快速城鎮化背景下“和諧征遷”與城市發展問題研究
——以泉州市開展“和諧征遷”的做法為例

郭文森

（福建華僑大學公共管理學院，福建 泉州 362000）

快速城鎮化背景下“和諧征遷”與城市發展問題研究
——以泉州市開展“和諧征遷”的做法為例

郭文森

（福建華僑大學公共管理學院，福建 泉州 362000）

城市發展中涉及的房屋征遷行為，事關群眾的切身利益和社會的和諧穩定，是當前各級政府和人民群眾關注的熱點。征地拆遷、舊城改造的根本目的是推動發展、造福群眾。和諧征遷產生的直接效果是優美的城市環境、功能完善的基礎設施、出行便捷的大道、設施服務齊全的新小區等，使群眾的合法權益得到有效維護。暴力征遷則會損害人民群眾的根本利益，破壞社會的和諧穩定，阻礙城市建設，給城市的可持續發展埋下隱患。基于此，論文借助探析福建省泉州市開展“和諧征遷”的做法，研究“和諧征遷”與城市建設發展的關系，以期對城市建設發展起一定的啟示作用。

泉州；和諧征遷；城市發展；研究

泉州市地處福建省東南沿海，是福建三大中心城市之一。全市土地面積11015平方公里，人口約829萬人。泉州經濟較為發達，2012年全市實現生產總值4726.5億元，城鎮居民人均可支配收入32283元，農民人均純收入11915元。近年來，依托不斷增長的經濟實力，泉州市持續加大城市建設力度，以“做大、做強、做優”中心城市為目標，以“環灣、向灣、同城化”為思路，在貫徹福建省委、省政府實施“五大戰役”決策部署的同時，開展以“大規模城市建設、大范圍城市更新、大力度環境整治”為主線的“城市建設管理年”活動，推進城市建設大跨度拓展、組團式擴張。2011-2013年全市分別安排“城市建設管理年”活動項目317個、363個和324個，兩年半來完成城建項目投資達896億元，城市發展空間得到拓展，市容市貌煥然一新，整體環境有效提升。與此同時，在處理與城市建設密不可分的征遷工作中，泉州市堅持讓利于民、為民建城，不僅沒有讓數量多、頻率高的征遷工作成為阻礙城市發展的絆腳石，反而在城市建設中走出了一條適合自身發展的“和諧征遷”之路。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施以來，泉州市累計征收房屋建筑面積1159.2萬平方米，涉及被征收人32383戶。其中泉州中心市區累計征收房屋建筑面積137.63萬平方米，涉及被征收人4548戶。全市房屋征收面積和數量排在福建全省前列的同時，征遷工作速度沒有放緩。其中晉江市梅嶺組團用55天完成征地7300多畝、拆遷198萬平方米，實現“零強拆零上訪零事故”。永春縣桃源北路二期項目用15天時間就依法依規完成了4.8萬m2房屋、500戶被征收群眾的征收任務，同樣實現了“零強制、零上訪”。

一、泉州市推進“和諧征遷”的做法研究

從晉江梅嶺組團征遷和永春桃源北路二期項目征遷樣本分析，我們可以發現泉州市開展“和諧征遷”的主要做法和成功經驗。那就是注重轉變工作思路、創新工作模式、改進工作方法，把征遷工作與城市建設緊密結合，讓利于民，為民建城，在促進城市快速發展的同時，通過“五個轉變”，實現政府、被征收人和社會利益的“最大公約數”。

（一）第一個轉變分析：變“安置”為“安居”

1．集中建設安置房源。根據組團規劃，泉州市先行啟動，在東海、城東、北峰、江南等征遷項目較多的片區集中建設寶秀、海星、美仙山、見龍亭、江南花園城等安置房，許多群眾簽訂征遷協議后即可先行選房入住。泉州各縣（市）也把安置房的建設作為征遷工作的首要任務。晉江市梅嶺組團征遷堅持安置房建設優先、大型基礎設施先行。永春縣政府先行設計好安置房戶型、結構，明確安置地點，并將“先建安置房”作為土地出讓條件，讓群眾放心簽約。

2.提高安置房宜居水平。在安置房的設計、戶型等方面，各建設單位充分考慮被征收群眾的生產和生活需要，在配套設施上注重實用性和舒適性，在地點的選址上考慮交通便利和區域發展潛力，使群眾通過安置既提高生活水平，又看到發展前景。同時，在群眾搬遷后，通過實行政府物業服務以及減免物業費等，減少群眾生活成本，提高宜居水平。

3.注重工程質量。在選材、用料、施工、監理等環節嚴格把關安置房建設工程質量，以比商品房更高的標準建設安置房，使征遷群眾不僅住得舒心，而且住得放心。

（二）第二個轉變分析：變“被動”為“主動”

1.以理服人，以情感人。加大政策宣傳力度。通過召開村民代表會、戶主會、黨員會等，面對面、點對點，講政策、擺事例、說道理，把規劃用途、征遷意義、補償安置辦法向群眾講清楚。同時把思想工作做上門，征遷人員笑對冷面孔、不怕閉門羹，不厭其煩宣傳解釋、疏通勸導，充分尊重被征遷群眾的合理意愿，在政策允許的范圍內為群眾爭取最大利益，最終贏得群眾的理解和支持。

2.讓利于民，取信于民。對征遷安置實施市場化補償，對能夠按時簽訂協議的被征收人，給予一定額度的獎勵，允許其以優惠價格擴購20m2左右的面積。對歷史遺留原因手續不全的建筑，以尊重歷史的原則，分類分層次解決補償問題，并把位置好、商業價值明顯的地塊拿出來用作安置區，讓惠于民。同時，幫群眾算好“明細賬”，從環境、效益、規劃、地塊等方面設身處地幫群眾分析得失，使群眾通過對比感受“拆”比“不拆”帶來的好處，變“要我拆”為“我要拆”。

3.征遷與維穩同步進行。全市建立了征遷矛盾糾紛排查調處機制，把化解矛盾、解決問題貫穿征遷工作中，對群眾的利益訴求不“堵”不“避”，不“拖”不“壓”，對征遷實施中出現的苗頭性、傾向性問題及時做好溝通協調工作，做到早發現、早處理，避免矛盾積累激化。同時，按照信訪問題“路線圖”的要求，落實工作職責，主動接訪下訪，主動傾聽群眾訴求，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態。

（三）第三個轉變分析：變“單干”為“協作”

1.強化組織領導。對規模較大的征遷項目由市領導親自掛帥，深入一線，靠前指揮。各縣（市、區）、各部門主要領導也親自參與有關項目的征遷工作，形成了項目建設指揮部和市直有關部門、各縣（市、區）、鄉鎮聯動協作的工作機制，并通過及時協調解決征遷工作問題，保證了征遷工作的順利進行。

2.推行城建制責任包干和組團推進。對重點征遷項目，集中力量攻堅克難。如晉江梅嶺組團征遷，全市城建制抽調年富力強、責任心強的上千名干部投入征遷活動，實行包管理、包進度、包質量的責任包干機制，通過進村入戶走訪，細致周到地說明拆遷原因、賠償辦法、安置措施等，取得群眾支持。到動遷工作后期，所有城建制單位主要領導（鎮長、書記、局長）都親臨一線，親自指揮，使征遷工作快速形成合力。永春五里街鎮在征遷活動中組建由鎮黨政領導掛帥的八個安置征遷工作小組，鎮、村干部分編到組，明確責任分工，包人、包戶、包任務全面開展征遷工作，很快形成了上下聯動、點面共抓、全局展開的工作格局。

3.注重發揮基層組織的工作優勢。在征遷中依托街道辦事處、社區等基層組織，并積極組織老人會等民間團體參與到征遷工作中來，發揮其地緣近、人緣親、情況熟悉的優勢，促進工作開展。

4.及時溝通交流工作方法。永春縣把桃源二期安置征遷工作的體會編輯成冊，并結合實際總結了“情理相融法”“設身處地法”“抓住重點人物法”“抓住重要時段法”等工作經驗，印發給各指揮部動遷組人員學習交流，提高征遷工作方法水平。晉江市也及時總結梅嶺組團征遷經驗，在全市推廣。

（四）第四個轉變分析：變“擔心”為“放心”

1.讓群眾享有知情權和參與權。改變以往“政府單方制定，群眾被動接受”的傳統操作模式，在制定方案過程中，通過召開座談會、聽證會、公開征求意見等方式，發動群眾廣泛參與，充分吸納合理性意見，不僅讓群眾充分享有知情權，而且真正成為制定征收方案的關鍵一方。

2.政策宣傳為群眾釋疑解惑。結合征遷方案，編寫方案問答、案例解讀，讓群眾易于理解、接受；針對每個動遷時間節點，開展針對性政策宣傳；開通熱線電話，接受群眾咨詢。在征遷過程中出現的疑難問題，特別是涉及群眾利益的敏感事項，堅持集體研究、統籌考慮、集體決策。

3.引入法律服務保障群眾權益。采取政府公開采購法律服務以及律師參與等方式，以法律服務引導，強化依法征收，提升政府征收決策的合法性和可行性。同時，各地為方便群眾，有的聘請律師全程參與，為群眾內部利益糾紛提供法律服務，有的設立“臨時法庭”，幫助群眾調解矛盾糾紛。

4.全程監督確保公平。在堅持補償安置標準一以貫之的同時，對工作制度、辦事流程、征遷紀律以及拆遷補償安置的相關政策、實施方案、獎勵辦法、選房順序號、困難戶申請名單、分戶補償情況等，通過上墻上會、電視報紙、宣傳材料等形式全程公示，并設立舉報電話，接受社會和群眾監督，保證征遷活動的公開透明和公平公正。

（五）第五個轉變分析：變“憂心”為“無憂”

1.幫助群眾解決就業難題。優先安排被征遷群眾到相關企業或工廠就業，實行勞動力就地就近轉移。同時，政府制定政策，建立培訓基地，搭建就業平臺，依托勞動保障事務所、勞動力中心市場牽線搭橋，介紹推薦就業，通過舉辦被征遷群眾務工招聘會，解決被征遷群眾就業問題。

2.注重維護群眾長遠利益。制定了包括被征地群眾養老保險、過渡租金補助、老人生活費補助、慈善福利扶助等措施，使群眾在生活上獲得長遠保障。其中晉江市除惠價購買對拆遷戶全部給予辦理被征地群眾養老保險外，住房困難戶還可按優人均35平方米的安置房，低保戶和無房戶給予保障人均20平方米的居住面積，房款根據實際情況予以減免等。永春縣對重病人、殘疾人給予適當補貼，為無處過渡的老人、重病人專門新建了一批過渡房，對低保戶安置房差價予以適當減免，使得這部分弱勢群體在征遷中免除了后顧之憂。

二、泉州市開展“和諧征遷”的啟示

房屋征遷帶有普遍的共性，在征遷悲劇時有上演的今天，泉州市的做法給我們帶來了啟示：

（一）堅持領導帶動，是推進“和諧征遷”的保障

泉州市絕大部分城市建設項目的房屋征遷，從前期的建章立制，補償安置方案制定，從怎樣建設城市大討論到改建規劃方案的確定，從征遷動員大會到安置房建設方案把關，泉州市委、市政府領導及各縣（市、區）領導都全程實質性參與。同時，各相關領導親自掛帥各征遷指揮部，對征遷工作做出周密部署，并及時協調解決工作中出現的各類困難和問題。領導的深入一線、率先垂范、化解難題，贏得了群眾的高度信任，也激發了干部的工作熱情，使得干部隊伍中形成了一種“不甘落后、你追我趕、大干快上、力爭一流”的工作氛圍，為征遷工作的順利推進提供了有力保障。

(二）堅持讓利于民，是推動“和諧征遷”的關鍵

在征遷工作中，泉州市始終樹立讓利于民的基本理念，極力摒棄“借改生財”“與民爭利”“好地段只作商住”等觀念。在制定征遷補償方案時，能充分考慮照顧被征遷戶的切身利益，不與民爭利，舍得把黃金地段留下來安置。在項目實施征遷安置的過程中，能設身處地為群眾著想，千方百計解決群眾的實際困難和問題，保障群眾的合法利益，把改善群眾居住環境這個“大利”“大實惠”讓給群眾，讓群眾共享城市改革發展的成果。同時，征遷工作不依靠簡單說教，而是通過教會群眾算對比賬，讓群眾體會惠民政策的真實性和兌現的直觀性。正是有了這樣的誠心真意，以理服人、以情動遷，才打消群眾的思想顧慮，在工作中贏得了群眾的理解、認可和支持，使得復雜的矛盾得到化解，困難的事情順利辦好，實現了征遷雙方的“雙贏”。

（三）堅持為民建城，是推動“和諧征遷”的動力

近年來，因城市建設的發展，泉州市實施了大規模的征遷，由此也帶來了“借改生財”還是“為民建城”的兩難，但泉州市毫不猶豫地選擇了“為民建城”。“為民建城”的理念，著眼的是市民生活質量和城市品位的提升。泉州市在近7000畝寸土寸金的用地中，拿2782畝用來“造景”，建設生態公園、人工湖、市政工程和配套設施，把價值10多億的地塊規劃為“閩南民俗文化保護和展示區”。這體現了城市建設和征遷中的擔當和“權為民所用、利為民所謀”，同時也讓群眾看到城市發展的美好前景，使群眾產生自覺配合、支持征遷工作的內在動力。

（四）堅持公平、公正，是推動“和諧征遷”的基礎

征遷程序是否公平公開公正，直接關系到被征遷群眾的思想穩定與否，稍有不慎，就會引起矛盾，影響社會穩定。在很多地方的拆遷中，方案不透明、補償數額沒公開，老實人吃虧、會鬧會拖會頂的人暗中有“好處”。但在泉州，“一碗水端平”“一把尺子量到底”。不論是丈量登記、標準套用，還是費用補償、安置保障，都無條件按《實施方案》一視同仁，每個村的征遷進度，每一戶的補償情況，都上墻上會、公示公開，讓群眾心里踏實，接受群眾的監督。正是因為依法依規，杜絕“暗箱操作”，做到“絕不讓第一個簽訂協議的少得一分，也決不讓最后一個簽在安置中”，“既不以犧牲群眾利益為代價換取一時發展，也不一味滿足不合理要求訂協議的多占一毫”，打消了個別群眾“無理取鬧、漫天要價”的企圖，為征遷工作營造了公平公正的良好氛圍。

房屋征收是城市建設發展無法繞開的篇章。在城市建設發展過程中，與群眾利益最緊密、矛盾較突出、難度較大的就是房屋征收問題。泉州市通過依法依規開展“和諧征遷”，有效保證了拆遷人和被拆遷人的合法權益，把容易引發的矛盾消滅在萌芽狀態，有力維護了社會的和諧穩定，為城市建設發展中的房屋征遷提供了一個較為成功的案例。但其做法在法律規范的框架內，更多還是借助人力的推動作用，如果能在動員機制的建立、利益博奕規則的健全以及監督制度的落實上做進一步的完善，則將更有力地推動“和諧征遷”工作的開展。

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