失地農民可持續發展存在的問題及對策

高曉春，齊冬紅，王建立

（唐山學院 社會科學部，河北 唐山 063000）

失地農民可持續發展存在的問題及對策

高曉春，齊冬紅，王建立

（唐山學院 社會科學部，河北 唐山 063000）

目前，失地農民可持續發展問題已成為我國最大的社會問題之一。主要存在失地農民社會保障不到位、生活水平有所下降、再就業難度加大、社會隱患增多等問題。可通過采取增強法治思維、建立合理的補償機制、拓展就業渠道等途徑，解決失地農民可持續發展問題。

失地農民；可持續發展；征地補償；社會保障；再就業

失地農民是隨著我國城市化進程和小城鎮建設的進一步發展，基于城市建設需要，因耕地被征用而失去土地的農民。而失地農民問題是我國城市化、工業化進程中的一個長期存在而無法回避的問題。中國社會科學院發布的《2011年中國城市發展報告》指出，我國失地農民的總量已達到4 000萬－5 000萬人左右，仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。這些農民離開了賴以生存的土地，也失去了安身立命、生存發展的就業崗位。改善失地農民的生活狀況，實現失地農民可持續發展已成為各級政府特別亟待解決的問題。

一、失地農民可持續發展存在的主要問題及原因分析

（一）存在的問題

1. 社會保障不到位

土地被征用后，就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，養老、醫療、失業等方面社會保障基本上由農民自行解決，即便有，其保障的水平和層次也非常低。養老問題基本延續了我國傳統的兒女養老模式。醫療方面，由于城鄉二元結構，城鄉醫療條件和醫療水平存在很大的差異，加上我國農村陳舊的醫療保健意識，使失地農民患病后不敢也不能得到及時有效地就治，極易造成小病拖成大病、重病，出現因承擔高額的醫療醫藥費用而“因病致貧、因病返貧”的情況。

2. 生活水平有所下降

從目前情況看，現階段多數失地農民生活和生產都遇到了程度不同的困難，生活水平有所降低。很多人都不愿意完全離開生養他們的土地，對原居住地有著天然的感情和依賴。從身份看基本上還是農民，既享受不到國家的惠農補貼，同時也享受不到城鎮居民的社會保障。失地后，他們的日常生活、子女教育、醫療、保險等開支都相應增加，生活壓力隨之增大。

3. 再就業難度加大

雖然各級政府都在想方設法搭建就業平臺，提供就業崗位，開辟就業門路，積極創造條件幫助失地農民實現再就業。但這個群體普遍存在“三低”現象，即受教育程度低、文化素質低，勞動技能低。由于習慣閑散的農村生活方式，難以適應城市生活和市場競爭。部分失地農民對政府和集體存有“等、靠、要”的思想，在就業時就會出現“高不成、低不就”的現象。同時，失地農民在與城市下崗工人、大中專畢業生和返鄉農民工的就業競爭中，基本處于劣勢，再就業難上加難。這些都成為失地農民再就業的障礙。

4. 社會隱患增多

大批失地農民如果得不到“可持續生計”，必然成為社會的隱患，成為不穩定的因素。失地農民的收入來源主要有這四種：土地征用的補償費、經商、務工以及房租。由于缺乏就業和創業能力，部分農民失地后就處于坐吃山空的狀態，未來生活極不穩定。因此，一旦土地被征用，這些失地農民就會陷入務農無地、就業無崗、社保無份的尷尬境地，成為徘徊在城市邊緣的新的弱勢群體。近幾年來，失地農民因生活問題、強制甚至暴力征用拆遷問題、土地征用補償款分配糾紛問題、經濟建設環境問題上訪的事件有所增多。

（二）原因分析

1. 征地補償費用過低

土地征用在我國主要是指國家為了公共利益的需要將集體土地轉為國有土地并給予一定補償的行政行為。《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。可見，征地補償費用偏低，失地農民難以可持續發展，成為普遍的問題[1]。

2. 社會保障缺位

這些年，隨著失地農民的日趨增多，國家已相繼出臺了一系列的保障措施，基本建立了包括新農合、新農保以及社會救助的保障體系。但已有的保障項目、待遇水平仍然比較低。而且，發達地區和欠發達地區之間社會保障項目的差異也很大。一些欠發達地區農村社會保障制度建立的時間比較晚、發展的基礎比較薄弱、保障項目不太健全，保障覆蓋面比較窄，保障能力和保障水平都比較低。

3. 就業培訓欠缺

當前，由于受到設施、場地、師資不足等的限制，社會上很多技能培訓學校都把培訓放在了課堂上，培訓內容既不符合失地農民自身的需求，也不符合市場經濟的要求，更缺乏實踐操作能力的訓練，導致培訓的針對性和實效性欠缺，培訓內容與企業的用工需求不能實現有效的對接，企業招不到合適的工人，失地農民找不到理想的工作和就業崗位。

4. 失地農民自身的問題

失地農民失地前主要生活在農村，以從事農業生產為主，小農意識強烈，思想觀念陳舊，勞動技能不高，環境適應能力較差，喜歡自由散漫和無拘無束的生活。受落后生產方式的影響，很難適應社會化大生產的節奏和企業嚴格的規章制度管理。

二、解決失地農民問題的對策

1. 增強法治思維，提高法制化建設水平

我們認為，法律意識淡薄、法制化建設滯后是導致失地農民利益難以得到保障的首要原因。一方面，一些地方政府在征地過程中缺少法治思維，忽視甚至是漠視了農民對征地的知情權和依法獲得補償安置的權利。另一方面，由于相關的法律條文規定不夠完善、相關的司法解釋不夠清晰，農民在土地被征用后，相關的生活保障不能夠及時落實到位。另外，由于征地補償費用大多采取層層下撥的方式，所以在各個地方都不同程度地存在著征地補償費被拖欠、截留乃至挪用的現象。

解決這一問題，我國可以借鑒一些發達國家的經驗，制定詳細具體的征用程序，明確各方的權利和義務，限制征地過程中政府的自由裁決權，建議全國人大和各省、市、自治區盡快制訂失地農民社會保障法律和法規，實現征地過程公開、公平、公正。同時，建立健全監督機制，加大政務公開和財務公開的透明度，及時將涉及農民切身利益的補償資金標準額度進行公示。另外還需要強化對征地費使用情況的監督檢查，追蹤每位農戶征地補償費用的到位情況，避免出現補償費被瓜分或被截留的情況。

此外，應提高法律意識、增強法治思維，摒棄那種所謂的集體主義思維，打著維護國家利益和集體利益旗號而任意剝奪個人的合法權益，切實依法保障失地農民的權利。同時，各級政府工作人員要踐行科學發展觀，以人為本，增強群眾觀念，充分考慮失地農民的權益保障。另外，還要做好宣傳工作，提高群眾對征地工作的認知度和支持度，為被征地農民社會保障制度的實施創造良好的社會輿論氛圍。在努力做好自身工作的同時，各級政府還應加強對失地農民的政策和法律引導。通過各種媒體，采用群眾喜聞樂見的形式，指導失地農民學習《土地管理法》《社會保障法》等相關法律知識，培育和增強權利意識，自覺維護自身的合法權益。

2. 建立合理的補償機制，完善社會保障體系

農村土地征用問題的出現，是城市化和工業化加速發展過程中的必然產物。土地征用過程中一方面會產生大量的失地農民；另一方面由于城市化加劇會導致對土地的需求不斷增加，進而會不斷抬高土地的價格。這樣一來，失地農民的產生過程與土地的增值過程必然是同步的。針對這一情況，政府可以通過土地增值的轉移支付來解決失地農民的可持續發展問題。一要出臺相關政策法規適當調整和提高土地補償費。目前，我國《土地管理法》規定的征地補償標準相對固定，與社會經濟發展極不相適應。沒有考慮土地改變農業用途后的收益和價值增值，以及市場供求等因素。因此，有必要出臺相關政策法規對征地補償的項目和標準及時進行進一步調整。這個標準既要考慮土地自身的產出問題，還應考慮作為農民安身立命之所的土地為農民能夠提供的未來養老、醫療保障、失業保障等的利益[2]。二要進一步探索多元化的土地補償方式。現在多數地區大多采取的是貨幣一次性的補償方式，但這種補償方式很容易造成失地農民自身的短期行為，也為可持續發展留下了隱患。有的農民一次拿到幾十萬甚至上百萬元現金，一夜暴富，揮霍浪費。同時，各地區由于經濟社會發展水平不同，農民的物質條件、生活習慣和文化素質等差異較大，其對征地補償需求也不盡相同，因此，應采取多元化的補償方式來適應失地農民的不同需求，增加失地農民選擇機會，維護失地農民的長遠利益[3]。三要加大對征地補償費的監管力度。針對土地補償款的發放，相關部門要嚴格按照有關政策要求，公正有序發放，確保補償款按時足額撥付，及時發放到位，堅決杜絕截留挪用土地補償費，維護好失地農民的合法權益。

同時，應健全完善社會保障體系。從長期的發展來看，建立健全失地農民的社會保障體系，解決農民的養老、醫療、就業等問題，是保障失地農民可持續發展的根本舉措。一要建立失地農民最低生活保障制度，一部分地區嘗試將失地農民最低生活保障與城鎮居民最低生活保障相結合，構建“城鄉一體化的最低生活保障制度”，為解決這一問題提供了一個很好的思路。二要建立失地農民養老、醫療等社會保障機制，逐步消除城鄉二元結構，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現失地農民社保、醫保與城鎮社保、醫保的有效對接，切實改變現實存在的失地農民與城市居民社會權益不對等的狀況。目前新農保與新農合的籌資機制包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分。我們建議，不管實行什么樣的保障方式，個人繳納部分和集體補助部分進入個人賬戶，政府承擔部分進入統籌賬戶，提取的風險基金進入風險基金賬戶。三個賬戶要真正做實，資金足額到位，分別管理，不能混淆，更不能搞“空賬”。

3. 加強就業培訓，拓展就業渠道

解決失地農民的生活保障問題，最根本的途徑是要提高失地農民的就業率，實現最大范圍的就業。一要加大就業服務，利用和整合現有的社會資源，利用現有的培訓機構和培訓基地，大力實施就業技能培訓，提高失地農民勞動素質和勞動技能，增強其就業競爭力。二要采取多種方式扶持有條件的失地農民自主創業，多方位拓展他們的就業渠道。對自主創業的失地農民，要盡快出臺一些相關的優惠政策，在稅收、場地、貸款等方面給予相應的優惠，積極拓展失地農民用于生產經營的場所和空間，盡力為失地農民自主創業提供便利，緩解公共就業壓力。三要建立起覆蓋面廣、資源共享的勞動力市場供求信息網絡，為失地農民提供高效便捷、服務優質的市場化就業平臺。同時，還要充分利用現有的勞動力市場和職業介紹機構，為失地農民的就業提供信息，應強化社區、街道的幫扶作用，拓展失地農民的社交網絡，增強其社會歸屬感和城市身份認同感。

[1] 張連民.我國農地征用中對農民利益保護的法律思考[J].法制與社會,2012,32:87-88.

[2] 何雄浪,何思妤.新形勢下我國失地農民問題探討[J].湖北經濟學院學報,2011(3):60-61.

[3] 白冰.如何進一步完善土地征用制度,合理保護農民權益[J].華北國土資源,2012(5):119-120.

（責任編輯、校對：韓立娟）

Problems and Solutions on Sustainable Development of Landless Peasants

GAO Xiao-chun, QI Dong-hong, WANG Jian-li

(Department of Social Sciences, Tangshan College, Tangshan 063000, China)

Currently, sustainable development of landless peasants has become one of China’s biggest social problems. The problems of sustainable development of landless peasants are as follows: absence of social security, lower living standards, difficult re-employment, increasing social risks and so on . In order to solve such problems, legal thinking should be strengthened and reasonable compensation mechanism should be established. Meanwhile, sustainable development of landless peasants relies on increasingly improved social security system and more employment opportunities.

land-lost peasants; sustainable development; compensation for land acquisition; social insurance; re-employment

F328

A

1009-9115(2014)03-0136-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.034

2013年度河北省社會科學發展研究課題（201303361）

2013-09-26

高曉春（1959-），女，河北唐山人，碩士，教授，研究方向為高校思想政治理論課教學與研究。