論農村社會保障法制的實證分析與制度因應
—— 以河北省唐山市為視閾

陳慧娟，項賢國,2，朱 玲

（1. 唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山 063000；2. 南開大學 法學院，天津 300071）

論農村社會保障法制的實證分析與制度因應
—— 以河北省唐山市為視閾

陳慧娟1，項賢國1,2，朱 玲1

（1. 唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山 063000；2. 南開大學 法學院，天津 300071）

農村社會保障法律制度的建構是一項復雜的系統工程。憲法中的人權思想和經濟法中的國家適度干預思想是建構農村社會保障法律制度的法學理論基墊。通過分析河北省唐山市農村社會保障法律制度的發展脈絡，挖掘現行社會保障制度存在責任邊界模糊、籌資模式局限和法制環境缺失等困境，進而從立法模式、資金供給和運行管理等方面研究建構農村社會保障法制的制度因應。

農村社會保障；適度干預；實證分析；制度因應

河北省唐山市農村社會保障立法是在憲法中的人權思想和經濟法中的國家適度干預理念基礎上構建的，存在法律位階較低、政策性較強等諸多困境。德國著名法學家弗里德里希?卡爾?馮?薩維尼曾說過，“每個個人的存在和活動若要獲致一安全且自由的領域，須確定某種看不見的界線，然而此一界線的確立必須依憑某種規則，這規則便是法律”[1,p27]。本文試圖從法律視角闡釋建構農村社會保障的法理基礎，繼而研究河北省唐山市農村社會保障法制的發展脈絡、困境與制度因應。

一、垂問農村社會保障法制的法理基墊

1. 憲法中以生存權為基石的人權思想

人權乃人之所以為人的基本權利，其中生存權是最核心的權利。生存權是指具有個體生命特征的人享有基本的物質保障的權利，生存權是以“極窮權的生存權”為思想發軔的，它強調社會財富的分配應當使每一個人都能獲得與其生存條件相適應的基本份額[2]。在國家干預主義和積極法治理念下，傳統自由主義人權理論產生了嬗變，社會權得到更多人的認知和重視。作為社會權之核心的生存權也隨之在各國憲法和一系列國際公約中得到貫徹，德國1919年魏瑪憲法規定：“經濟生活之組織，應與公平原則及人類生存維持之目的相適應。”《世界人權宣言》第25條第1款規定：“人人有權享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。”生存權關涉人性尊嚴在經濟、社會和文化領域的承認和保障，意在謀求社會正義和平等，對經典的人權價值做出補正。

羅爾斯在《正義論》中主張“給社會上最不幸者以盡可能多的照顧；特別是給缺乏天賦者以教育和關注”[3]。社會保障是對社會成員在面臨年老、疾病、災害等生存危機時所給予物質幫助的一項制度，國家在建構農村社會保障法制時應以保障農村社會成員的生存權為起點和歸宿。我國農村社會成員收入水平普遍偏低，自我保障能力較弱，其生存狀況容易被政府所忽視。筆者認為，國家應保障農村社會成員基本的生存需求，確保其在基本生活面臨困境時獲得物質保障。

2. 經濟法中的國家適度干預思想

現代經濟法以消費者為本、平衡協調和社會責任本位為其根本指導思想和基本立法精神[4]，其調整對象是國家在協調本國經濟運行中所產生的特定經濟關系。作為應對市場失靈之法，現代經濟法的核心目標價值是維護社會整體利益，其實現目標價值的重要手段是適度干預。筆者認為，適度干預要求政府干預必須符合一定的邊界條件或靠近臨界點，與邊界條件越吻合或離臨界點越近，說明政府干預效果越好，這意味政府對本國經濟運行既不能過度干預，也不能干預過少。只有這樣，才能有效應對市場失靈，促進市場經濟有序發展。

筆者認為，建構農村社會保障法制體系是一項綜合工程，政府、農村社會成員等法律主體應當共同參與。國家在建構農村社會保障法制體系時應充分發揮農村居民的積極性，合理引導它們主動參加農村社會保障。同時，建構農村社會保障法制體系離不開國家的依法干預，政府應著力建構一個良性、有序運轉的農村社會保障法制體系。考察國外立法可知，外國政府在建構農村社會保障制度時，國家主導和控制整個制度的建設，并提供了充裕的資金支持，如德國的《農民老年救濟法》[5]，開啟了國家干預——農村社會保障法律制度建構的先河，確立了政府在建構具體制度中的重要地位和功能。因此，政府應秉承適度干預原則構筑一個健全的農村社會保障法制，承擔法律賦予的重要職責，踐行保障和改善民生的使命。

二、詢問農村社會保障法制的發展脈絡

1. 唐山市農村社會保障發展現狀理路

唐山市農村社會保障水平在河北省處于領先地位。截止2011年末，全市新型農村社會養老保險制度實現全覆蓋，參加新型農村養老保險人數329.13萬人，84.47萬人按月領取新農保養老金。參加新型農村合作醫療保險人數469.53萬人，減少3.7萬人，參合率98.15%，比上年回落0.21個百分點，籌資標準由每人每年230元提高到300元。農村最低生活保障范圍和標準得到長足地發展，享受農村最低生活保障農民14.06萬人，減少2 755人。農村低保標準由每人每年1 900元提高到2 300元。農村社會福利水平進一步提高，2011年末全市擁有收養性社會福利單位136個，提供床位2.31萬張，收養1.85萬人，集中供養率70%，比上年下降10個百分點[6]。

課題組調研發現，唐山市農村社會保障總體水平逐步改善，保障范圍逐漸擴大，保障比率逐年提高。但農村社會保障發展不均衡，新型農村合作醫療保障（該制度從2006年開始全面推行）情況明顯好于農村養老保險和最低生活保障，從2006年至2012年參保率均超過90%，這是國家多年來推動農村合作醫療法制發展的結果。而農村新型養老保險和最低生活保障在農村實施得較晚，遠滯后于合作醫療，農村居民最低生活保障（該制度從2004年開始實施）比率不足3%，新型農村社會養老保險（該制度從2006年開始試點推行）參保率不足25%，保障范圍非常窄。

2. 唐山市農村社會保障立法之疆域

唐山市政府于2003年9月發布《關于健全唐山市社會保障制度的指導意見》，初步規定了以新型農村養老和合作醫療制度為核心的農村社會保障制度，要求建立和完善城鄉統一的社會保障體系，逐步形成同全面建設小康社會相適應的社會保障體系。

以《河北省新型農村合作醫療管理辦法》（2003年）為基甸，唐山市的新型農村合作醫療工作起步于2003年，經歷了試點、擴大試點、全面普及三個階段，至2007年實現了全覆蓋[7]，下轄各區（縣）政府都頒布了相應的新型農村合作醫療實施辦法。2007年在遷安率先啟動新型農村養老保險試點工作，各區（縣）相繼出臺新型農村社會養老保險試點辦法，至2010年已實現農村養老保險全覆蓋[8]。根據調研結果可以看出，關于新型農村養老和合作醫療保險的立法權下放至各區（縣），即由各區（縣）擬定具體實施方案，有的地方仍處于試點階段，立法并不成熟，法律規定的差異性比較明顯。

唐山市政府于2006年2月發布《關于健全完善城鄉社會救助體系的意見》，提出構建以城鄉居民最低生活保障和農村五保供養為基礎，以醫療、教育、住房、法律等專項救助為輔助，以其他救助和社會幫扶為補充的，與社會經濟發展水平相適應的新型城鄉社會救助體系。根據調研結果看出，現行社會救助和社會福利地方性法規比較零散，且尚不健全，尚未覆蓋所有社會救助和社會福利范疇。具體來說，在最低生活保障和五保供養方面，唐山市政府還出臺了《農村居民最低生活保障暫行辦法》（2003年）、《農村五保供養工作實施意見》（2006年）；在醫療救助方面，唐山市紅十字會出臺《城鄉特困群眾大病醫療救助管理辦法（試行）》（2008年），唐山市民政局、衛生局和財政局聯合出臺《關于在全市建立城鄉困難群眾醫療救助制度的實施意見》（2004年）；在社會福利方面，唐山市政府出臺了《扶助照顧殘疾人若干規定》（2004年）、《軍人撫恤優待的若干規定》（2004年）等規定；在教育救助方面，執行河北省教育廳、財政廳聯合下發的《河北省資助農村義務教育階段貧困生暫行管理辦法》；在法律救助方面，執行國務院頒布的《法律援助條例》。

三、拷問現行農村社會保障法制的困境

1. 農村社會保障責任邊界混沌

筆者認為，政府、企業、社會和個人應共同承擔建構農村社會保障法制的歷史使命。但通過調研，唐山市農村社會保障法律主體之間尚未建立合理的利益博弈和責任分擔機制，缺乏統一協調和分配相互之間的責任，導致彼此的責任邊界不明晰。基于上文分析可知，唐山市新型農村養老保險和最低生活保障的保障范圍窄，保障水平不高，而合作醫療的參保率卻較高，原因在于政府對合作醫療非常重視，制度建構較早。養老保險和最低生活保障制度推行得較晚，且政府常常疏于履行職責，過于強調自愿，農村社會成員參保積極性不高。同時，由于二元經濟結構的局限，唐山市城鄉社會保障制度發展亦呈二元發展態勢，農村社會保障遠滯后于城市社會保障，政府在制度構建時責任界定不清晰，這些嚴重制約了農村社會保障法律制度的發展。

2. 農村社會保障籌資模式局限

社會保障制度順利推進的前提是要有充分的資金保證，唐山市現行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費用主要由政府、企業、個人三方共同籌資，對于農村地區，則主要由政府和個人承擔社會保障費用。筆者認為，由于農村居民收入有限，這種模式會導致社會保障的參保率不高，嚴重挫傷其參保的積極性。為了吸引農村居民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。同時，僅靠政府的財政支持，農村居民的社會保障水平仍較低。目前農村社會保障建設主要集中在新型養老和合作醫療保險領域，而社會救助和社會福利制度并未全面建立。同時社會保障待遇差別較大，甚至有一部分人不能參加社會保障。可見，現行農村社會保障制度的資金供給不暢，社會保障責任主體并未承擔應有之責。

3. 農村社會保障法制環境缺失

在社會主義法治理念指導下，法律應當為農村社會保障制度建設提供保障。但迄今為止，唐山市整個農村社會保障制度的運行與改革，一直依賴政府的決策或指標來推動，而地方政府的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監督機制，導致其發展嚴重滯后于城市。雖然我國已經出臺了《社會保險法》，但立法主要規范了城市的社會保險制度，農村社會保險法律制度主要由國務院另行規定，且除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。筆者認為，在這種立法框架下，唐山市農村社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來，現行農村社會保障立法的核心是社會保險制度建設，尚未建立系統的社會救助和社會福利制度體系，這在一定程度上也阻礙了農村社會保障的制度建設。

四、追問農村社會保障法制的制度因應

1. 厘定城鄉統籌下的社會保障立法模式

羅斯科·龐德曾說過：“最草率的或最反復無常的關系調整或行為安排，在其背后總有對各種互相沖突和互相重疊的利益進行評價的某種準則”[9]。法是不斷發展變化的社會規范，運用法律對社會機體的創傷進行治療，繼而調適不同利益主體間的社會沖突。如前文所述，農村社會保障制度建構具有憲法和經濟法的基墊，先進的立法水平為其發展提供支撐，進而實現法的正義和秩序價值。

唐山市政府應在國家立法框架下，盡快出臺相關地方性法規（唐山市有地方性法規的制定權），建立城鄉統籌的包括社會保險、社會救助和社會福利在內的社會保障法制體系。考察國外立法可知，德國采用專門立法的形式確立農村社會保障制度，美國立法統一規定多元化的社會保障制度，新加坡建構自我儲蓄型的社會保障模式。綜合比較分析，筆者認為，唐山市可借鑒德國立法模式，采用專門立法的方式，建立政府主導的福利型農村社會保障法制體系，為農村社會保障的制度建設創設良好的法制環境。

2. 建立農村社會保障資金可持續供給機制

建構農村社會保障法制，必須要建立可持續發展的籌資機制，應平衡國家利益與農村居民利益。正如德國著名法學家耶林所說：“法律的目的是平衡個人利益與社會利益，實現利己主義與利他主義的結合”[10]。還應運用宏觀調控法中財政分配法的調整方法，革新農村社會保障的資金投入方式，建立適應社會經濟發展需求的財政供給機制。

唐山市政府應多元化籌集農村社會保障發展所需資金。政府、農村企業、社會慈善機構等各方職責明確、分工清晰，采取有效監管措施確保農村社會保障賬戶資金及時到位。對此，可借鑒新加坡的做法，建立儲蓄機制滿足農村社會保障的資金供給，還可以充分發揮企業的社會責任，讓企業承擔一部分農村社會保障費用。同時，運用財政轉移支付規則，加大城市向農村財政轉移支付的力度，并規范財政轉移支付資金的使用辦法，對財政資金的使用進行績效考核和領導問責。通過財政收入的二次分配調適城鄉社會保障資金供給不均衡，將財政資金向農村社會保障傾斜，不斷縮小城鄉差別。最終建立農村社會保障資金可持續供給機制。

3. 生成農村社會保障良性運行管理機制

現行農村社會保障的實際運行管理模式體現為，由基層村民委員會負責整個制度的實施。而根據《憲法》的規定，村民委員會是基層群眾自治組織，并沒有法定的行政權力。因此，它很難全面推行農村社會保障制度，而一些政府部門濫用行政權力挪用社會保障資金的現象頻頻發生，這顯然違背了現代行政法的基本理念。因為英國著名行政法學者韋德指出，“行政法是控制政府權力的法”[11]，而控權論下行政法的主要目的和功能是控制政府行政權力和保護公民權利。現行管理模式既沒有有效控制政府權力，也沒有保護公民合法權利。

唐山市建立科學的農村社會保障管理運行機制，應整合現有分散的管理資源，建立統一的農村社會保障協調機構和具體經辦機構。在此基礎上，整合農村社會保障服務資源，建設農村社會保障服務網絡平臺，為農村社會保障對象提供系列信息化服務。基于此平臺，筆者認為，在現有監督體制下，提高社會監督的透明度，建立第三方監督制度。對此可移植德國的立法技術和經驗，組建一個具有法人地位的農村社會保障總聯合會，專門負責農村社會保障工作，同時還接受政府社會保障主管機構的監管。這可以形成農村社會保障的良性運行管理機制。

五、結語

現行農村社會保障缺乏有效的法律保障，政策性較強，隨意性大，偏重社會保險與社會救助制度的建設，忽視社會福利制度的發展，這不利于農村社會保障制度的彌合。通過“四問”著力建構與彌合唐山市農村社會保障法律制度，實現哈耶克在《自由憲章》中提出的“重要的一點是，政府的一切強制行為都必須明確無誤地由一個持久的法律框架來決定，這個框架使個人能帶著一定程度的信心來進行規劃，使前景的不確定性縮小到最低限度。”[12]。對保障農村居民合法權益，推動社會主義新農村的建設，具有重要的實踐意義。

[1] 弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼.許章潤,譯.論立法與法學的當代使命[M].北京:中國法制出版社,2001.

[2] 張姝.社會保障的人權保護[J].當代法學,2007(2):55-59.

[3] 羅爾斯.何懷宏,等譯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社,1988:20.

[4] 徐孟洲.經濟法的理念和價值范疇探討[J].社會科學, 2011(1):96-102.

[5] 王國齊.國外農村社會保障法律制度的借鑒與啟示[J].經濟與社會發展,2008(5):140-143.

[6] 河北唐山.2012年唐山市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://hebei.hebnews.cn/tangshan/2011-03-29.c ontent_1807742_3.htm.

[7] 中國網.唐山市新型農村合作醫療在全省率先實現全覆蓋[EB/OL].(2007-06-20).http://www.china.com.cn.

[8] 人民網.唐山市農村養老保險全覆蓋[EB/OL].http://tv. people.com.cn,2011-11-08.

[9] 羅斯科·龐德.沈宗靈,等譯.通過法律的社會控制-法律的任務[M].商務印書館,1984:131.

[10] 張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京:法律出版社,1996:121.

[11] H W R Wade. AdministrativeLaw(5th edition)[M]. Oxford: Oxford University Press, 1989:4.

[12] 弗里德利希·馮·哈耶克.楊玉生,譯.自由憲章[M].北京:中國社會科學出版社,1998:351.

（責任編輯、校對：王學增）

The Legal Analysis of Rural Social Security System and Empirical Response from the Perspective of Tangshan City

CHEN Hui-juan1, XIANG Xian-guo1,2, ZHU Ling1

(1. Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China; 2. School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Construction of Rural Social Security System is complex system engineering. Constitution of human rights ideas and Economic Law Appropriate Intervention idea is to construct the rural social security legal system. By analyzing the context of the development of rural social security, Tangshan City, Hebei Province, the legal system, the existence of the fuzzy boundaries of existing social security system is studied, the supply of funds and poor legal environment, such as the plight of the missing are explored. Then study of social assistance is made on legislative model, financing and operation management, etc.

rural social security; state intervention; social insurance; social assistance

D922.182

A

1009-9115(2014)03-0142-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.036

2013年度河北省社會科學基金項目（HB13FX002），2013年度河北省法學會重點研究課題（2013DF027）

2013-09-15

陳慧娟（1968-），女，河北唐山人，碩士，副教授，研究方向為民商經濟法。