論我國城市社區居民自治建設與實現途徑研究

金貴賓，王 芳

（唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山 063000）

論我國城市社區居民自治建設與實現途徑研究

金貴賓，王 芳

（唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山 063000）

城市社區居民自治主要以社區居民委員會為核心，發揮其自治功能、協助功能、協調功能。但實踐中城市社區居民自治制度存在居委會自治功能弱化、社區居民參與自治意識淡薄、居民委員會與業主自治組織的關系模糊等問題。針對上述問題，必須完善相關立法強化社區居民委員會的自治地位、提高居民參與自治意識、理順居民委員會與業主自治組織的關系，確保實現真正的社區居民自治。

社區居民自治；居民委員會；基層民主

隨著社會的城市化和現代化的發展，城市社區在社會發展中居于越來越重要的地位。發展以城市社區居民自治為特征的城市基層民主，是我國城市經濟體制改革和社會政治變革的必然產物。城市社區居民自治在新的形勢下面臨著新的問題和挑戰，成為社會的一大熱點問題。

一、我國城市社區居民自治制度的淵源和功能

（一）城市社區居民自治制度的淵源

城市社區居民自治是指我國城區、市鎮居民以社區為單位，在黨的領導下，自己組織起來，建立社區自治組織，在社區內依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。城市社區居民自治既不是集體自治也不是地方自治，而是以社區居民委員會為核心的有組織的自治。因此，城市社區居民自治的歷史在某種意義上也可認為是城市居民委員會基層群眾自治發展的歷史。城市社區自治制度最初的源頭可追溯到1954年12月31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》，該條例于1990年已被廢止。1982年城市居民委員會制度首次寫入憲法，憲法第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”中國制憲史首次采用“基層群眾性自治組織”對城市居民委員會予以定性。1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居委會組織法》），自1990年1月1日起施行。這部法律為我國城市居民委員會的發展提供了制度保障。1999年1月，民政部發布了《全國社區建設實驗區工作實施方案》，在全國各城區中選定26個城市社區，開展了社區建設的試點和實驗工作[1]。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進社區建設的意見》，從此，城市居民委員會向社區居委會轉制，社區居民自治也被作為一項社區建設的原則確立下來。此后，全國范圍的社區居民委員會開始大規模的建立。2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式下發了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，這是第一次以黨中央、國務院的名義，對社區居委會建設下發的綱領性文件。可見，城市社區居民自治是我國基層民主政治的一個重要方面，已成為中國政治生活中不可或缺的一部分。

（二）城市社區居民自治制度的功能

1. 自治功能

社區建設的長遠目標是實行社區居民自治。《城市居委會組織法》第二條規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”我國城市社區居民委員會從性質上來說是基層群眾自治組織，是國家政權和制度設計的產物，自治功能是其存在的前提。城市社區居委會的工作主要包括自行選舉、自行管理社區事務、自行管理社區財務。居民委員會的自治性以居委會工作內容服從居民需要、接受居民監督為前提。自治功能是城市社區居委會的首要功能。

2. 協助功能

城市社區居委會有著廣泛的群眾基礎，是黨、政府、群眾之間互相聯系的紐帶。《城市居委會組織法》第二條規定：“居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”在日常工作中，城市社區居委會把黨和政府的路線、方針、政策以及法律、法規向廣大群眾宣傳，并及時把人民群眾的意見反饋給黨和政府，還協助人民政府或者其派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作。正是由于社區居委會協助政府開展工作，社會的管理工作才能順利完成。

3. 協調功能

《城市居委會組織法》第三條規定的居民委員會的主要任務之一就是調解民間糾紛。因此，城市社區居民委員會是協調社會矛盾糾紛的權威性組織。居民鄰里的關系、家庭內部關系、業主與物業公司的矛盾、居民與社區的關系都是社區居委會協調的主要矛盾關系。居民委員會的調解員通過協調、調解等方式，化解了矛盾糾紛，增強了社區的凝聚力，促進了社區的和諧。由于社區居委會對社區居民的情況比較了解，所以在調解民間糾紛方面社區居委會起到了非常重要的作用。

二、我國城市社區居民自治制度實踐中存在的問題

（一）居民委員會自治功能弱化

城市社區居民委員會的法律性質是基層群眾性自治組織，不是政權組織，也不是政權組織的下屬單位，但是在實踐生活中，居民委員會具有“雙重代理人”的身份：一是代表國家（基層政權）向居民傳遞國家意志；二是代表居民向國家（基層政權）表達意見。這種“雙重代理人”特質使居民委員會的運作在社區中呈現出了非常特殊的角色，造成居民委員會過度行政化或者“內卷化”，而街道辦事處由于工作職能和工作責任的不統一，造成“權責不一”，困擾著“社區制”的發展[2]。居民委員會主要與縣、區級政府的派出機關街道辦事處接觸最多。街道辦事處對外代表政府履行各項職能，對其轄區內的社區居委會的工作只是給予支持、指導和幫助。居委會的義務是協助街道辦事處開展工作，對居民提出的意見、要求和建議及時向街道辦事處反映。當社區的居民會議討論制定居民公約后，街道辦事處是備案機關之一。街道辦事處對社區居委會沒有任何管理和被管理的關系，只是指導和被指導的關系，工作上的協作關系。但是在實然狀態下，兩者的關系卻不是這樣。社區居委會被社區群眾形象地稱為“政府的嘴和腿”，不僅街道辦有工作就布置給居委會，連居委會工作人員也是以街道辦為上級，工作標準也以街道辦的要求為準。居民委員會忙于完成政府下達的協管任務和交辦的工作，使其無暇顧及居民自治工作，嚴重弱化了社區居民委員會的自治功能。造成這種狀況的很重要的一個原因就是居民委員會的工作經費和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級政府規定并撥付。在財政上的隸屬性削弱了自治的獨立性。

（二）居民參與自治的主體不具有廣泛性，自治意識淡薄

擴大基層民主、推進基層民主自治是社區建設的重要目標，必然要求社區成員廣泛參與、討論和決定。目前的社區自治在我國還處于政府倡導和推動階段，居民的身份正從“單位人”轉變為“社會人”，“單位人”對自己的單位有著高度依賴感、認同感，加上社區自治沒有給居民帶來切身的利益好處，而相應的對社區歸屬感和社區意識薄弱，這種狀況至今仍未消除[3]。現階段社區居民自治的突出問題是社區居民參與自治的主體不具有廣泛性，自治意識淡薄，積極性不高。衡量一個社區建設工作好壞的標準，首要的就是要看各類社會參與主體是否都積極參與社區建設活動。但實際上，參與社區建設活動的大部分是離退休職工，青年人等很少參與社區建設活動。另一方面，在很多居民心中，社區居委會不過是一個幫助人民排憂解難的行政組織，并沒有把它看作是實現民主權利的基本自治組織。居民也沒有意識到參與社區自治不僅是自己的一項權利，更是自己對社區應盡的一份責任和義務。

（三）居民委員會與業主自治組織的關系模糊

業主自治是近些年來城市化進程的發展和住房制度改革不斷深入的重要成果。業主作為消費者群體，通過自治來管理好自己的社區，這種新型的管理模式具有較強的主人翁精神，顯示出強大的優勢和生命力，是提高城市社區物業管理水平的重要途徑。業主自治是私法自治原則在房屋所有權領域中的體現，是依據物權法中的建筑物區分所有權制度設立的。我國的業主自治制度的模式是：業主大會是業主自治的決策機關，維護和代表全體業主在物業管理活動中的合法權益；業主委員會是業主自治的執行機關，負責執行業主自治的重要決策。現行法律只規定了居民委員會與機關、團體、企事業組織的關系，但對居民委員會與其他非政府組織的關系，尤其是與業主委員會的關系沒有規定，導致在實踐中本應在維護社區居民利益方面都有所作為的雙方在實際運作中產生諸多問題。

三、我國城市社區居民自治建設的實現途徑

（一）完善相關立法，強化城市社區居民委員會自治主體的法律地位

現行城市社區自治的法律主要是1989年的《城市居委會組織法》。這些法律規定都是宏觀的、原則性的，過于抽象，缺乏操作性，并且這部法律是在計劃經濟體制的立法背景下頒布的。隨著社會經濟體制的變革，經濟和社會環境也相應發生了變化，城市社會管理體制也出現了一些新情況和新問題。面對新的法律實施環境，舊規定已明顯不適應社會主義市場經濟的發展，社區實際工作中很多問題找不到相關法律依據。因此有必要對《城市居委會組織法》進行修訂，強化居民委員會的自治主體地位，明確政府的權限、職責與居民委員會的職責，改變居委會的職能錯位和街道辦隨意下派工作的問題，使居民委員會真正實現居民自治，堅持自我管理、自我教育、自我服務的性質。只有強化居民委員會在社區建設中的主體地位，才能促進居民委員會實現自治功能。

（二）提高居民自治意識，推進參與體制創新

目前，社區居民自治屬于政府主導型的社區居民自治。在社區自治發展中，政府的主導作用是不可或缺的強大力量。但是政府的力量畢竟是外在的條件，最主要的還是要靠內在的條件，即城市社區居民自治的廣泛參與。傳統社會管理體制的影響依然存在，在傳統計劃經濟時期，單位承擔了大量的社會職能，雖然經過30余年的市場經濟改革，社會成員逐步由“單位人”向“社會人”過渡，單位的社會功能逐步下降，但單位人的社會基礎并沒有完全消除，人民的經濟利益和權益仍和單位發生各種關聯。在單位還能發揮主要功能的情況下，居民參與社區事務的積極性必然會受到影響，對社區的參與率必然下降。要想讓居民積極參與到社區自治中去，必須要讓居民樹立主體意識和社區的歸屬感，意識到自己對本社區建設享有權利和承擔義務。當居民感受到社區與其利益息息相關，肯定會主動參與到社區建設中去維護自己的利益。

同時，城市社區自治建設要創新居民參與體制。只有加強社區居民參與制度建設，才能保證居民參與機制更加完善，渠道更加暢通，提高社區居民參與社區事務的積極性。建設和制定完善而有效的居民社區參與制度和政策措施，對培育和提高居民社區參與能力具有基礎性的意義，它將為城市居民長期、持續和有效的社區參與提供規范的制度環境和政策支持。城市社區建設促進提升居民參與能力也要通過社區參與制度來實現[4]。例如隨著互聯網技術的發展，城市社區自治工作也應該與時俱進，建立社區網站，社區依托網絡服務，可以在網絡上收集社區民意，對居民提出的意見建議進行及時的梳理和反饋，探索網絡民主與居民自治的社區管理模式。

（三）理順居民委員會與業主委員會的關系

業主委員會的出現和運行是完全脫離行政的創新，沒有政府的投入和人員支持，完全靠業主自己籌建議事和執行機構，做出決定并執行。在選舉業主委員會時，政府有關部門可以提供法律支持、協助召集業主，但是卻沒有權力承認或者否認業主委員會的選舉結果，這是業主自治的體現。在一些大城市的社區基本上都成立了業主委員會，似乎業主委員會的成立對居民委員會產生了一些沖擊。但實際上兩者在性質、職責和活動重心方面是不同的。根據法律規定，城市居民委員會是承擔社區公共事務管理的群眾性自治組織，而業主委員會只是物業管理自治，物業管理只是社區事務管理的一部分。社區居民委員會與業主委員會二者成立的依據、職責和權力不同，誰也不能代替彼此。物業管理的職責由業主委員會通過合同的方式轉交給物業公司管理。居民委員會的職責則是管理和協調社區居民事務。在物業管理的區域范圍內，當社區居委會依法履行自治管理職責時，業主應當接受居委會的管理。另外，兩者共同的目標都是服務社區居民，要以此為契機，逐步理順二者關系，做到共同為居民服務，優勢互補、相得益彰。

城市社區居民自治是一種管理成本較低的體制創新，是城市社區建設的直接目標，也是實現基層民主的關鍵[5]。雖然我國城市社區居民自治建設存在一些問題，但城市社區居民自治是我國未來社區建設發展的必然趨勢和終極目標，所以要不斷完善城市社區居民自治制度，實現社區真正的居民自治。

[1] 劉務勇,金一蘭.我國城市社區民主建設的現狀及對策思考[J].貴州大學學報(社會科學版),2011(5):127-131.

[2] 丁茂戰.我國城市社區管理體制改革研究[M].北京:中國經濟出版社,2009:31.

[3] 王群.論城市居民委員會自治的角色錯位與回歸[J].九江學院學報(社會科學版),2011(3):51-55.

[4] 鄭衛國.論城市社區建設是發展城市基層民主的重要路徑[J].中共成都市委黨校學報,2010(2):15-19.

[5] 黃瑞瑞.國家與社會分權視角下的城市社區自治探討[J].寧波大學學報(人文科學版),2010(1):118-122.

（責任編輯、校對：王學增）

On the Constructing and Realizing Way of Urban Community Residents’ Autonomy

JIN Gui-bin, WANG Fang

(Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The urban community residents’ autonomy is the need of the party and state in the leading of city people and a powerful impetus to the city’s democracy. The urban community residents regard community residents’ committee as the core and make use of its autonomous function, assisting function and coordination function. But in practice the urban community residents’ autonomous system has some problems such as the weakening of residents’ committees’ autonomous function, fuzzy relationship between the residents’committee and the owner autonomy organizations. Thus, it is necessary to perfect relevant legislation to strengthen community residents’committee’s autonomous status, to improve residents’ autonomous participation consciousness, to straighten out the relationship between the residents’ committees and the owner autonomy organization and to ensure community residents’ autonomy.

community residents’ autonomy; residents’ committees; grassroots democracy

D912.29

A

1009-9115(2014)03-0139-03

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.035

唐山師范學院城市文化建設與可持續發展研究項目（JD2012-07）

2013-09-23

金貴賓（1970-），男，河北灤縣人，碩士，副教授，研究方向為民商法。