國內外空域管理體制比較研究

覃 睿，史麗媛，王 瑞，黨亞茹

（中國民航大學a.通用航空學院；b.經濟與管理學院；c.民航科教評估中心，天津 300300）

國內外空域管理體制比較研究

覃 睿a，史麗媛b，王 瑞b，黨亞茹c

（中國民航大學a.通用航空學院；b.經濟與管理學院；c.民航科教評估中心，天津 300300）

分析研究了美國、巴西和歐洲等航空大國的空域管理特點和管理方法，比較了我國航空空域管理的相關方法和規章，指出我國空域管理體制存在的不足并提出了改進建議，旨在完善我國的空域管理體制，提高管理水平，促進我國航空業的發展。

國內；國外；空域管理體制；對比研究

空域（Airspace）是指地球表面以上可供飛機以及火箭、氣球、滑翔機等航空器和浮空器飛行運行的三維空氣空間資源。因此，空域是一國領土與領海上方的國家資源；空域以其所富含空氣的載體功能而使人類脫離地球表面、延展活動空間成為可能；對空域的開發和利用，有利于促進國家經濟社會的整體發展。空域管理是指為維護國家安全，兼顧軍民航的需要和公眾利益，對空域資源進行保護、利用等任務進行調查、組織、規劃、協調、控制和干預等方面的活動。世界各國都注重空域的保護及開發利用和管理，我國也不例外。隨著我國國民經濟的快速發展，改革開放的力度也在逐年深入，航空領域的發展呈現前所未有的蓬勃景象，通用航空產業應運而生，且其需求與日俱增，對于空域資源需求越來越大，因此，空域管理的問題也日漸突出[1]。參照國際慣例、研究國際通用航空大國的空域管理模式，汲取有價值、高效的管理方法，結合我國空域管理的特殊性，不斷改進和完善我國空域管理體制，從而為不同的空域用戶提供安全、有序的空域使用服務。

按照國際民航組織對于各國空域管理實施的有關規定，須遵循三大原則：①主權性原則，即空域管理的主體是代表各國主權，神圣不得侵犯；②安全性原則，即空域管理的本質是為了確保航空器在空中交通中安全、有效的飛行，實現空中交通管道的高效運作；③經濟性原則，即在空域交通安全運行的基礎上，科學、高效地對空域實施管理，從而保證航空器飛行時間、路線的最優化，具有一定的經濟效應[2]。本文通過研究國際空域管理體制的先進管理模式和經驗，對比研究我國空域管理體制現狀和所遇到的問題，指出在未來的發展中，我國空域管理體制發展可以借鑒的經驗和管理手段，通過提高管理水平，不斷完善空域管理體制，促進民航業的發展。

1 國際空域管理模式

世界發達國家都非常重視空域資源的開發、管理、利用策略。通常，國際空域資源管理主流模式有三類：政府管理、軍隊管理、軍隊政府聯合管理。但無論哪種模式，協調軍民航矛盾是空域管理的核心所在。美國通過引入協調決策理念，在空域資源管理機構和用戶之間建立協同決策機制，建立當地政府和空域使用者的協同合作，最大程度地滿足航空飛行的需求，同時實施空域資源開發戰略，帶動整個航空業的高速發展；英國建立有效的軍民協調和靈活使用空域的機制，且管理部門對協調機制和程序進行常規評估，從而保障了空域資源靈活、高效的利用；加拿大空域管制服務隸屬于政府職能，近年來通過商業化手段提高了空域管理效能，將政府監管、企業實施控制協調有效地結合起來，實現了加拿大空域管理系統的現代化發展。

1.1 美國空域管理模式

美國在1958年對空域實行立法管理，空域管理權由國家立法局交給美國聯邦航空管理局FAA（federal aviation administration）負責。空域是國家資源，屬全民所有，國家有責任滿足每個公民的航空需要和進出空域的權力，保證軍方和民用的需要。美國的空域使用和航行管理服務對國內用戶是免費的。FAA與美國軍方有密切的協調，軍方空域不使用時，還給民航使用，通用航空機場多數沒有塔臺和空域管制。美國FAA有廣泛權力監督民用航空飛行和軍事飛行，促進空中交通安全，有效地使用國家空域，發展并經營一個民用和軍用航空器共同使用的空中交通管理系統[3]。

在美國，通用航空比商業航空有更大的靈活性，通用航空可以安全地運營而不需要嚴格限制，在通用航空航行管制方面，有很大一部分通用航空飛行是在不提供管制服務的情況下飛行，其主要是為了方便通用航空飛行，也是由于通用航空飛行高度低，缺乏管制能力等因素決定。在非管制空域飛行，不需要申請飛行計劃，不需要與航行管制部門聯系，有飛機自己掌握安全間隔，在大城市主要機場之外，另設專供通用航空飛機使用的機場（替代機場），以便解決較少由于通用航空飛機使用主要機場可能出現的問題。

1.2 巴西空域管理模式

1.3 歐洲國家空域管理模式

英國和俄羅斯的空域管理模式都經歷了依附于空軍，統一于空軍，到逐漸發展，脫離空軍，形成軍民航各自分管、相互協作的過程。法國空域管理由空域委員會統一管理。英、俄兩國采取軍民航分管，并成立協調機構對軍民航矛盾進行協調，即通過各自設立的空中交通管理機構依據法律和制度實施統一協調。為了求得更徹底的解決，歐洲各國都進一步將協調結構改進為統籌機構，其作用不僅僅限于協調軍民航矛盾，而是要求其統籌雙方的利益，站在國家整體高度來處理空中交通問題[4]。

20世紀80年代中期，國際上“天空開放”浪潮促進了歐洲空中交通管制的一體化[5]。1989年，歐洲成立中央流量管理機構CRMU（central rapids management utilities），為歐洲民用航空委員會ECAC（european civil aviation commission）的所有成員提供空中交通流量管制系統AFTM（air force training management system）。2000年，歐洲啟動了“單一天空”倡議，其目的是減少歐洲空域系統分割狀況所帶來的航班擁堵和延誤，改善航空運輸安全，創造更多的空域容量，并提高歐洲異步傳輸網絡ATM（asynchronous transfer mode）的整體效率。歐洲的“單一天空”計劃所采取的許多行動涉及空域的組織結構和使用問題，與國際民航組織ICAO（international civil aviation organization）的框架保持一致，主要組成部分為：建立歐洲高空飛行情報區EUIR（european upper flight information region）；建立智能空域區塊FABs（functional airspace blocks）。相應的共同總原則為：建立關于靈活使用空域FUA（flexible use of airspace）的規則；建立關于空域分類的規則；建立關于空域設計（航路和扇區設計）的規則；建立關于空中交通流量管理的規則。2006年5月，歐盟委員會通過了《空域分類條例》。其中，引進了1 950英尺以上空域的共同分類和進入這個空域的明確規定，標志著向單一天空跨出了重要一步。該條例與《歐盟航空管制員許可證指示》和使航空管理制度現代化的SESAS計劃，標示著歐洲加強洲航空安全和歐洲航空管理超越國界進入一個新的階段。

2 我國空域管理模式

我國空域資源管理決策的主體是國務院、中央軍委空中交通管制委員會（簡稱“國家空管委”），屬于最高議事決策機構。國家空管委代表國家對全國空域和空中交通管制實施領導工作。空管委下設辦公室，負責國家空域的總體規劃和空中交通管理的組織與協調的日常事務。但空管委沒有真正運行機構存在，而是將職責和權利分配到空軍、海軍和民航局等下屬機構，由這些單位具體履行管轄范圍內的職責。近十年來，我國民航管理部門已將通用航空業作為民航發展重點，國家也不斷推進與航空業發展最密切相關的空域管理改革。目前，指導全國空中交通管制的法規為《中華人民共和國飛行基本規則（2000）》（以下簡稱《規則》）。《規則》對我國空域管理做了全面的規定，包括空域的制定、劃分和綜合利用等[6]。

我國民航使用空域范圍是由國家空管委劃設的空中領域。民航使用的空域是由中國民用航空局空中交通管理局（以下簡稱“民航空管局”）實施調配和管理的，具體包括提供空中交通服務以及通信、導航、監視、航空氣象、航行情報等工作。我國民航空管系統行業管理體制為民航局空管局、地區空管局、空管分局（站）三級管理；其運行組織形式基本是區域管制、進近管制、機場管制為主線的三級空中交通服務體系。民航空管局為總署管理機構，管理七大地區（華東、華北、東北、中南、西南、西北、新疆）空管局及其下屬的民航各空管單位，其中駐省會城市（直轄市）民航空管單位簡稱空中交通管理分局，其余民航空管單位均簡稱為空中交通管理站。

3 國外對比研究

相較國外民航大國的空域管理體制而言，對比發現我國的空域管理主要存在以下不足。

（1）靈活度不夠。國外發達國家對于空域的管制相對于國內而言是比較松的。在美國空域的使用時免費的，并且通用航空可以安全地運營而不需要嚴格限制。

（2）我國任何通用航空的飛行計劃都要提交申請，無形中限制了通用航空器的使用范圍。在國外特殊空域中可以不提交飛行計劃，不事先申請，這樣就加大了通用航空器的使用。

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（3）技術不夠先進。歐洲啟動了“單一天空”倡議，減少歐洲空域系統分割狀況所帶來的航班擁堵和延誤，改善航空運輸安全，創造更多的空域容量，這些辦法的措施，實現了更多飛行器上空使用的自由性[7]。

分析研究我國空域管理現狀，可以概括為以下特點：

（1）國家主導。我國空域使用是由國家空管委來統一領導。

（2）空軍管制。中華人民共和國境內的空中交通管制工作的組織與實施由空軍來完成。

（3）軍民協同。軍民航的服務部門按照分工向責任范圍的航空器提供空中交通服務。

隨著我國航空事業的快速發展，我國在發展過程中不斷地對空域進行調整優化，但是在空域管理體制上存在一些問題和急需改進的方面，尤其是國內空域發展的現狀與我國民航需求增長態勢不符。在分析自身優劣勢的同時，可以適當借鑒和汲取國際上具有重要影響的國家空管組織的先進經驗，構建并完善適應我國發展的空中交通管理體制和運行機制。

4 完善措施

經過對比分析研究，提出以下幾點完善我國空中交通管理體制的措施。

（1）系統地進行空域管理體制的改革。要實現對空域資源最大化的利用，最關鍵的問題之一是要對空域管理體制進行調整和改革，目的是為了滿足國家民航業日益增長的運輸需求，空域資源的主要用戶即民用航空、軍用航空和通用航空，所以需要建立適應航空運輸、通用航空產業和軍事航空協同發展的空域管理體制；同時，改革期間，應該參考國際慣例、借鑒先進經驗，結合我國民航業的特殊性推進空域管理體制調整和改革的進程。

（2）科學劃設我國空域類別。空域的劃設與調整要綜合考慮國家安全、飛行需要、飛行管制能力，以及通訊、導航、雷達設施建設、機場布局、環境保護等因素，并按照國家有關規定履行審批、備案手續。

（3）靈活使用空域，提高效率。借鑒國際經驗，建立適應航空運輸、通用航空產業和軍事航空之間協同發展的空域管理體制。

（4）整合高空管制區，實現空域管制區的整體規劃運行。目前，我國高空管制一共有19個高空管制區，但最終目標是實現中華人民共和國高空管制一共8個管制區，大的區管中心的建成意味著減少空域的支離破碎的狀況，可以進一步提高空中交通服務的效率，減少在體制上、機制上、單位上的障礙。

（5）深化低空空域改革。低空空域改革，除了空域開放以外，還應該協調理論研究體系、空域管理體系和服務保障體系之間的關系，逐步形成系統的符合我國空域管理特殊情況的組織模式、制度安排和運作方式，并且加強對于未開發空域和航道的開發力度、規劃設計，有效提高空域資源的使用率。

（6）應用國內外先進的技術設備。例如，目前基于性能導航PBN（personal based navigation）技術在民航領域的應用逐漸得到重視，結合我國空域管理的特殊性，實現PBN是非常重要的[8]，我國民用航空可以使用的空域資源非常有限，且受到軍方的嚴格管制，如果這類技術可以實現更高精度的導航，可以幫助我國空域管理在更狹小的空域范圍內實現安全有效運行。

（7）建立協調機制。如何處理軍用航空和民用航空之間的空中交通服務協調問題和如何處理協調那些可能危及民用航空器的空中活動問題是建立協調機制的核心所在。協調過程要立足本國國情，根據不同的協調任務采取最合理的解決辦法。

5 結束語

通過分析研究美國、巴西和歐洲等航空大國的空域管理特點，借鑒其有效、科學的空域管理方法，并結合我國實際，提出了我國空域管理體制的改進措施，旨在提高我國空域管理水平，對我國航空業的發展起到一定的促進作用。

［1］ 豐宗旭，高文明.空域特性及空域管理［J］.空中交通管理，2002（5）：11-13.

［2］ 高健.我國低空空域管理制度變遷的動因及模式研究［J］.經濟問題探索，2012（4）：19-22.

［3］ 伊群.美國新一代空中交通管理系統運行概念［J］.中國民用航空，2007（8）：27-31.

［4］ 高海超，于淼.歐洲空域靈活使用對我國空域管理的啟示［J］.指揮信息系統與技術，2014（1）：6-10，32.

［5］ 黃衛芳.歐洲空中交通流量管理系統簡介［J］.空中交通管理，2006（6）：37-41.

［6］ 陳平，蔣濤.我國低空空域管理改革法規標準的建議［J］.指揮信息系統與技術，2010（1）：20-22.

［7］ 徐光科.完善我國低空空域管理法的幾點建議［J］.經營管理者，2012（24）：270.

［8］ 劉凡.我國空域管理體制的現狀分析與對策研究［D］.上海：上海交通大學，2012.

Comparison research on airspace management system at home and abroad about China′s civil aviation

QIN Ruia，SHI Li-yuanb，WANG Ruib，DANG Ya-ruc
（a.General Aviation College；b.Economics and Management Colleges；c.Civil Aviation S＆T Educational Evaluation Research Center，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

This paper analyzes characteristics and methods of airspace management in the United States，Brazil and Europe，compares methods and regulations of airspace management abroad with that at home and points out the defects of the domestic airspace management system，to promote the development of our national aviation and improve China′s airspace management system of standard management，adjustment and perfection by studying the valuable experience in foreign airspace management.

domestic and foreign；airspace management system；comparison research

V355

A

2095－0926（2014）03－0067－04

2014-05-20

科技部支撐計劃項目（2011BAH24B10）；中國民航大學中央高校基本業務經費項目（ZXH2012L007）.

覃 睿（1974—），男，副教授，碩士生導師，研究方向為創新創業管理、通用航空.