新疆反恐“戰略”流變

閔杰

如果從2009年新疆“七五”事件以后算起，2013年無疑是中國反恐形勢比較復雜的一年。

復雜來自多方面。從局部看，暴力恐怖活動頻率更快、范圍波及全疆。從巴楚縣的4·23事件，到鄯善縣魯克沁6·26事件，和田縣6·28聚集事件，再到年底12月30日的莎車縣襲擊公安局事件，新疆需要重拳反恐。

另一個明顯特征是，暴力襲擊延伸到疆外，甚至影響到北京。中國社會科學院中國邊疆史地研究中心主任邢廣程告訴《中國新聞周刊》，“10·28”天安門暴力恐怖事件，說明來自新疆的暴力恐怖活動外溢。

從外部來看，國際化反恐合作也并非坦途。美國從不憚公開自己在對待中國恐怖襲擊上的雙重標準。就在釋放3名關塔那摩維吾爾族囚犯的前一天，美國國務院副發言人哈爾夫在回答關于莎車縣恐怖襲擊問題時，先是“希望中國公安部門保持克制”，又稱，對于早前發生的天安門恐怖襲擊事件，“美國仍然在評估，沒有將此次事件定性為恐怖襲擊”。

“新疆問題不僅是暴力恐怖勢力的問題，而是國際各種勢力如何看待中國強大，如何應對中國的一個反映。”邢廣程說。

這或將中國的反恐戰略引向更深的層面。

局部斗爭，露頭就打

1990年4月發生在新疆阿克陶縣的“巴仁鄉暴亂”是進入1990年代后發生在新疆的第一起恐怖事件，也是新疆解放之后最為嚴重的一場武裝暴亂。

是年3月，巴仁鄉土爾村清真寺院內架起了高音喇叭，宣傳“圣戰”。4月4日下午，切克村清真寺聚集了200多人，開始圍攻鄉政府。

因為怕傷及信教的民族群眾，所有趕到現場的武警都執行著不開槍的命令，盡管已經有多名武警戰士被打死，5名武警戰士被抓做人質。

1991年奉調入疆，并于幾年后擔任中共新疆維吾爾自治區黨委書記的王樂泉在接受媒體采訪時曾坦言，“實事求是地講，當時如何解決這個問題，我們還缺乏很成熟的一套經驗。”

“巴仁鄉暴亂”由此成為一個信號，此后，1990年代的新疆幾乎年年都有恐襲事件發生。

據《新疆反恐十年成果展覽》資料統計，整個20世紀90年代，恐怖分子在新疆實施暴力恐怖案件250多起，造成600多人傷亡。

“上世紀90年代新疆面臨的很多恐怖襲擊，主要是一股分裂主義思想起著主導作用。他們意圖要把新疆分裂出去。”反恐專家、中國現代國際關系學院反恐研究中心主任李偉告訴《中國新聞周刊》。

嚴峻的形勢下，1996年、1997年連續兩年，中共中央政治局專門召開常委會，研究新疆穩定問題，并且連續為穩定工作下文。

王樂泉2008年在接受鳳凰衛視《問答神州》專訪時曾回憶說，1996年的中央7號文件“重要作用在于明確了一些難以界定的問題”，“對很多模糊的認識，通過這個文件做了很多規定，比方說宗教，什么是正常宗教，什么是非法宗教，什么是反動的宗教集團勢力，過去都不清楚的。”

有了這份綱領性文件后，自治區黨委的決策變得更為明確和主動，提出了“主動出擊、露頭就打、先發制敵”的方針。

這成為90年代新疆反恐的一個重大的轉折點，恐怖分子的活動空間一下子被壓縮，全疆各地只要恐怖陰謀稍有露頭就會遭到沉重打擊。

謀求地區合作

在學者看來，2001年美國“9·11”事件前，在整個中亞地區，包括俄羅斯、新疆，暴力事件都處于活躍期，尤其以俄羅斯表現得最為明顯。

“俄羅斯在全境都爆發了暴力恐怖事情，因此普京在任代總統時期就搞了第二次車臣戰爭，普京就是以反恐上臺的。”長期專注于中亞和俄羅斯研究的邢廣程告訴《中國新聞周刊》，在中亞地區，情況也非常嚴峻，尤其是在吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦，吉爾吉斯斯坦甚至出現了劫持聯合國雇員事件。

“阿富汗當時是塔利班掌權，是恐怖主義持續往外溢的根源。巴基斯坦也深受其害，在這個情況下，成立上合組織，一個重要任務就是反恐。”邢廣程表示。

中國的新疆則面臨著境內外“東突”組織的威脅。2003年12月15日，公安部宣布正式認定“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（簡稱“東伊運”）等4個組織為恐怖組織，同時認定艾山·買合蘇木等11名人員為恐怖分子。這是中國公安部公布的第一批“東突”恐怖組織和恐怖分子名單。

據國務院新聞辦公室2002年一份名為《“東突”恐怖勢力罪責難逃》的文件顯示，中國境內外的“東突”分裂組織有50多個，40多個主要在境外活動。

“國際恐怖主義力量和思想都把阿富汗、巴基斯坦作為一個源地，在這種情況下，東突也把這一地區作為源地。”邢廣程認為，這些恐怖勢力不僅針對中國，更針對其他國家，“這是一個大的格局，對中亞、新疆都有影響。這幾年新疆老不平靜，和這種國際大氣候有很大關系。”

隨著地區恐怖形勢的加劇和宗教極端思想的日益滲透，中亞相關各國的共識越來越明確：地區安全，僅靠一國努力是很難實現的。這種認識的結果之一，就是2001年6月“上海合作組織”的成立和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》的通過。

從某種意義上看，整個上世紀90年代，是中國獨立抗擊恐怖主義的十年。而地區形勢的變化倒逼反恐戰略的轉型，以2001年成立的“上海合作組織”為標志，中國開始越來越重視尋求反恐的國際化合作。

“9·11事件之前，美國對成立上合組織不理解，認為是針對美國，把它看成是東方的北約。但9·11事件恰恰證明了，這些國家因為生活于此，對恐怖主義非常敏感，因此成立上合組織很有必要性。”邢廣程指出。

反恐專家李偉也高度評價了界定恐怖組織對國際合作的意義，他認為“只有明確了這些恐怖組織，才能進行實質性合作”。

國際合作縱深化

在李偉看來，近十余年來，新疆恐怖主義活動背后的主導思想發生了很大變化，上世紀90年代新疆發生的很多恐怖襲擊，都是一種分裂主義思想起著主導作用。但近十來年，境外極端思想的滲透，對新疆恐怖威脅的影響越來越大。

隨著國內反恐形勢的新變化，中國政府在反恐國際合作方面也開始縱深化。

2013年10月31日，“10·28”天安門恐怖襲擊事件發生三天后，中共中央政法委書記孟建柱出現在位于烏茲別克斯坦首都塔什干的上海合作組織地區反恐機構，向該機構通報了這次恐怖襲擊事件，并表示要進一步尋求加強國際反恐的合作。

11月28日，國務院總理李克強在塔什干出席上海合作組織成員國總理第十二次會議時也提出，要進一步深化安全合作。

雖然中國高層頻頻透露加強反恐合作的信號，“上合組織”也已進入第14個年頭，但中國與周邊地區的反恐合作并非坦途。

隨著美國在阿富汗戰爭的展開，原本處于上升期的中亞、新疆地區恐怖主義活動曾一度出現下降趨勢，但從2009年開始，阿富汗戰爭打成了“疲態”，恐怖主義勢力并沒有被徹底消滅掉，整個地區的恐怖活動又開始回潮。

邢廣程指出，“9·11之后的恐怖活動有所回落，現在又有反彈，至于反彈到什么時候是個高點，還需要時間觀察，國際反恐形勢不容樂觀。”

對于上合組織來說，雖然自2006年以來，上合組織成員國幾乎每年都舉行聯合反恐演習，但在專家看來，在國際反恐合作上，反恐軍演更多是為增強雙方互信，還不是實質上的反恐，“反恐合作最具有實際效果的就兩個方面，一個是情報的交流和共享；二是司法的反恐互助，比如對恐怖分子的引渡、抓捕。”李偉表示。

更具合作意義的是另一條隱密的戰線，2004 年10 月，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、白俄羅斯共同作為創始成員國在莫斯科成立歐亞反洗錢與反恐融資小組（EAG），這是除了上合組織的相關安全合作機制外的另一個國際性合作機制。

但這一機制也有難度。“反恐只是國際反洗錢的其中一個方面，反洗錢是打擊跨國有組織犯罪，包括打擊腐敗犯罪，上游犯罪活動很重要的舉措。”李偉表示，9·11以后，各國金融機構的機制性合作，可以起著兩方面作用，一是盡最大努力阻止恐怖組織獲取資金，但這難度比較大，因為很難明確哪些資金是恐怖資金。另一個則是通過涉恐資金發現一些恐怖活動的蹤跡，“金融領域的反恐難度也很大，但畢竟有了一個努力的方向。”

長期戰略需“剛柔并濟”

新疆社科院學者吐爾文江近期表示，2014年中國的反恐形勢同樣嚴峻。

上合組織地區反恐機構執委會主任、原公安部副部長張新楓對2014年北約從阿富汗撤軍后形勢如何變化同樣持謹慎態度，他對媒體表示，“現在沒有人能把阿富汗明年的形勢預測的非常準，上合組織在密切關注，希望能推動阿富汗和平、穩定的過渡。”

中國社會科學院邊疆史地研究中心研究員許建英告訴《中國新聞周刊》，面對當前形勢，應該冷靜看待，這是歷史發展中的一個階段，而不應簡單否定當前政策或者過度責備當地干部，“不要自亂陣腳，被恐怖主義牽著鼻子走。”

過去三年多，中央為加強新疆的長治久安，在政策層面做出一定調整，包括大規模援疆、加強民生等“柔性”措施。不過，受訪的幾位專家都表示，發展民生、緩和民族問題上的“柔”，并不代表在打擊暴恐分子時的手軟。恰恰相反，2013年在和田7·18、喀什7·30、莎車12·30等具體事件中迅速開槍擊斃的處理，顯示了加強現場專業控制能力地明顯思路。

專家們普遍認為，果斷擊斃恐怖分子可以保持威懾，但反恐的最重要任務在于，打擊暴恐分子的同時獲得民心。從這個角度看，此前的一系列政策調整具有深遠意義。

“恐怖分子在進行洗腦的過程中，會把現實的矛盾和問題作為教材，發展不平衡的問題會被他們利用。”李偉表示，要切斷這些矛盾根源，解決這些問題，是綜合治理恐怖主義問題的重要方面。

“如何看待新疆問題？國家應該制定新疆問題的國家戰略，具備非常高的立足點、寬闊的視野和長遠的歷史洞察力。”許建英表示，新疆歷來是戰略大通道、民族文化的交融點，其重要性無論怎么估計都不過分。

李偉表示，中國已經有了多部門聯合打擊恐怖活動的機制，但是這種機制主要是起預警和處置暴力恐怖事件的作用，而不是消滅其滋生的土壤。目前亟須對從根源上消滅恐怖主義做出長期的戰略規劃。而隨著國家安全委員會的建立，不僅對內對外的布局將進一步提升，對長期反恐戰略的“頂層設計”也將被強化。