地方人大專門委員會工作機制研究

□ 湖北省宜昌市人大常委會課題組

地方人大專門委員會工作機制研究

□ 湖北省宜昌市人大常委會課題組

建立各項工作制度，是完善地方人大專門委員會工作機制的重要內容。要依據地方組織法及其他相關規定，認真總結過去的工作經驗，逐步形成一套針對性強、操作性好的專門委員會工作制度。

地方人大專門委員會是縣級以上的人民代表大會的常設專門機構，承擔著協助本級人大及其常委會依法行使職權的重要任務。為了進一步加強地方人大專門委員會的建設，為人大及其常委會依法行使職權提供有效的組織保障，更好地發揮地方國家權力機關的職能作用，根據湖北省人大常委會研究室安排的研究課題，我們于2013年6月至10月，在學習研究有關法律的同時，通過座談、問卷調查和網上查詢等方式，收集了省級人大專門委員會的相關資料，重點了解了湖北省13個市州人大專門委員會的設置、人員和工作等基本情況，并對專門委員會工作機制[1]進行初步的分析研究。

一、專門委員會工作制度建設現狀概述

（一）制度基本情況

地方人大專門委員會工作制度是隨著它自身的設立和地方人大工作的不斷發展而逐步建立和完善的。我國現行憲法沒有關于地方人大專門委員會的專門條款。地方人大專門委員會工作制度主要體現在以下方面。

1.法律。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》[2]，1979年7月第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）[3]，對地方人大專門委員會均未涉及。1986年12月第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議第二次修正地方組織法規定，“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。”1994年3月第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱為預算法）[4]規定，“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主要會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。”2000年3月第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱為立法法）[5]規定，“地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。”有立法權的地方人民代表大會據此普遍設立了法制委員會，專司地方性法規草案的統一審議工作。2006年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法），對專門委員會協助人大常委會聽取和審議專項工作報告，進行執法檢查，審查和批準決算或預算調整草案，規范性文件備案審查，開展質詢、特定問題調查等工作進行了規定。

2.法規。部分地方人大及其常委會根據工作需要，先后通過制定地方性法規，對專門委員會的工作職責、工作程序和工作方式進行了初步規范。1992年3月吉林省第七屆人民代表大會第五次會議通過了《吉林省人民代表大會專門委員會工作條例》，1998年進行了修改。該條例對專門委員會的工作職責、專門委員會會議、專門委員會辦事機構等方面，進行了較為具體的規定。1994年3月，黑龍江省第八屆人民代表大會第二次會議通過了《黑龍江省人民代表大會專門委員會暫行條例》，對專門委員會的有關事宜作出了一些明確的規定。1999年2月江蘇省第九屆人民代表大會第二次會議通過了《江蘇省人民代表大會專門委員會工作條例》，分總則、組織機構、工作職責、議事規則、附則五章，對專門委員會進行了較為系統的規范。

此外，各省、自治區、直轄市以及有立法權的市的人大及其常委會普遍加強了自身建設方面的立法，制定了人大及其常委會議事規則和地方立法、監督、討論決定重大事項等方面的地方性法規，對專門委員會協助人大及其常委會統一審議地方性法規草案，初審計劃和預算草案，聽取和審議專項工作報告，開展執法檢查和規范性文件備案審查，聯系代表，督辦代表建議、批評和意見等方面的工作都進行了明確的規范。

3.規范性文件。各地人大專門委員會在工作實踐中，依據法律、法規的有關規定，結合本地的工作實際，逐步探索和總結出一系列自身的工作職責、工作方式和工作程序的規范，形成了適用于人大專門委員會的工作制度。有的地方人大專門委員會還制定了開展某項具體工作的辦法。湖北省恩施自治州人大各專門委員會制定了“工作規則”和“與州直有關部門工作聯系辦法”，將人大專門委員會的工作和與州政府各部門的聯系規范化、制度化。

（二）制度重要內容

綜上所述，我國初步形成了以法律為主導、法規為補充、規范性文件為基礎的地方人大專門委員會工作制度體系。概括起來，人大專門委員會工作制度主要包括以下幾方面的內容：

1.法律屬性。地方組織法第三十條規定，“各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。”“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過。”“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。”這些法律規定表明，地方人大專門委員會是依法產生的人民代表大會常設機構，是協助本級人大及其常委會依法行使職權的法定機構，它與常委會辦事機構和工作機構的組成要件、隸屬關系、法律地位、工作職責、行權方式等方面有著質的區別。

2.工作原則。地方組織法確定的地方人大專門委員會特定的法律地位和性質，決定其工作必須遵循以下基本原則：一是堅持依法履職。地方人大專門委員會雖是人民代表大會的常設機構，但不具有權力機關的性質，沒有實體性權力。因此，在參與和協助人大及其常委會行使職權時，必須嚴格依照法定職責和法定程序進行。二是堅持集體行權。任何一個專門委員會組成人員都無權代表專門委員會作出某一決定，也無權行使專門委員會的職權，只能以專門委員會會議形式集體行使職權。召開專門委員會會議必須由全體組成人員的過半數出席，討論決定問題時，必須由全體組成人員的過半數通過才能具有法律效力。三是堅持統一領導。地方組織法規定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下開展各項工作，這就從法律上規定了專門委員會工作時必須服從本級人大及其常委會的領導和決定。

3.工作方式。按照地方組織法及其他相關法律賦予地方人大專門委員會的工作職責，其工作方式主要有以下三種：一是召開會議。地方各級人大及其常委會的行權原則和工作方式最根本的特點是實行集體負責制，以會議的方式集體行使職權。專門委員會作為人民代表大會的常設機構，召開會議必然是依法行使職權的首要工作方式。凡以專門委員會名義開展的工作，如提出議案、議案審議和預算審查結果的報告、工作建議等，都應召開專門委員會全體會議討論決定。各專門委員會根據工作需要，不定期舉行會議。專門委員會全體會議由主任委員、副主任委員和全體委員組成，由主任委員召集并主持，主任委員因故不能主持時，可以委托副主任委員主持。二是調查研究。調查研究是專門委員會的重要職責，也是專門委員會的基本工作方式。專門委員會進行調查研究，主要是為了掌握情況，發現問題，形成意見和建議，為履行好法律賦予的“研究、審議和擬訂有關議案”“提出建議”、統一審議地方性法規草案、初審計劃和預算草案等職權做準備。因此，有關專門委員會一般在人大會議或常委會會議召開前，就對與會議有關的議案、法規草案及其他議題涉及的重要問題，進行深入調查研究，提出解決方案和建議，供審議時參考。三是組織實施。組織實施是地方人大專門委員會協助本級人大及其常委會開展監督工作的重要工作方式。常委會執法檢查計劃確定后，由主任會議委托有關專門委員會具體組織實施；同級人民政府和下級人大及其常委會報送的規范性文件，經常委會辦事機構集中備案后由各有關專門委員會組織實施審查，等等。

（三）制度主要缺失

地方人大專門委員會建立的時間不太長，各地人大及其常委會依據法律相關規定，在實踐中逐步探索形成了一系列工作制度，為保障人大專門委員會依法履行職能，發揮了重要的積極作用。但是，地方人大專門委員會在工作實踐中仍面臨著許多困難和問題，尤其是在法制建設方面遠遠不能適應形勢發展的要求，更不能滿足人大工作實際的需要。其主要缺失有以下幾方面：

1.缺乏憲法的頂層設計。我國憲法不僅是治國安邦的總章程，也是人民代表大會制度建立的牢固根基。憲法第七十條規定：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。”“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。”而對地方人大專門委員會沒有作出任何的規定，這對于地方人民代表大會的組織建設來說既是一個極大的遺憾，又是一方面的重要缺失。

2.缺乏法律的重要支撐。從法律層面來看，現行法律對地方人大專門委員會的有關規定存在三個方面的問題。一是關于專門委員會的設置留空檔。地方組織法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設若干專門委員會，而沒有關于縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會設立專門委員會的規定，在實際工作中存在諸多不便和不妥之處。二是關于專門委員會的職責較原則。地方組織法及其他有關法律規定的專門委員會職責過于原則。從人大工作的實踐看，這些規定已遠遠不能適應專門委員會在地方人大建設中承擔的大量工作和重要任務。三是關于專門委員會工作的程序無規范。雖然在地方組織法和其他相關法律中有一些關于專門委員會職責的規定，但缺乏明確、具體、可操作的程序性規定，影響專門委員會工作的質量和效能。

3.缺乏法規的具體規范。從目前情況來看，我國31個省、自治區、直轄市人大常委會中，僅有吉林、黑龍江和江蘇三個省制定了省人民代表大會專門委員會工作條例，僅占省級人大常委會總數的9.67%。因此，在目前有關法律對地方人大專門委員會只作出一些原則性規定的情況下，對地方人大專門委員會的設置、工作職責、工作程序和工作方式等缺乏明確、統一的地方性法規的規范，是目前影響地方人大專門委員會工作制度建設的突出問題。

表1：十三市州人大專門委員會設置統計情況

二、專門委員會機構人員和工作現狀分析

（一）機構設立和人員構成情況

目前，地方組織法關于設立專門委員會的有關要求和前提條件比較原則，造成各地人大專門委員會設立和人員構成情況的差異很大。現就我們調查了解的湖北省武漢、黃石、荊州、宜昌、孝感、鄂州、黃岡、咸寧、十堰、恩施、襄陽、荊門、隨州13個市州的具體情況分析如下：

表2：部分市（州）人大專門委員會情況

1.專門委員會設立情況（見表1）。目前，專門委員會單獨設立的有武漢市、黃石市、荊州市、宜昌市、孝感市、鄂州市、黃岡市，其中武漢市設立8個專門委員會，黃岡市設立7個專門委員會，荊州市和宜昌市分別設立6個專門委員會，黃石市、孝感市和鄂州市分別設立5個專門委員會；專門委員會和工作委員會同時設立的有咸寧市、十堰市、恩施自治州，其中十堰市、恩施自治州均設立6個專門委員會和6個工作委員會，咸寧市設立5個專門委員會和5個工作委員會，3市州“兩委”均合署辦公；不設立專門委員會而只設立工作委員會的有襄陽市、荊門市、隨州市，其中襄陽市和荊門市分別設立7個工作委員會，隨州市設立5個工作委員會。

2.專門委員會組成人員情況（見表2）。在上述的單獨設立專門委員會的7個市中，除武漢市作為省會城市（副省級）外，其他6個地級市的情況是：設立專門委員會共34個，每個專門委員會由5至7人組成，共計組成人員210人，其中50歲以下的79人，屆中進出的70人，具有本科以上學歷的139人，具有相應專業背景的143人，屬于專職性質的71人，由人大機關干部轉任的33人，擔任常委會委員的73人。

3.工作人員及經費保障情況。6個地級市中，專門委員會均設立了辦公室，其中1個市人大專門委員會辦公室為副縣級，其余5個市均為正科級，共有工作人員44人，每個專門委員會平均1.2個工作人員。每個專門委員會工作經費最高的8萬元/年，最低的2.4萬元/年。

（二）開展工作情況

從我們收集的各地人大專門委員會的工作總結、工作計劃等資料中，可以看出近年來，地方人大專門委員會遵循有關法律的各項規定，在參與和協助本級人大及其常委會依法履職的過程中，積極探索，勇于創新，較好地發揮了自身的職能作用。

1.在參與立法工作中發揮了積極作用。武漢市、恩施自治州人大有關專門委員會積極開展地方性法規和民族自治法規立項的調查研究，為常委會編制立法規劃和年度立法計劃提出意見和建議；在立法過程中，充分發揮專門委員會的優勢和特點，對法規草案進行認真細致的專業化審查，提出高質量的初審意見，為人大及其常委會會議審議法規草案提供重要的參考。其他各地人大專門委員會在上級人大及其常委會開展的有關立法調研和法律法規草案征求意見時，深入調查研究，廣泛征求意見，結合本地實際，積極提出有價值的意見和建議。

2.在開展監督工作中發揮了保障作用。協助常委會開展執法檢查、聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、審查和批準計劃和預算調整方案及決算草案、對規范性文件備案審查等工作，是監督法賦予地方人大專門委員會的重要職責。一是提高聽取和審議專項工作報告實效。各專門委員會在深入了解改革發展穩定中的重大問題和人民群眾普遍關注的熱點、難點問題的基礎上，向常委會提出年度聽取和審議有關專項工作報告的建議；常委會確定專項工作報告的議題后，專門委員會按照各自分工，與報告單位進行聯系，就報告內容溝通情況、交換意見，并圍繞報告的事項組織開展調查研究或視察活動，掌握第一手資料，為常委會會議審議報告提供可供參考的調查報告；會后，有關專門委員會就報告機關的整改情況進行跟蹤督查，并督促報告機關將整改情況報告常委會。二是組織執法檢查。專門委員會在對有關法律法規的實施情況進行調查研究的基礎上，向常委會提出年度執法檢查項目的建議；常委會執法檢查計劃經主任會議確定后，有關專門委員會具體組織實施；常委會聽取和審議執法檢查報告后，有關專門委員會在法定時間內，就法律實施主管機關的整改情況聽取匯報，進行跟蹤督查，并督促將整改情況報告常委會。三是加強對計劃和預算的監督。有關專門委員會依法審查計劃、規劃、預算調整方案和決算草案，督促政府依法行政，依法理財，維護計劃和預算的嚴肅性。四是審查規范性文件。專門委員會按照各自的分工，分別審查有關的規范性文件的合法性，為常委會把好規范性文件備案審查關。此外，地方人大專門委員會還在協助常委會做好專題詢問和來信來訪等方面做了大量的組織和督辦工作。

3.在做好代表工作中發揮了橋梁作用。代表工作是各級人大及其常委會的基礎工作，也是地方人大專門委員會的重要工作。一是為代表提出議案和建議批評意見提供服務。各專門委員會發揮自身的工作優勢和專業特長，通過與本級人大代表的密切聯系，為代表依法提出高質量的議案和建議、批評、意見，提供咨詢，給予引導和幫助。二是努力提高審議代表議案的質量。有關專門委員會在審議人大會議主席團交付審議的代表議案時，深入開展調查研究，積極與有關機關和提出議案的代表溝通、聯系，聽取和采納合理意見，提出議案審議報告，經專門委員會全體會議通過后，提請常委會審議。三是認真處理和督辦代表建議、批評和意見。人大常委會辦事機構交由專門委員會研究處理的代表建議、批評和意見，有關專門委員會積極與提出建議的代表聯系，溝通想法，交換意見，聽取建議，并在認真研究處理的基礎上答復代表；對人大常委會辦事機構交由“一府兩院”承辦的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的建議、批評和意見，有關專門委員會進行重點跟蹤督辦。

4.在加強自身建設中發揮了主導作用。各地人大及其常委會十分重視和支持專門委員會的建設，充分發揮專門委員會的積極性、主動性和創造性，專門委員會的自身建設取得可喜的成就。一是逐步建立和健全了專門委員會的工作職責與議事規則，為專門委員會依法履職提供了制度保障。二是按照政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、團結協作、勤政廉潔的要求，加強了專門委員會工作機構和干部隊伍建設，提高了工作機構和人員的服務質量與效率。

（三）存在主要問題

如前所述，地方人大專門委員會建設和工作有了長足的進展，對于不斷完善人民代表大會制度，促進地方人大及其常委會工作發揮了重要作用。然而，目前在地方人大專門委員會組織建設和工作實踐中還存在一些不可忽視的問題。

1.機構設立不規范。從我們調查了解的情況來看，一是部分市人大沒有依法設立專門委員會，由常委會的工作委員會代行人大專門委員會的工作職責，這就造成工作委員會的許多工作不僅超出其法定職責范圍，而且也影響到專門委員會的一些法定職責不能被行使。二是專門委員會名稱不規范。各地人大同一類型的專門委員會名稱不統一，如負責聯系政府農業系統的專門委員會名稱有：農業與農村委員會、農村經濟委員會、農村委員會、農業委員會等等。

2.人員結構不合理。我們通過對宜昌市、黃石市、孝感市、鄂州市、荊州市、黃岡市人大專門委員會組成人員的統計分析，認為其結構不盡合理。首先，是組成人員年齡偏高。在上述6個市人大專門委員會組成人員中年齡50歲以下的僅占37%，絕大多數人員只能任滿一屆，部分人員還不能任滿一屆，屆中組成人員進出達到33.3%，組成人員變動太大和太快，極不利于保持人大工作的連續性和穩定性。其次，是組成人員中專職人員較少。6個市人大專門委員會組成人員中專職的僅占33.8%，具體地說每個專門委員會一般只有正、副主任委員兩人屬專職，委員全部為兼職。兼職委員過多，難以集中開展調查研究等活動，無法保證專門委員會會議討論、審議和表決重要事項的質量，有時甚至因出席會議人員達不到半數而無法召開。

3.協調機構不完善。地方組織法規定，專門委員會在人大會議閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。湖北省和部分市人大常委會的做法是每1名常委會副主任分管（過去為聯系）1至2個專門委員會工作，同時安排常委會秘書長或副秘書長負責協調專門委員會的工作。往往專門委員會在常委會分管副主任的安排下，或經請示分管副主任同意后就各自開展工作，專門委員會之間的工作安排缺乏統一協調，致使各專門委員會重要工作和重大活動的安排在時間、地點、場所等方面，常常發生“碰車”現象。

4.工作方法不恰當。目前，多數地方人大專門委員會的設立是按照與“一府兩院”部門對應的原則設立的，專門委員會主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯系部門的領導崗位轉任而來，部分專門委員會與聯系的部門存在著一種自然的特殊關系。因此，這些專門委員會有時在執法檢查、聽取和審議專項工作報告時，從部門的局部利益出發，為部門提出增機構、擴編制、加預算等方面的意見和建議，使專門委員會的工作明顯的帶有部門利益傾向。

三、完善專門委員會工作機制的思考和對策

（一）修改完善有關地方人大專門委員會的法律制度

地方人大專門委員會設立二十多年來，各地進行了許多有益的探索，積累了較為豐富的實踐經驗，為修改完善有關地方人大專門委員會的法律制度打下了良好的基礎。

1.修改地方組織法。地方組織法是地方人大專門委員會設立和履職的依據。由于該法對專門委員會職責的規定十分原則，在實踐中難免會影響專門委員會工作的效能。因此，適時修改地方組織法十分必要。一是對人大專門委員會的工作職責、工作方式、工作程序等方面進行具體明確的規定，使專門委員會在履職時有法可依。二是將設立專門委員會的主體擴大到縣級人民代表大會，使有關法律賦予專門委員會的職責在縣級人大及其常委會的工作中落到實處。

2.制定地方性法規。建議湖北省人大常委會學習借鑒外省的立法經驗，根據憲法和地方組織法的有關規定，結合湖北省實際，制定《湖北省及所轄市、州人民代表大會專門委員會工作條例》，對本級及所轄自治州、設區的市人大專門委員會的組織機構、工作職責、議事規則等方面進行更為詳細具體的規定，以使各級人大專門委員會的工作法律化、規范化。

（二）切實加強地方人大專門委員會機構和人員建設

完善地方人大專門委員會工作機制，機構和人員建設是基礎，也是前提。加強專門委員會機構和人員建設，應著手以下幾方面的工作：

1.依法設立專門委員會。專門委員會具有特殊的法律地位，它既有自身的法定職能，又是人大及其常委會行使法定職能的專門領域的執行者。因此，地方人大專門委員會的工作，對地方人大及其常委會有效地行使立法、監督、決定、選舉任免等職權，更好地履行地方國家權力機關的職能，起著任何辦事機構和工作機構均不可替代的重要作用。

2.合理配備組成人員。專門委員會工作具有法定性、專業性、經常性和權威性等特點，保持和發揮好其特點優勢，合理選配組成人員顯得十分重要和必要。一是要優化組成人員的專業知識結構，既有大的專業分工，又要有各方面人才；二是要考慮組成人員的年齡結構，應改變目前年齡結構不合理的現狀，在組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆，以保持專門委員會工作的連續性和穩定性；三是要注重配備具有相關專業知識的人員，提高專職委員比例，逐步實現專門委員會組成人員的專業化、專職化，以解決目前專門委員會不“專”的問題。

3.選優配強工作人員。當前，在專門委員會“不專”的狀況一時難以有效改變的情況下，除要進一步充分發揮組成人員的作用外，可以采取以下措施：一是選配懂專業、有水平、能力強、素質高的工作人員；二是對財政經濟、內務司法等工作量較大的專門委員會適當增加工作人員；三是按低于專門委員會行政級別半級配備辦公室主任（武漢市現為正處級，黃石市現為副處級），既有利于協調“一府兩院”對口聯系部門的工作，也有利于調動和提高工作人員的工作積極性。

（三）建立完善地方人大專門委員會各項工作制度

建立各項工作制度，是完善地方人大專門委員會工作機制的重要內容。要依據地方組織法及其他相關規定，認真總結過去的工作經驗，逐步形成一套針對性強、操作性好的專門委員會工作制度。

1.建立完善專門委員會工作規則。根據有關法律規定，全面梳理專門委員會的法定職能，明確專門委員會法律性質、組成人員要求、工作職責、工作范疇、議事規則和運作規范等，同時盡可能理清與常委會工作機構交叉重合的職能。使專門委員會在選擇工作內容時，突出專業特點，有所為，有所不為；在確定工作方式時，突出民主性、法定性和規范性，保證工作程序完備合法；在確定工作目標時，突出求真務實、講究工作效率，充分體現其專業優勢和水平。

2.建立完善專門委員會工作協調制度。在建立完善專門委員會之間工作協調制度方面，首先，常委會主任會議要對各專門委員會每年的工作安排進行統一協調。其次，要由常委會秘書長負責協調各專門委員會的工作。各專門委員會擬訂工作要點和安排重要工作時要先與秘書長溝通，由秘書長統一協調后，再由專門委員會全體會議審議通過。最后，要建立由分管副秘書長牽頭的各專門委員會辦公室主任聯席會議制度，定期召開會議，及時就專門委員會的工作進行交流和溝通，防止相互間工作“碰車”現象的發生。

3.建立完善對專門委員會工作監督制度。隨著地方人大專門委員會制度建設和工作的不斷加強，專門委員會的作用越來越重要，加強對專門委員會工作的監督也是地方人大及其常委會應認真研究的重要課題，如建立專門委員會定期向人大及其常委會報告工作制度，等等。

注釋：

[1]“機制”一詞在《現代漢語詞典》中的解釋是：泛指一個系統中，各元素之間的相互作用的過程和功能。多用于自然科學，指機械和機能的相互作用、過程、功能等等。社會科學也常使用，可以理解為機構和制度。

[2][3]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949～1990）》，中國民主法制出版社1999年版，第234、257頁。

[4][5]全國人大常委會辦公廳秘書局、聯絡局審定：《人大代表常用法律選讀》，中國民主法制出版社2007年版，第101、507頁。

（課題組組長：吳開保；成員：雷元海，余躍進〔執筆、統稿〕，黃書祥〔執筆〕，鄭鵬〔執筆〕，馬明和〔執筆〕，羅學忠，熊建萍，付強，鄧高榮）