大陸《民辦教育促進法》與臺灣《私立學校法》述論

[摘要]民辦高等教育立法的目的是保障和促進民辦高等教育的健康發展。對大陸《民辦教育促進法》與臺灣《私立學校法》進行比較研究，并對民辦高等教育法制化過程中存在的問題進行反思，可為兩岸民辦高等教育政策法規的完善提供參考，具有重要的理論和實踐價值。

[關鍵詞]民辦教育促進法 私立學校法 比較研究

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843-（2013）-04

[作者簡介]陳漢強，浙江醫藥高等專科學校教務處（浙江寧波315100）

比較大陸《民辦教育促進法》與我國臺灣的《私立學校法》，其內容雖有所差異，但都包含了對私立學校的立法宗旨、學校性質與地位、董事（理事）會制度、獎勵與扶持、稅收、收費等方面的條文規定。比較《民辦教育促進法》與《私立學校法》的異同，對促進民辦教育的發展具有積極意義。

一、立法宗旨

大陸《民辦教育促進法》

（以下簡稱《民促法》）第一條規定：“為實施科教興國戰略，促進民辦教育事業的健康發展，維護民辦學校和受教育者的合法權益，根據憲法和教育法制定本法。”根據該條規定可以看出，《民促法》的立法宗旨有三：（1）實施科教興國戰略；（2）促進民辦教育事業的健康發展；（3）維護民辦學校和受教育者的合法權益。這體現了國家對民辦高等教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導和依法管理，維護了民辦學校的辦學自主權，保障了民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權益。

臺灣《私立學校法》總則第一條規定：“為促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，并增加國民就學及公平選擇之機會，特制訂本法。”可以看出，其立法宗旨是為了確立籌設私立學校的權利義務主體，提高私人辦學的自主性，并適應未來一法人可設立多學校的需求。

總體上看，兩部法律因制定時間不同而分別承擔了不同的歷史使命，法律實施側重點有所不同。《私立學校法》側重于促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，并增加國民就學及公平選擇之機會；而《民促法》的宗旨是為了促進民辦教育事業的健康發展及維護民辦學校和受教育者的合法權益。

二、民辦（私立）學校的性質與地位

《民促法》第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。它強調的是民辦教育公益性事業的屬性，而否定民辦高校的營利性，規定了民辦教育的社會主義屬性。《民促法》對民辦教育性質和地位的界定是該法的一個關鍵性原則。

《私立學校法》第二條規定：“各級、各類私立學校之設立，除法律另有規定外，應由學校財團法人申請之。”因此可以看出，臺灣私立學校必須作為財團法人的身份方可設立，其性質為財團法人，私立學校與財團法人合二為一。因此國內學者將其稱之為“公益性的財團法人”。關于私立學校的地位問題，在《私立學校法》制定的最初預設中，立法思想便蘊含了“私立學校的補充性、非營利性、公共性以及世俗性的地位特征”。在最初制定《私立學校法》時，在國民教育階段中私立學校則屬于例外的、補充的地位。私立學校并沒有規定必須登記為財團法人，但均被視為非營利性的公益性團體。私立學校的公共性也是在私立學校規程時期確立的，在當時制度的限定下，私立學校與公立一視同仁，具有明顯的公共性。

比較得出，《民促法》規定了民辦高等教育公益性事業的性質，這也就強調了民辦教育的公益性。同時也指出，民辦高等教育是社會主義教育事業的組成部分，承認了民辦高等教育在社會主義教育事業中的重要地位。《私立學校法》在第三十五條中規定了財團法人的性質，私立學校與公立具有同等重要的地位，并具有公共性。

三、董事（理事）會制度

《民促法》第十九條規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。”對董事會人員的組成，規定學校理事會或者董事會應由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成，其中1/3以上的理事或者董事應當具有5年以上教育教學經驗。對于董事（理事）會的人員數量，規定學校理事會或者董事會應由5人以上組成，設理事長或者董事長1人，理事長、理事或者董事長、董事名單報審批機關備案。關于董事會的職權，《民促法》規定，學校理事會或者董事會行使下列職權：聘任和解聘校長；修改學校章程和制定學校的規章制度；制定發展規劃，批準年度工作計劃；籌集辦學經費，審核預算、決算；決定教職工的編制定額和工資標準；決定學校的分立、合并、終止；決定其他重大事項。

《私立學校法》第二章第三節規定了董事會、董事及監察人的設置原則。關于董事及董事會，規定董事會由7-21人組成，董事每屆任期4年，連選得連任；在資格限制上，董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關系者，不得超過董事總額1/3；董事會創辦人為當然董事，不經選舉而連任；對董事的選舉，董事會應于當屆董事任期屆滿兩個月前開會選舉下屆董事，并應于選舉后30日內，檢具全體董事當選人名冊，報請法人主管機關核定；對董事長的選舉，新董事會應于報法人主管機關核定后30日內，由原任董事長召開新董事會，推選新任董事長報法人主管機關核定，并于當屆任期屆滿前交接完畢，報法人主管機關備查。除此之外。本節還對董事的補選、解除、消極資格以及相關罰則作以詳細說明。

《民促法》規定，學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構，而《私立學校法》規定私立學校必須設立董事會。臺灣私立學校必須設立董事會，其決策機構較為明確，而《民促法》則留下了“其他形式”的空間，這種規定某種程度上對民辦高校的管理帶來不便，可能導致監督管理缺乏約束對象，內部法人治理結構也因此不完善。《民促法》的彈性設置會讓其董事會的法律規定形同虛設。

四、獎勵與扶持

《民促法》關于扶持與獎勵的條款，由第四十四條至第五十二條組成。包括：（1）縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人；（2）縣級以上各級人民政府可以采取經費資助、出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持；（3）民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策；（4）國家鼓勵金融機構運用信貸手段支持民辦教育事業的發展；（5）人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的教育經費；（6）新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。教育用地不得用于其他用途。

《私立學校法》在第五章規定了獎勵、補助與捐贈的辦法，規定了私立學校獎勵與補助的條件、對象、方式以及對賦稅減免措施。它規定，私立學校辦理完善、績效卓著者，法人或主管機關應對學校法人、校長或有關人員予以獎勵。其中政府獎補助金的覆蓋面較為廣泛，涉及到對學校、董事會及校長、行政員工、教職員工、學生的獎勵。獎勵方式自由靈活，除了頒發獎金之外，還頒給獎匾、獎詞、獎章、勛章以及嘉獎等。第六十條規定，對未依法使用獎助金的私立高校，“教育部”除了有權收回獎助金外，還可以停止申請獎助金的資格，直至其改善為止。私人或團體對于學校的捐贈或宗教法人捐贈設立宗教研修學院時，除依法予以獎勵外，并依法獲得減免稅捐。另外，對個人或盈利事業的捐贈事宜作了相關規定。

比較看出，在獎勵與扶持部分，《私立學校法》比《民促法》更為詳細和具體。《私立學校法》的規定包含了對私立學校獎勵與補助的條件、對象、方式以及對賦稅減免措施的具體說明。但《民促法》對扶持與獎勵的規定過于宏觀，對于采取什么具體方式，獎勵幅度多大以及獲得獎勵的條件等并沒有確切說明，缺乏具體的實施細則。

五、稅收問題

《民促法》第七章第四十六條和第四十七條規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”。《私立學校法》規定：“私人或團體對于私立學校之捐贈，除依法予以獎勵外，并依所得稅法、遺產及贈與稅法之規定免稅”。兩部法律都在此強調了對民辦（私立）學校的稅收優惠的具體措施。我國大陸學者胡建波認為，就捐資辦學抵稅一項，大陸的稅收優惠要優于臺灣。如《民促法》允許捐贈人百分之百抵稅，而臺灣則規定：個人之捐款，不超過綜合所得總額50%，營利事業的捐款，不超過所得總額25%，并得依規定申報當年度所得稅。

比較而言，兩部法律都強調了對民辦（私立）學校的稅收實施優惠政策。《民促法》規定，民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策。《私立學校法》規定，私人或團體對于私立學校的捐贈，除依法予以獎勵外，并依所得稅法，遺產及贈與稅法之規定免稅。但目前大陸民辦高等教育正處于快速發展時期，大陸的稅收優惠措施要優于臺灣，尤其捐資辦學抵稅這一做法，表明大陸現階段對民辦高等教育的促進力度比臺灣要大。

六、收費問題

關于民辦學校的收費問題，《民辦教育促進法》第三十七條規定：“民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門批準并公示；對其他受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門備案并公示。”另外，它還規定：“民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動和改善辦學條件。”很明顯，學歷教育機構和非學歷教育機構，其收費辦法有明顯區別。另外，其收費項目及標準均由學校自行制定，但學歷教育機構收費必須報有關部門批準、公示，非學歷教育機構報有關部門備案、公示。穩定的經費來源是民辦高校開展正常教育教學活動的基本保證，對確保教育機構在社會主義市場經濟條件下穩定運行與健康發展具有直接的影響。

《私立學校法》第四十七條對收費問題的規定如下：“私立學校向學生收取費用之項目、用途、數額及其它應遵行事項之辦法，由學校主管機關定之。私立學校每學年度向學生收取費用之項目、用途及數額，應予公開，并應于學校信息網絡公告及于招生簡章載明。”以上可看出，兩部法從民辦（私立）高等教育的實際情況出發，要求按照有關規定向受教育者收取學費、雜費以及住宿等學習期間必要的費用。《民促法》的規定給民辦高校更大的自主權，意在從稅收方面給予優惠，進一步鼓勵私人興學。而《私立學校法》則將收費項目、用途及數額嚴格控制在主管教育行政機關的權限范圍內，各私立學校均據此嚴格執行。它允許學校向其就學的受教育者收取民辦合理費用，這是民辦（私立）學校的重要經費來源，是民辦（私立）學校辦學自主權的體現。