論立法規劃制度的必要性

□ 沈廣明

立法執法司法

論立法規劃制度的必要性

□ 沈廣明

立法規劃一般被認為是一定的國家機關，依照一定的職權，在立法政策與原則的指導下，根據一定的方式、程序與技術，對立法及其進程進行的系統安排與設計[1]。在我國，立法規劃作為一項立法慣例，發端于二十世紀八十年代。1981年9月，國務院經濟法規研究中心發布《關于加強經濟立法工作的幾點建議》，明確立法規劃的重要性，提出要“加強經濟立法的全面規劃”；同年，國務院批準制定1982～1986年經濟立法規劃，開我國立法規劃之先河。1988年7月，七屆全國人大常委會第二次會議印發了《全國人大法律委員會關于五年立法規劃的初步設想》，并于1991年七屆全國人大常委會制定了1991年10月至1993年3月立法規劃，這也是全國人大常委會制定的第一次正式立法規劃。從八屆起，歷屆全國人大常委會均在屆初制定五年立法規劃，截至目前已經制定6個立法規劃。地方人大自1988年以來，也逐漸開始制定立法規劃。目前我國已形成具有中國特色的立法規劃制度。立法實踐的進步促進了我國經濟建設、政治建設、文化建設等各方面的發展。然而，立法規劃在實施中也暴露了很多問題，立法規劃的實現率不高不禁令人質疑其存在的必要性；立法規劃的提案主體單一，致使部分學者擔心立法規劃被部門利益“綁架”，淪為某些政府部門攫取權力的工具，從而主張取消立法規劃。針對以上問題，筆者主要以全國人大常委會立法規劃為視角，厘清立法規劃的歷史發展脈絡，探究其產生的背景條件，明晰立法規劃本質，以此論證立法規劃是否有存在之必要；若有存在的必要，則探討完善立法規劃的可行路徑。

一、立法規劃產生的歷史條件決定了其仍有存在之必要

我國于1978年后開始大規模立法。為了改變法律制度極其不完備的客觀情況和適應改革開放的需要，黨的十一屆三中全會確定了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針，因而立法工作就成為了國家面臨的一項緊迫任務。鄧小平在十一屆三中全會的主題報告中曾說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。”同時，考慮到當時巨大的立法工作量以及人力的匱乏，他強調“法律條文開始可以粗一點”“成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好”[2]。因此，從那時起，我國開始了對立法數量和立法效率的追求。從表1中我們可以看出，不論是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規還是部門規章的數量，1949年至1978年和1979年至今兩個階段均有非常顯著的差異。改革開放以來，我國法律的立法數量是改革開放前的18.47倍，行政法律的立法數量是改革開放前的8.37倍，部門規章的立法數量是改革開放前的129.05倍。

改革開放后立法數量的飛速增長是立法規劃產生的重要因素之一。從表1中我們可看出，在1979年至1988年這十年期間，我國的立法數量較之1949年至1978年這前三十年有極為明顯的膨脹。其中，1979年至1988年此10年間制定法律的數量是前30年的3.09倍，行政法規的數量是前30年的2.58倍，部門規章的數量是前30年的15.24倍。而立法規劃有著“防止立法工作中的重復、分散現象，避免不必要的立法活動；有助于各部門之間的協調和有準備地參加立法活動，提高立法質量和立法工作效率[4]”的優勢，正好能消除立法數量激增帶來的負面影響。

另一方面，1978年后發展形勢的復雜多變需要借助立法規劃進行統籌安排。二十世紀七十年代末至八十年代中期，對外開放與經濟體制改革的形勢發展很快，出現的一系列新的問題，如：對外資的引進與控制、對合資企業的監督管理等，都需要及時立法予以規范，但對部分問題的處理又缺乏經驗。在此背景下，立法工作的統籌規劃事宜被提上了全國人大常委會的議事日程。1985年1月22日至23日，全國人大常委會召集省級人大常委會的相關負責人就經濟體制改革的立法問題進行座談。時任六屆全國人大常委會委員長彭真在會上指出：“立法應該搞個計劃”“而且是搞聯系實際的計劃”“大家全面系統地研究一下，哪些是主要的先解決，也就是提出一個工作計劃”[5]。顯然，此處彭真同志所指的“工作計劃”就是對立法的整體規劃。1988年4月，七屆全國人大常委會委員長萬里在會上首次正式提出要制定五年立法規劃，拉開了全國人大常委會制定立法規劃的序幕。

當下，孕育立法規劃的社會條件仍未改變，立法規劃有存在和發展的必要性。首先，改革仍是當前國家發展的主旋律，并且已進入攻堅期和深水區。十八屆三中全會以“全面深化改革”為主題，并且與十一屆三中全會以來的前6次三中全會不同。盡管前6次會議也都與改革有關，但主題僅是某一方面改革，這次則包括了經濟、政治、文化、社會、生態文明以及國防和軍隊改革、黨的建設制度改革等方方面面。其次，今后改革需要立法引領。如果說“摸著石頭過河”曾是中國人改革開放初期突破體制窠臼、探索發展新路的形象說法，那么，對于已進入改革深水區的中國，這種“先實踐再規范”的模式已不合時宜。全面深化改革，需要“沿著法治過河”。皆大歡喜的改革已基本完成，剩下的都是難啃的硬骨頭。教育、醫療、住房、就業、環境、收入分配、城鄉統籌等不少領域的改革，牽一發而動全身。如果沒有相應法律依據和法律保障，改革者如履薄冰，反對改革者理直氣壯，既得利益格局固化，腐敗風險加大，勢必影響改革深入發展[6]。再次，立法仍需事前規劃統籌，使立法工作高效、快速、穩步推進。十八屆三中全會為改革制訂了時間表，要求“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[7]。此次全面深化改革有方向，更有重點，立法工作應當順應改革需求，分清輕重緩急有條不紊地開展，因而只有做好立法規劃，科學、合理部署立法工作，才能實現立法指引改革的目的。此外，雖然三十多年來我國法律數量明顯增加，已基本做到有法可依，但如何提高立法質量、修改和完善現有法律依舊是立法實踐中亟待解決的問題，立法工作可以說更為艱巨和復雜，立法規劃的制定就如戰役發動前的排兵布陣，是必不可少、至關重要的立法環節。

二、從法律體系建設的角度看，立法規劃是法律系統化、科學化的必要手段

從立法規劃的性質看，它是一種宏觀的立法技術。立法技術是在一定的立法制度中歷史地形成的最合理地制定和正確地表述法律規定和條文以達到最完美的表達形式的規則的總和[8]。按照立法技術的對象和范圍，我們可以將其分為微觀立法技術和宏觀立法技術。前者是在法律內在結構編排、法律語言表達等層面運用的技術和方法，涵蓋法律制定、廢止、修改、解釋過程的具體操作技巧。而后者主要解決各種法律、法規、規章之間關系的系統性和和諧性。在立法的急與緩、需要與可能、粗與細、穩定與變化、原則與靈活性方面保持科學的統一，并促使立法與國家的政治、經濟、文化發展保持一致。立法規劃是在立法預測基礎上對立法時機與立法秩序的宏觀把握，是一種宏觀的立法技術[9]。

立法規劃是實現立法體系合理化、科學化的必要手段。立法體系是國家制定并以國家強制力保證實施的規范性文件的系統，以及政府依其職權范圍頒布的具有規范性的決定、命令等[10]。它是由各級國家立法機關制定的各類規范性法律文件所形成的協調統一的整體構成，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章、自治條例與單行條例、國際條約等。為保證立法體系內部效力等級的協調性和內在邏輯結構的一致性，立法規劃作為一項系統化的技術，對立法的科學設計與安排，有助于達成立法體系的科學化。

“凡事預則立”。在我國，立法規劃的實施對中國特色社會主義法律體系的形成起到了積極的推動作用。1978年，中共十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設方針，此后全國人大及其常委會加緊全面立法工作。經過七屆、八屆兩次全國人大常委會的立法規劃后，至1988年3月八屆全國人大任期結束，我國初步形成中國特色社會主義法律體系框架。九屆全國人大對立法規劃做出進一步改進，提出“年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要”的要求，制定了到任期結束實現初步形成中國特色社會主義法律體系的目標。隨后，十屆全國人大確定了基本形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成。我們用30年走過了西方資本主義國家兩三百年的歷史，實現了法治建設的歷史性成就，這其中五屆全國人大對立法工作的高度重視以及全國人大常委會立法規劃的穩步推進功不可沒，發揮了重要作用[11]。

三、從階級利益的角度看，立法規劃制度契合統治者利益因而不可輕易廢止

首先，從利益維護的角度看，立法規劃制度本身符合統治者需求。立法的本質是社會利益的集中性配置，立法過程是各方利益博弈的過程。馬克思曾言：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益相關。”[12]利益反映的是對社會資源的控制，利益的大小取決于對資源量的多少。然而資源必然是有限的，這就決定了人們之間不可避免的利益沖突。法律作為統治者維護統治的工具，一方面是要在各方利益沖突之間尋找到一個平衡各方利益的“黃金分割點”[13]，定紛止爭以維護其統治；另一方面，它也必然在兼顧階級同盟和被統治者利益的基礎上更多地反映執政者和政府的自身利益。因此，立法規劃制度本身符合統治者需求，不可輕易廢止。

其次，從其性質看，立法規劃有程序性特點，但對立法有實質影響，必須由統治者掌握。全國人大常委會法制工作委員會將立法程序分為三個階段：立法的準備程序；法律案的提出和審議程序；法律案的表決和法律的公布，指出立法準備程序是正式立法程序開始前進行的立法準備活動，立法準備程序包括立法規劃和計劃、法律案的起草等內容[14]。立法規劃位于立法鏈的最前端，在我國一般只有被列入全國人大常委會五年立法規劃的法律案才可能進一步列入年度立法計劃，再由全國人大或者全國人大常委會審議通過，最后頒布施行。可見，立法規劃雖具有程序性、階段性特點，但對隨后的立法過程有實質性影響，其作為立法權的重要組成部分也應當由統治者掌握。在實踐中，《關于全國人大常委會立法規劃及年度立法計劃的制定工作程序》的規定，人大常委會辦公廳會向有權提出法律案的機關如全國人大各專門委員會、國務院有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局和各人民團體發出通知，征集立法項目建議。所以，人大立法規劃中立法項目的主要來源，一是政府部門提出的立法建議；二是人大常委會及人大有關專門委員會、工作部門提出的立法建議。隨后，全國人大常委會法工委對各方立法建議進行匯總，審查編制立法規劃草案，交由委員長會議審議、表決，委員長會議通過后，報請中共中央批準，最后再由全國人大常委會公布該立法規劃。其中，“報請中共中央批準”也表明了立法規劃的最終決策權是在中國共產黨。

此外，立法規劃是政策法制化的媒介，對國家、政黨政策的推行起著積極作用。在我國，政策的作用和影響力尤為巨大，極為強調政黨的政策。《辭海》中政策被解釋為“國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行為準則。具有鮮明的階級性。無產階級政黨在馬克思主義基本原理指導下，從實際出發，制訂和執行正確的政策，是革命建設事業獲得勝利的重要保證”[15]。政策體現了國家或政府在特定時期為實現一定的社會、政治、經濟、文化目標而確定的行為準則和謀略，和對利益進行價值選擇和分配的政治過程。政策合法化的方式就是通過立法使其獲得法律的確認。在立法過程中，為達到一定的立法目標，國家或政黨對立法進行籌劃與安排，確定立法原則和行為準則，以實現對立法所涉及的利益的分配。同時，立法規劃是政策的具體化、成文化。政策的抽象性、隨意性須以一定的形式表現出來，而對于立法項目的系統安排、對立法內容的選擇設計、對法案草案的起草與提出時機的把握才能使政策順利體現到立法之中。立法規劃顯示出執政黨和政府對立法進程的總體把握，是政策最集中的體現。政策如何轉化為法律是執政黨或政府推動立法的重要動力。國家或政黨通過立法規劃將體現政策的立法項目進行安排，并促使立法部門盡快通過法律，積極推動國家的法制化進程。

四、對學者有關立法規劃質疑的回應

（一）對立法規劃中政府部門利益法規化傾向應警惕，但不必過分擔憂

在立法規劃草案中立法建議的來源中，除了人大常委會及人大各專門委員會外便是國務院各部門，所占比重較大，致使學者擔憂立法規劃中部門利益傾向的問題[16]。但事實上，立法規劃中的立法項目只是一個籠統的建議，具體的立法草案的擬定和提交審議屬于立法的第二階段。立法規劃雖然掌握了立法項目的源頭，但并沒有條件成為維護政府部門“私利”的工具；真正能起到利益分配、權力掌控作用的是闡明權利義務關系的具體法律條文。因此，關鍵點在于法律案的起草或提請審議單位。在全國人大常委會歷年立法規劃列明的法律案牽頭起草或提請審議單位中，國務院部門所占的比重更值得關注。

全國人大常委會立法規劃中提請審議機關或起草單位統計表（表2）[17]

從表2中我們可以看出，人大部門參與起草或提請審議的法律案在立法規劃總數中占的比重有逐漸增長的趨勢，七屆所占比重為23.53%，八屆為30.26%，九屆為43.82%，十屆為43.42%，十一屆為28.13%，十二屆為26.47%；而國務院參與起草或提請審議的法律案在立法規劃總數中所占比重則呈下降趨勢，七屆占74.51%，八屆占57.24%，九屆占49.44%，十屆占51.32%，十一屆占71.88%，十二屆占61.76%。因此，對立法規劃中政府部門利益法規化傾向應當警惕，但不必過分擔憂。同時，我們應當看到，國務院作為一線的工作部門掌握的實際情況較多，立法更具有可行性和針對性，這是好的一面；立法帶有部門利益傾向難以避免，關鍵是平衡好部門私利和公眾利益。

（二）立法規劃實現率不高的情況已逐步改善

有學者認為“立法是一個復雜的過程，計劃可能只是一種美好的設想，在現實生活中無法得到有效實現”[18]，其中很重要的一個原因是立法規劃的實現率不高，致使他們并不看好立法的提前安排與計劃。但從歷屆全國人大常委會立法規劃的落實情況看，前述學者的看法似乎過于悲觀。立法規劃一般包括兩類：一類是本屆內審議的法律草案，二類是研究起草條件成熟時安排審議的法律草案。事實上，歷屆一類草案的審議率均在60%以上，并有逐年遞增趨勢；且經審議的法律案絕大部分均能審議通過成為法律。一類和二類草案的審議通過率在七屆時雖然只有18.75%，但到十屆全國人大任期結束已達52.63%。可見，我國在立法規劃的工作上已經投入大量精力[19]，并已取得良好效果，我們應當、也有理由對立法規劃實現率的未來走勢充滿信心。另外，不難發現，八、九、十屆全國人大及其常委會審議通過的法律基本上都是立法規劃內的項目；即使沒有完成的立法項目基本都會繼續列入下一屆的立法規劃中[20]。這也保證了立法規劃的延續性和連貫性，進一步保障立法規劃實現率。

歷屆全國人大常委會立法規劃落實情況統計表（表3）[21]

五、余論

立法規劃是我國法律體系不健全與國家發展對法制強烈需求這對矛盾的必然產物，并契合統治階級利益及最廣大人民群眾利益。當下，孕育立法規劃的歷史條件并未發生根本性變化，中國特色社會主義法律體系需要進一步完善，現行法律的修改與補充依舊任重道遠。因此，立法規劃存在有其必要性，不可輕易廢止。但必要不等于毫無問題，立法規劃在實踐中還有著許多不容忽視的理論問題。比如：如何更科學地設置立法規劃制定起始時間、立法規劃中立法建議提出主體的范圍界定、立法規劃中立法論證機制的構建等等。此外，還有一值得思考的現象是立法規劃至今只作為一項立法慣例存在和運行，我國并未在法律層面上對其進行確認[22]。筆者認為，不管是從警惕有關部門通過立法規劃濫用權力、以權謀私，還是從完善立法規劃制度考慮，較為理想的做法是將立法規劃制度納入立法法，明確立法規劃為立法程序中的必要程序之一，從而使該制度本身并入法制軌道。

注釋：

[1][9]李雅琴：《論立法規劃的性質》，載《河北法學》2010年第9期。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第146～147頁。

[3]表格數據源自北大法律信息網，統計時間截至2014年7月26日。

[4]闞珂：《回望全國人大常委會的立法規劃工作》，載《中國人大》2013年第21期。

[5]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第503頁。

[6]李志暉：《述評：中國立法先行引領改革》，新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/18/c_1112073 95.htm.

[7]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。

[8]孫琬鐘：《立法學教程》，中國法制出版社1990年版，第170～171頁。

[10]《法學詞典》，上海辭書出版社1984年版。

[11]馮玉軍：《創新思維科學編制立法規劃》，載《法制日報》2013年5月4日第3版。

[12]馬克思：《關于新聞出版自由和公布省等級會議辯論情況的辯論》；載《馬克思恩格斯全集（第1卷）》，人民出版社1995年版，第187頁。

[13]何建輝：《立法：利益表達的過程》，載《甘肅社會科學》2007年第5期。

[14]劉明利：《立法學》，山東大學出版社2002年版，第130頁。

[15]《辭海》，上海辭書出版社1980版，第1465頁。

[16]參見沈國明：《關于立法規劃的斷想》，載《上海人大》2008年第5期。另外，地方立法規劃也有相同問題。參見趙靜波：《地方立法準備的改革與完善》，載《當代法學》2003年第8期。穆中杰：《地方立法立項機制的實然回顧及反思》，載《法治研究》2007年第6期。

[17]表格2數據來自歷年全國人大常委會立法規劃。由于已公布的十二屆全國人大常委會立法規劃部分項目未注明提請審議或牽頭起草單位，所以該屆數據僅供參考。

[18]李雅琴：《立法規劃的制定標準及程序控制》，載《天津法學》2010年第4期。

[19]完成立法規劃是判斷全國人大常委會工作質量的重要指標，因此全國人大常委會對立法規劃工作高度重視，其在2004年工作報告中也提到“要求各部門、各單位高度重視，落實責任，密切配合，確保立法規劃如期實現”。

[20]梁存寧：《論“規劃立法”模式的成功與不足》，載《人大研究》2013年第2期。

[21]全國人大常委會辦公廳秘書二局：《中華人民共和國立法統計》，中國民主法治出版社2008年版，第326頁。

[22]《立法法》中并未出現“立法規劃”一詞，《立法法釋義》中也僅出現一次。

[1]李雅琴：《論立法規劃的性質》，載《河北法學》2010年第9期。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第146～147頁。

[3]闞珂：《回望全國人大常委會的立法規劃工作》，載《中國人大》2013年第21期。

[4]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第503頁。

[5]孫琬鐘：《立法學教程》，中國法制出版社1990年版，第170～171頁。

[6]馬克思：《關于新聞出版自由和公布省等級會議辯論情況的辯論》；載《馬克思恩格斯全集（第1卷）》，人民出版社1995年版，第187頁。

[7]何建輝：《立法：利益表達的過程》，載《甘肅社會科學》2007年第5期。

[8]劉明利：《立法學》，山東大學出版社2002年版，第130頁。

[9]沈國明：《關于立法規劃的斷想》，載《上海人大》2008年第5期。

[10]穆中杰：《地方立法立項機制的實然回顧及反思》，載《法治研究》2007年第6期。

[11]李雅琴：《立法規劃的制定標準及程序控制》，載《天津法學》2010年第4期。

[12]《中華人民共和國立法統計》，中國民主法治出版社2008年版，第326頁。

[13]梁存寧：《論“規劃立法”模式的成功與不足》，載《人大研究》2013年第2期。

（作者系華東政法大學研究生教育院憲法學與行政法學專業碩士研究生）