人大監督與輿論監督相結合實踐中的幾點思考

陳松來

《人民問政》（《實事面對面》）和《代表在線》欄目（以下簡稱兩個欄目），運行11年來，在溫州市民中具有較高的知名度和影響力，成為廣大民眾訴求的重要渠道和窗口，也成為溫州市人大常委會行使監督權的重要“利器”。但是，一些學者對監督主體是否合法存在一些爭議，欄目在制作過程中政府官員采訪難、邀請到演播室做嘉賓難，以及人大代表作用的發揮、欄目創新等問題，在運作中也存在一些困惑。

一、關于監督主體合法性的問題

在我國現行的監督體系中，有諸多種監督，如黨的監督、人大監督、行政監督、司法監督、輿論監督等等。每種監督都有自己獨特的理論基礎和現實因素。而作為人大監督與輿論監督相結合的監督主體，它的法律依據在哪里，這是人們首先要拷問的。

1.法理依據。研究兩個欄目的合法性，應該追溯到我國根本的政治制度，追溯到我們國家的根本大法，追溯到我們國家最基本的政治理念。從我國的權力結構鏈來看，人民依法選舉產生并監督國家權力機關，國家權力機關產生并監督行政、審判和檢察機關，國家行政、審判和檢察機關各司其職，行使管理國家和社會事務的權力，從而形成具有中國特色的人民監督國家機關的基本框架。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民是國家的主人，人民行使權力的代議機關是各級人大及其人大常委會，監督權是法律賦予人大的一項重要職能，這是我國的根本政治制度所決定的。因此，人大及其常委會所行使的權力基礎是人民。

而輿論監督從表面上看是新聞媒體的監督，實質是人民監督的一種表現形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論，也就無所謂輿論監督。人民群眾是輿論監督的主體，新聞媒體只是輿論監督的載體。輿論監督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監督都更能直接體現人民的監督意志。

由此不難看出，人大監督和輿論監督最具人民監督的特征，都是來自人民，依靠人民，代表人民，又服務于人民。它們監督的共同之處是：主體是人民群眾，主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者；監督的客體主要是各級各類權力的行使者；監督的目的不僅是揭露問題，批評缺點，反映人民的呼聲，還提出建議和意見，有較強的警示性和預防性；兩者都不直接處理問題，相對于內部監督來講，又都是一種外在監督。因此，人大監督和輿論監督相結合，從法理上推理，合法性是沒有問題的，具有充分的法理依據。

2.現實需求。相對于人大的立法權來說，人大監督權的發揮顯得剛性不夠。從微觀層面來看，人大監督制度與機制不完善，主要表現在基本要素還不夠規范，自身運行的監督機制弱化；從中觀層面來說，人大的監督還面臨著政治體制的障礙，主要表現在黨與人大的關系以及黨如何領導國家政權機關的問題；從宏觀層面來看，主要表現為國人民主法制意識的欠缺，人治的思想意識及外來政治體制的盲目崇拜，致使人大的監督在現行社會中的影響力受到限制。

輿論監督雖也是我國整個監督機制中不可缺少的監督形式，從理論上說，輿論監督具有人民性、公開性、民主性、獨立性等特征。但在現實中，輿論監督同樣存在著運作上的困境，政治性強而獨立性缺少。輿論媒體在組織機構、人事管理上隸屬于黨委的領導，在行政管理、經費等方面又依賴于政府。因此，輿論監督的實際影響力也受到較大的制約。

作為行使國家權力機關監督主體的人大代表，除參加一年一度的人代會審議政府工作報告和參加一些執法檢查、評議外，還沒有更多的載體能使他們發揮監督作用。因此，改進人大代表的監督方式，創設監督載體，增強輿論監督的權威性，增強人大監督的時效性，這對于加強民主政治建設，具有較強的現實意義。

3.學者評論。為更好地求證兩種監督相結合的法理依據，2004年9月11日，在兩個欄目創辦一周年的時候，溫州市人大常委會舉行人大監督和輿論監督專家學者座談會，邀請國內一些專家學者進行研究探討。

全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員、中國社科院法學院院長信春鷹（現全國人大常委會委員、法制工作委員會副主任）認為，人民是國家的主人，人民行使權力的機關是各級人大和人大常委會，監督權是人大的一項重要職能，是憲法授予人大的四大權力之一，人大可以用很多方式行使這一權力，所以政治上是有合法性的。而媒體是黨和人民的喉舌，從這個政治邏輯來推理，合法性是沒有問題的。雖然沒有哪條法律規定人大可以主導媒體，但看合法性，應該追問國家的根本政治制度和根本大法，人民是國家的主人，人民通過人大行使監督權，如果我們確認媒體是人民的喉舌，那么合法性是符合法律邏輯的。

參加會議的原北京大學人民代表大會與議會研究中心主任、中國政法大學教授蔡定劍說，我們看合法性的時候，不能僅盯著法律條文，還應從法律精神和法律原則出發，尋找合法性。人大是民意機關，當然要反映人民群眾的意志、要求，這是它的本性。在人代會上，人大代表可以通過提議案的形式來履職，但還有一些形式沒有明文規定，法律不可能把代表履行職務的形式都規定很詳細。因此，不管從政治還是法律的角度，人大推導出其他行使權力的方式也是可以的，人民的監督機關和人民的喉舌代表人民的利益，無論如何都是合法的。

中國人民大學新聞學院院長喻國明說，黨管輿論應該說是中國的現實，但是，事實上并沒有任何一條法律明確規定說，中國的輿論工具都應該由黨委宣傳部來管理，法律沒有這樣的規定，只是既成現實而已。法律沒有明確的規定，但允許我們作出符合社會發展要求的一些創新和探索，溫州創辦的兩個欄目就是這種探索之一。

信春鷹說，人大監督的溫州模式或者輿論監督的溫州模式，雖然它突破了傳統權力機關的監督模式，但它依然遵循并符合憲法和法律規定。它對民主、政府效率、民眾利益和政府責任的拷問，使它具備了合理性。當然，一年的運行也已證明兩個欄目的監督方式具備可行性。

欄目在實際運行中，主管溫州新聞輿論的市委宣傳部，也給予了肯定。在2003年9月6日兩個欄目創辦的新聞發布會上，市委宣傳部常務副部長林可夫認為，人大的宣傳工作，是黨的宣傳工作的有機組成部分，人大監督和輿論監督的有機結合，就是建立在宣傳這個載體上的。因此，創辦兩個欄目，為黨管輿論方式的創新進行了有益的嘗試。

由此可見，實踐人大監督與輿論監督的結合，是現階段客觀實際的要求。兩個欄目的長期成功運行，便是很好的佐證，是賦予旺盛生命力的。

二、關于人大代表參與度的問題

創辦兩個欄目的重要目的，就是拓寬人大代表履職平臺，激發代表在閉會期間履職的積極性，提高代表的參政程度，真正實現人民當家作主，推進民主政治不斷發展。通過人大代表的參與，達到和保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。因此，人大代表參與度如何，在很大程度上，也反映了兩個欄目運作的成功與否。

當前，一方面是由于制度上的一些原因，尚沒有為人大代表發揮作用提供太多的平臺，不少人大代表特別是一些基層人大代表，要真正履行職權、發揮作用，既缺乏主動性，更缺乏平臺，平時除了參加一年一度的人代會和偶然參加一些執法檢查、評議外，幾乎還沒有更多的載體能使他們發揮作用。

而另一方面，兩個欄目作為人大代表依法履職的重要平臺，人大代表依法履職的積極性也并不高。欄目在邀請人大代表參與采訪、節目制作時，人大代表的參與意愿不是很強烈，反而一些專家學者、律師出現的頻率很高。主要原因：一是人大代表的結構問題，目前人大代表中黨政官員比例較高，他們出于自身位置的考慮，不便于對本系統或者其他系統進行監督，有時也由于工作忙而抽不出時間。二是從代表的自身利益考慮，不想得罪人。目前代表結構中企業主的比例也較高，他們出于個人或者企業利益，不想得罪人或者缺乏公開監督的勇氣，不想以人大代表的身份露面，出于多栽花少種刺的思想。三是人大代表的產生機制的原因，對選民負責的意識不強。四是代表素質能力的局限，有的即使參與了，但表現比較平淡。五是欄目組準備工作欠缺，提前與代表聯系時間不夠，倉促上陣怕影響自身形象，造成有的代表不愿參加。

雖然欄目運作中已經制訂了一系列的措施，篩選組成了人大代表嘉賓庫，建立參與欄目活動的履職檔案，并對相關代表參與媒體活動進行培訓，但是效果不是很理想，能夠參與欄目活動的代表，仍然還是那么幾個，給人感覺在媒體上露面的代表都是老面孔，涉及面不廣、代表性不強。

同時，在欄目制作的實踐中，我們也聽到一種觀點，認為人大是集體行使權力的，代表個體的評論和意見的表達，不能代表人大整體。兩個欄目，盡管帶有鮮明的人大色彩，但也只能說是輿論監督的一種新形態，無法上升為人大監督形式，因此，其功能也是有限的。

三、關于邀請嘉賓的問題

權力總是不習慣受到挑戰，不想受到約束。把權力關進制度的籠子，必須要有一個適應的過程。

兩個欄目在設置上，所要監督和曝光的對象，主要就是針對政府工作存在的薄弱環節或者是群眾強烈訴求的事項，有的可能存在行政過錯或違法要受到追究。所以，欄目體現的這種監督屬性，就不可避免地會遭到一些監督對象的抵觸。因此，有的政府職能部門領導感到害怕或不適應，甚至盡量回避。

《人民問政》（《實事面對面》）欄目，在演播室訪談每次要邀請兩三個嘉賓，至少要有一名題材相對應的政府官員。在欄目組記者聯系采訪或者邀請到演播室訪談時，往往是局長就推給副局長，副局長再推給處長，處長也大多推給了副處長，有的推給了一般的工作人員，除非題材重大，由市人大常委會研究室主任或者秘書長出面邀請。

因此，欄目組的記者、編導在制作節目時，感到邀請官員是最難落實的。據統計，政府一把手到演播室訪談的，不到10%。有的官員對于媒體曝光的問題，以及在錄播廳里面對主持人的質疑，常常有些“招架不住”，有的還會語無倫次，丑態百出；有的在節目采訪、制作過程中，就給領導打招呼，希望不要播出；有的甚至還對欄目十分“感冒”，覺得人大通過兩個欄目對媒體宣傳是橫插一杠，給政府難堪。

分析其原因，主要有：一是對欄目的作用認識不足，許多人認為，監督就是“挑刺”“找碴”“制造麻煩”，因此唯恐避之不及，甚至設法阻撓和抵制。二是官員應對媒體的能力欠缺，沒有經過培訓和鍛煉。三是自己工作不到位，怕出丑。四是人大意識不強，特別是政府部門一般的工作人員，缺乏對人大監督法定性質的認識。

如何消除監督對象的這種疑慮，順利地讓政府部門的負責人出來說話，除政府部門領導人的人大意識、輿論監督意識以外，還應建立兩個欄目與政府部門的聯系機制，增強對欄目作用的認識。

對此，在工作中，要注重監督與支持的關系，加強與部門的溝通協調，提前告知欄目的制作意圖，使監督對象有充裕的應對和準備時間，從而轉變采訪對象的配合意識，出現了主動要求上欄目的現象。如一些政府部門，為了推動工作，主動與人大或者欄目組聯系，要求制作節目，以引起市領導的重視，每年這樣的事例都有幾期。

四、關于欄目創新的問題

創新是欄目成長的生命。雖然欄目在運行中，不斷創新方式方法，完善運行機制，加大工作力度，打造欄目品牌。但其欄目品牌的影響力仍然感到不夠，今后要在欄目的選題、刊播時效、跟蹤問效等方面進一步做好工作。

一要精心選題。選題是否恰當，是節目是否取得實效的關鍵。對于欄目的選題，雖然目前已經有一套比較完善的運行機制，但還是要不斷努力創新。在選題會議參加人員的范圍方面，不應局限于欄目組的人員，可以擴大范圍，邀請新聞單位的其他記者、編輯以及人大機關的有關人員參加；在題材選擇方面，在注重貼近市委、市政府、人大中心工作的同時，要更加注重當時社會熱點以及政府難點問題。同時，要考慮兩個欄目題材的聯動，能夠便于合作采訪，分期播出。最后要考慮問題解決的難易程度，要做到刊播以后，最起碼要使問題能夠有所促進。

二要加強兩個欄目的聯動。當初設置兩個欄目的初衷，就是想實行欄目聯動，發揮欄目效應，真正能夠起到1+1>2的作用。但從實踐來看，這方面做得不夠，沒有發揮好兩個欄目的聯動效應，下一步要完善兩個欄目三家新聞媒體聯動工作責任制，進一步完善選題機制和嘉賓聯系機制，促進欄目刊播質量的提高。

三要注重報道的時效。目前，兩個欄目都是周播（刊）性質，雖然是深度報道，但還是存在時效上的先天不足。從政府工作日新月異的角度來看，顯然有些案例的監督是滯后的，甚至有“馬后炮”之嫌。因此，要突出新聞報道的時效性，有的典型題材，要善于抓住時機，運用突發事件題材的選題機制，及時調整原計劃選題的刊播時間，做好采訪、錄制，呼應民眾的期盼，順應民眾需求。

四要加強跟蹤問效。作為人大監督和輿論監督結合的欄目，突出特點就是監督，這是欄目所特有的“專利”。從目前來看，問題的解決率還要進一步的提升。下一步要對監督落實這個環節再進行研究，完善制度，有人抓落實。并且下期欄目要對前期報道的問題解決情況有個大概回顧，這樣欄目讀者量和收視率也會提高，信譽度也會增強。

五要注重欄目品牌宣傳。兩個欄目運行11年來，雖然在溫州有一定的知名度，但對一個老品牌的欄目的知名度要求來說，還有提升的空間。下一步要注重友情新聞媒體之間的相互宣傳，作為公益廣告一樣，定時定期進行宣傳。同時，也可采取路牌廣告牌的形式，聯系合作單位制作廣告牌，成為當地耳熟能詳的有較高知名度、美譽度的地方新聞欄目。

參考文獻：

[1]胡經琨：徐克、王克誠：《實事面對面》，中國民主法制出版社2009年8月版。

[2]胡經琨：《代表在線》，光明日報出版社2005年12月版。

[3]胡經琨：《代表在線》，新華出版社2008年4月版。

[4]蔡定劍：《溫州市人大開辦輿論監督節目叫好》，載《南方周末》2004年7月13日。

[5]章敬平：《輿論監督的溫州模式》，載《南風窗》2005年第22期。

[6]胡國強：《人大監督與輿論監督的有效結合》，載人民網2005年1月13日。

[7]李梁：《溫州“焦點訪談”的“1+1”懸念》，載《南方周末》2004年6月10日。

[8]黃小玲：《謀求輿論監督效果的最大化》，載《溫州日報》2006年4月18日。

（作者單位：浙江省溫州市人大常委會研究室）