經濟形勢分析視角下完善人大經濟工作監督制度的思考

粟綠墻+羅含生

各級人大對政府經濟工作實施監督，審查和批準國民經濟和社會發展年度計劃、五年計劃（以下簡稱計劃，五年計劃簡稱規劃）并監督其執行，是憲法和法律賦予的一項重要職權。經濟形勢分析是各級人大（財經委）開展經濟工作監督的重要形式和重要基礎，促進了我國國民經濟持續、快速、健康發展。但也應該清醒地看到，由于種種原因，經濟形勢分析的作用還遠未得到發揮。我國經濟工作監督中存在的法律法規不健全、基礎資料粗略、審查流于形式、約束機制缺乏等等不足，影響了人大經濟工作監督的實效。本文擬以經濟形勢分析為視角，探求人大經濟工作監督制度存在的問題，分析其成因，尋求相應的解決方案，以期進一步完善我國人大經濟工作監督制度。

一、經濟形勢分析及人大經濟工作監督薄弱現象簡析

經濟形勢是指國家宏觀經濟的運行狀況和走向。經濟形勢分析，是對國民經濟運行過程及各個方面的描述、判斷、評價和預測，為經濟管理和監督服務，具有綜合性、系統性和時效性的特點。經濟形勢分析按不同的標志可以進行不同的分類：從行政系統劃分，可以分為黨委、人大、政府、政協、社會團體等經濟形勢分析。從時間上劃分，可以分為月度、季度、半年度和年度經濟形勢分析。從行政層次或區域上劃分，可以分為全國、省、市或縣的經濟形勢分析。此外，還有其他特定領域的經濟形勢分析。經濟形勢分析的任務是：綜合說明國民經濟運行的基本狀況，剖析國民經濟的主導方面及其成因，分析計劃實施過程中、經濟運行中的問題及其原因，對經濟發展趨勢進行預測。

經濟形勢分析，是做好經濟工作的重要基礎，更是人大經濟工作監督的必備基本功。經濟形勢分析成果是各級黨委、人大和政府決策的基礎和前提，在各級黨委和政府制定經濟社會發展大政方針政策中發揮著重要的參考作用，更是人大依法開展經濟工作監督的重要依據，也是滿足人民群眾知情權的需要。深入開展經濟形勢分析是正確評價和促進我國國民經濟持續、快速、健康發展的必然要求。

2000年3月1日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于加強經濟工作監督的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》規定：“財政經濟委員會應當在4 月、7 月和10 月的15 日前分別召開全體會議，聽取國務院有關部門關于一季度、上半年、前三季度國民經濟運行情況的匯報，并進行分析研究。”該《決定》出臺后，全國人大財經委員會開展經濟形勢分析有聲有色，成效顯著，使監督工作邁上新臺階。地方各級人大也陸續通過建章立制，依法開展經濟形勢分析工作，成為經濟工作監督的新實踐。

但是，經濟形勢分析工作的“短板”，導致經濟工作監督薄弱的狀況不同程度地存在。全國和地方各級人大一些資料，包括一些專家的分析資料顯示，一些（地方）人大在計劃監督中，對其制定是否科學合理，缺乏深入分析，難以全面深入審查，通常只能履行一種法定表決程序；有些人大經濟形勢分析多停留在提出意見、建議上，分析成果轉化（即：成果運用）較低；即使轉化為審議意見、決定和決議等監督成果，或轉化為政策措施，但其執行效果也相對較差。這些程序性監督多、實質性監督少、監督成果落實不夠好的現象，造成發現的問題多，促成解決的效果不明顯。如，產能過剩問題，中央、全國人大（財經委）等早就提出治理建議，政府也采取了相應措施。但正如有關文章指出：“中國治理過剩產能已歷十多年之久，措施不可謂不嚴厲，決心不可謂不大，但尷尬的是，很多長期以來產能過剩的行業卻陷入了越治理產能越多的困境。”[1]著名經濟學家吳敬璉認為“現在已經找不到哪種主要產品產能不過剩”[2]。如此狀況，影響了人大經濟形勢分析及其監督的權威性和嚴肅性。

二、當前我國人大經濟工作監督薄弱的原因

筆者認為，經濟工作監督法律法規不健全、基礎資料簡略、審查流于形式、約束機制缺乏等是造成人大經濟工作監督薄弱的根本原因。

（一）法律法規不健全

我國憲法和法律法規盡管對各級人大及其常委會審查批準計劃作了明確規定，但在內容上比較原則、模糊。就經濟形勢分析而言，只是就經濟運行中進行季度分析作了規定。而且，僅在專門委員會層面開展；而事實上，由于經濟形勢分析的本質屬性決定了無論是人大及其常委會層面的聽取審議、審查批準計劃（規劃）的編制、執行及調整等監督，或者計劃（規劃）的部分調整和規劃的中期評估等環節的監督，或者重大經濟事項、重大項目包括其他所有經濟工作監督，還是人大對經濟事項的視察、調研等工作，沒有哪一項、哪一個環節的工作監督，離得開經濟形勢分析，只是分析的范圍不同、程度不同、角度不同、側重點不同罷了。但是，在這些監督事項和監督環節中，對實施經濟形勢分析的程序和方式沒有規定。對與政府及其部門如何做好銜接沒有具體規定。對如何開展經濟形勢分析、成果轉化及其執行的績效評估，以及專業人員配備等，沒有配套規定。而這些問題沒有規定，勢必造成較大的隨意性，導致經濟形勢分析作用難以發揮，監督成果難以落實，對經濟工作監督無法規范化、程序化，嚴重削弱了法律的權威性。因此，只有把經濟形勢分析貫穿于經濟工作全過程，貫穿于經濟監督的始終，建立健全相關法律法規，才能保障經濟工作監督的成效得到提升。

（二）基礎資料簡略。我國經濟工作監督薄弱與計劃（規劃）編制不科學有直接的關系。第一，沒有專門經濟形勢分析成果。現行計劃從內容上看，計劃編制過粗、一般是上年計劃執行情況和當年計劃草案兩大部分。具體內容包括上年計劃執行情況，以及當年計劃總體要求、目標、政策措施和主要任務等，沒有專門章節討論經濟形勢分析，對經濟形勢分析僅根據計劃報告需要作相應的描述。這些描述往往概述較多，深度和廣度不夠。而深刻、準確的經濟形勢分析成果，是產生高質量審議意見的基礎和前提。一份高質量的審議意見，又是體現高質量監督工作最直接的成果，更是加快發展的助推器。第二，指標之間的關系缺乏詳細分析說明。比如，GDP是最終需求——投資、消費、凈出口這三種需求之和；又如，為實現經濟增長付出的成本如何？再如，投資與消費的結構性問題怎樣等。這些情形，使代表們據此既弄不清楚經濟總量是否均衡，總需求、總供給的制約如何，也看不明白國民經濟的運行效率和效益怎樣、結構是否合理等。第三，重大項目的說明過于籠統。對重大建設項目的審查，有多少，不清楚；是否合理，能否帶來相應的社會效益和經濟效益，也不明白。因而，最終沒法進行實質性監督。

另外，有的統計方法、統計數據不適應經濟形勢分析需要。統計指標數據還不系統、不夠細致；全國層面和各地方的統計指標、數據存在不協調不一致情況，各地方數據匯總與國家總體核定數據有出入。

（三）審查流于形式。主要有兩個方面原因，一方面是由于人員素質不齊，調研和審查工作浮于表面。從目前各級人大常委會的機構設置來看，盡管設立了財經（工作）委員會對計劃進行初步審查，但其組成人員業務能力不盡一致，有的不熟悉經濟工作，有的不懂得經濟形勢分析方法，有的不知道經濟指標的意義，有的不明白指標對經濟的解釋力如何等，因而，難以承擔計劃審查這一專業性極強的工作。也難怪有的地方人大開展經濟形勢分析出現政績夸大化、問題掩蓋化、分析形式化等問題。由于初審人員業務能力因素的影響，經濟形勢分析成果質量不高，初步審查工作難以深化，導致監督的決策缺乏翔實、正確的參考和依據，進而使經濟工作監督流于形式，影響監督實效。

另一方面，審議程序簡單。按照《決定》規定，國務院編制計劃草案、規劃草案以及長遠規劃草案，應當在全國人民代表大會會議舉行的一個月前，報送全國人民代表大會常務委員會。在地方，各級人大及其常委會也作了類似規定，將同級政府計劃草案交同級人大相關專門委員會或常委會進行初步審查。但由于各種原因，計劃草案、計劃報告常常無法按時提出，人大代表往往在召開人大會議時或在會議中才看到計劃報告。在會議議程多、任務重、會期短的情況下，人大代表難以對計劃草案進行全面、深入和細致地審查監督。而且，我國目前對計劃審批采取的是一次表決、一次通過形式，沒有分項表決或辯論程序和機制，只是在分組審議中發表意見或得到解釋，但作用不大。其結果只是履行一種表決程序，計劃草案、計劃報告的通過審批，在一定程度上流于形式。

（四）約束機制缺乏。年度計劃（規劃）一旦得到人大批準，即成為經濟社會發展的綱領性文件，不得任意改動。但在實施過程中，存在隨意性。如，一遇到困難，就輕易調整計劃指標；又如，對落實人大的監督成果，往往由政府及其有關部門作出反饋意見，向人大一報告，即了之；對整改意見執行效果如何，沒有進行跟蹤監督，缺乏制度約束。

吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第十二次會議上指出，“就同一個問題持續進行監督，督促國務院及其有關部門加強和改進工作，這是加大人大監督工作力度、提高人大監督工作水平的又一次有益嘗試，不僅增強了人大監督工作的實效，也豐富了人大監督工作的方式。”這充分說明建立跟蹤監督對保障經濟工作監督實效的必要性和重要性。

我國國民經濟運行中的一些扭曲現象長時間得不到匡正，除了與政府向人代會提交的計劃（規劃）編制本身不科學有關外，更與計劃（規劃）實施情況的績效評估體系缺失有關。

對計劃（規劃）實施情況作完整、全面或全程的評估，是進一步加強經濟工作監督科學性、民主性和公開性的需要。科學評估人大經濟工作監督成果的落實效果包括宏觀調控的質量和效益，是經濟工作監督績效評估的關鍵環節。但當下，在人大經濟工作監督中，除了經濟統計數據外，缺乏對經濟運行情況可測、可評估的途徑和方法。同時，人大經濟監督成果執行的透明度不高，人大對其執行情況缺乏了解，缺乏詢問和跟蹤調查。而對于監督法中規定的質詢、特定問題調查等非經常性監督形式，各級人大常委會在實踐中運用又較少，致使日常性監督的權威性大打折扣。

而且，人大經濟工作監督權威性不足的另一個重要原因，是我國尚未建立經濟工作問責機制。對沒有責任擔當，監督意見沒有落實的，或者計劃目標沒有實現的，或者不按經濟監督法律法規辦事的，負什么責任，沒作規定。如“國家‘十一五末期，萬元GDP能耗、R&D經費占GDP比重這兩個約束性指標沒有完成任務，卻沒有看到有關部門對此作出說明或承擔責任，具有嚴肅法律效力的約束性指標形同虛設[3]。”

三、完善我國人大經濟工作監督的建議

筆者認為，要改變人大經濟工作監督薄弱的現狀，必須進一步完善人大經濟工作監督的法律制度。為此提出如下建議：

（一）加強經濟監督法制建設。一是制定《經濟監督法》，以法律形式規定人大經濟監督主體的地位、職責、權力，強化人大經濟監督的權威性，使我國的經濟監督走上更加規范化的法治軌道。《經濟監督法》，要明確人大審批監督計劃（規劃）的內容，對計劃的編制、執行及調整等全過程監督，計劃的部分調整等各個環節的監督，重大經濟事項、重大項目等的監督程序和方法；明確規定經濟形勢分析監督程序、方式。同時，廢止《決定》。二是制定經濟形勢分析規范等配套法律法規，指導地方性法規規章建設。要以計劃為核心，制定經濟形勢分析規范，對分析對象、方式方法、成果轉化等作出更為具體的、操作性強的規定，以增強其科學性和實效性，并把經濟形勢分析成果轉化后的執行情況和效果，與跟蹤監督、績效評估、經濟問責結合起來。同時，明確政府及其有關部門、人員的職責范圍、工作流程，并與人大經濟工作監督作好銜接，進而體現可操作性和有效性。三是加快出臺《發展規劃法》，把規劃的編制、實施、部分調整和中期評估，以及經濟形勢分析程序、方式等要求納入法制軌道，增強規劃的約束力，增強嚴肅性和實效性。

（二）夯實基礎資料。科學的計劃編制是人大監督政府經濟工作的前提和基礎。首先，在全國各級政府建立統一的 “一表一冊一報告”模式，對現行計劃編制、執行或調整報告模式進行改革和完善。“一表”：就是《國民經濟和社會發展目標及完成表》，對凡能量化的指標，一律按統一項目和格式，以量化數據用統一表格反映，編入此表。主要內容包括上年度指標的目標值和完成值，以及當年的目標值。這種表格模式，還可以利用現代信息技術，實現全國聯網，以利于統一考核、指導和核算工作。一定程度上還可以促進解決全國層面和各地方的統計指標、數據不協調不一致情況的問題。“一冊”：即重大項目冊。對重大項目細化、編制成冊。這方面安徽省人大的做法值得提倡。對計劃和規劃草案中的政府性投資項目，單獨編印成冊，包含項目名稱、投資金額、可行性論證、建設規模和質量標準、成本控制和預期效益等，以利人大代表了解情況，增強政府性投資項目的透明度，提高投資決策的民主化和科學化，做好審議工作。“一報告”：即國民經濟和社會發展形勢分析報告。政府在計劃（規劃）草案編制、執行、部分調整或規劃中期評估等監督環節，專門向人大提交適時的國民經濟和社會發展形勢分析報告。報告應對經濟供需、結構和效益等情況進行綜合分析，對指標之間的關系進行說明，對未來的宏觀經濟前景進行科學的預測，并把握好宏觀調控政策。在對經濟形勢分析研究的基礎上，提出實現目標的總體要求、政策措施和主要任務等。同時，報告還應包括上一階段人大經濟監督成果執行的效果的自評情況。其次，人大應搞好提前介入。特別是地方人大要在計劃草案的編制環節，搞好事前介入和初審工作。再次，改善統計方法和指標，加強統計基礎工作，進一步增強經濟統計的科學性和嚴謹性，為分析判斷形勢提供科學、準確的依據。通過改進計劃編制方法和加強基礎性工作，以便人大（人大代表）及其常委會審查監督。

（三）提高審查質量。對計劃（規劃）的監督是一項專業性、政策性、法律性很強的工作。一方面，人大特別是地方各級人大要加強業務培訓，包括經濟形勢分析專業知識和技能的培訓。另一方面要配備充足的專業人員，專司與計劃編制介入、執行有關的分析論證等審查和監督的具體職責，成為真正的“內行監督”。在分析論證中，重點就是要搞好相應的經濟形勢分析研究，為人大及其常委會決策提供參考和依據。

同時，搞好計劃（規劃）初審。政府要嚴格依照有關法律法規規定，在提前計劃（規劃）編制的基礎上，將計劃（規劃）草案在人代會召開前一個月提交人大相關專門委員會或常委會進行初審。人大相關專門委員會或常委會要盡量安排專題會議對計劃（規劃）落實進行細致、深入的初審，以彌補人代會審議時間短的不足。

在人代會審議中，可探索推行政府計劃（規劃）的結構化審議與分項表決制度。即對“一表一冊一報告”中某一項進行專門審議、逐項表決，以提升人大經濟工作審議水平。

除此之外，鑒于經濟形勢分析工作具有很強的專業性，對需要進行專項分析、專項審計或專業審查的重大經濟事項，可以由人大委托專家咨詢機構協助調查分析，或要求統計機關進行專業調查分析，或要求審計機關進行專業審計。借助“外腦”，提高經濟工作監督的公信力和實效性。

（四）建立約束機制。人大經濟工作監督約束機制，不僅是人大制度的自身要求，同時也是人大經濟工作監督最重要的治本措施。黨的十八大報告提出，“健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”這給各級人大加強和改進新時期的經濟工作監督提出了新要求。筆者認為，建立和完善我國的人大經濟工作監督約束機制的總體框架是，在健全人大經濟工作監督法律法規的同時，建立跟蹤監督、績效評估、經濟問責三個監督制約的子體系，并由這三個子體系互為補充，形成經濟監督約束機制。

一是建立跟蹤監督制度。對人大的經濟監督成果進行連續監督，以提高監督實效。二是建立績效評估制度。主要包括兩個方面：第一，加強研究，制定人大經濟工作監督成果落實評估體系。對同級政府向人大書面報告的各類審議意見或決定等的落實情況及其效果、各項調控措施的績效進行評估。對能量化的，一律以量化方式評估；對無法量化的，采取公眾問卷調查與人大代表、人大常委會滿意度測評相結合的方式進行評估。第二，通過報紙、電視、網絡等平臺，人大向社會公開監督過程、監督結果，接受公眾對人大經濟工作監督的滿意度測評。三是建立經濟問責制度。對重大經濟事項、重大問題或作出決議，或采取經濟責任審計、質詢、特定問題調查等方式；對計劃（規劃）實施過程中違法行為的法律責任作出明確的規定，加大處罰力度，以增強人大經濟工作監督的約束力，增強其權威性和嚴肅性。

注釋：

[1]馬光遠：《治理產能過剩應以市場為主》，載《經濟參考報》2013年10月17日。

[2]趙曉童、吳敬璉：《定向降準頻繁使用 此時已不是穩健貨幣政策》，載《鳳凰財經》2014年6月12日。

[3]朱敏：《我國規劃中期評估存在五大問題》，載《中國經濟時報》2013年3月1日。

參考文獻：

[1]第九屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議《全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定》，2000年3月1日。

[2]《全國人大財經委經濟形勢分析會會議紀要》，2009年7月15日。

[3]黃汝焜：《經濟形勢分析方法培訓講義》，2010年8月14日。

[4]中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》的通知，2005年5月26日。

[5]李德水：《國民經濟指標和經濟形勢分析方法——十屆全國人大常委會法制講座第九講》，2004年6月25日。

[6]劉振偉：《完善人大監督機制 加強人大監督工作》，載《中國人大》2012年第24期。

[7]全國人大財政經濟委員會：《全國人大財經委2009年上半年經濟形勢分析會情況簡報》，2009年7月20日。

[8]第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，2006年8月27日。

[9]陳波、戚建超：《突出監督重點 務求監督實效——解讀<安徽省人民代表大會常務委員會關于加強經濟工作監督的決定>》，載《江淮法治》2011年第1期。

[10]柯蘭：《地方人大應建立監督工作績效評價機制》，載《檢察日報》2013年9月16日。

[11]劉潤璞：《加強經濟形勢分析 增強經濟監督實效》，載《吉林人大工作》2009年第12期。

[12]《全國人大常委會組成人員對“十二五”規劃綱要實施中期評估報告的審議意見》，載中國人大網2014年1月13日。

（作者單位：重慶市合川區人大常委會）