創新地方人大預算審查監督方式的探索

李金龍

審查和批準本級財政預算并監督其執行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權，也是人大監督最重要的組成部分之一。隨著我國民主化、法治化進程的加快，公民納稅人意識的加強和各級人大代表參政議政能力的提高，對財政預算的透明度、公開度的要求越來越高。創新預算審查監督方式，增強監督實效，摸清財政家底，替人民看好“錢袋子”，人大義不容辭。

一、加強制度建設，確保審查監督的規范化

法律賦予人大及其常委會預算審查監督的權力過于原則和程序，加之在法律責任的設定上又相對缺失，往往導致人大對預算審查監督重程序而輕實質，監督作用難以真正發揮實效。健全和完善人大及其常委會對預算審查監督工作的制度建設，使之更加規范化、具體化、科學化，更具實質性和可操作性，從制度源頭強化對財政預決算的審查監督，才是根本和關鍵。

一要加強對政府全口徑預算的審查監督。黨的十八大報告中，首次提出要“加強對政府全口徑預算的審查和監督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。全口徑預算意味著所有預算外、制度外的收支都要納入預算內管理，政府部門所有收的錢、支的錢都要受到審查監督和控制。目前，我國很多地方財政預算編制的內容不完整、方法不科學，大量財政收支還沒有納入政府預算之中，特別是縣級，由于國有資本經營規模還很小，基本都沒納入全口徑預算編制內，還游離于人大監督之外，人大對預算監督的信息是片面的，不完整的。

二要緊盯政府重大投資項目。人大應對政府重大投資項目的必要性、可行性、項目建設規模、資金來源、建設周期、年度投資額、建設內容以及資金的使用效益進行審查監督。對政府重大項目的計劃、預算編制、預算執行到決算全過程進行監督。

三要完善信息披露機制。盡管我國從2008年5月1日起，就開始實施了《中華人民共和國信息公開條例》，但這種信息公開仍然是不透明、有選擇性的。就拿地方人代會期間聽取、審議和批準政府預算編制報告，人大常委會聽取、審議和批準預算執行情況的報告來講，很多地方都會在會后將報告收回，政府不愿公開、不敢公開，而人大默許政府這一行為，這在很多縣市都表現突出。對政府預算編制、執行到決算信息的披露，人大要走在前面，敢于擔當，對人代會通過的政府預算編制報告，常委會通過的預算執行（調整）情況報告以及決算報告，要第一時間廣泛向社會公開，接受社會監督。

四要強化責任追究。人大預算審查監督必須要建立在政府可問責的基礎之上，沒有政府可問責壓力體制的約束，人大預算審查監督，既監督不了政府財政資金的支出，也關注不了資金的使用方向，只能是流于形式。每年人大常委會都應緊盯著在上年審計查出問題整改不力的個別單位作為復查對象，進行重點監督，對連續兩年以上“入選”整改不力的累犯單位，要以人大黨組名義向本級黨委作專題報告，啟動問責機制，強化責任追究。

二、整合監督力量，促進審查監督的對等化

根據信息經濟學理論，處于信息優勢的代理人（政府）與處于信息劣勢的委托人（人大）之間對財政資金使用效用函數是不一致的，政府完全有可能違背人大的意愿，采取逆向行為，導致公共財政資金的使用游離于人大有效監督之外。相對于人大監督來說，政府充分掌握從預算編制、執行（調整）到決算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精細度如何，一定程度上都由政府說了算，加之預算編制的政策性、法律性、專業性強等特點，造成人大與政府對預算信息掌握與運用的不對稱，集中表現就是人大代表對政府預算看不懂、說不清、道不明。人大代表想通過審查批準政府預算來表達其愿望時，往往會處于一種“失語狀態”。

一應建立預算審查監督咨詢專家庫。可采取經人大常委會主任會議同意，單位推薦的方式，由人大財經工委審核并聘請包括人大財經工委（預算工委）、財政、審計、發改、部分精通財經工作的人大代表和會計師事務所、審計師事務所等相關專業人員，組建預算審查監督咨詢專家庫。充分借助咨詢專家庫的專業智力，為人大審查監督政府財政預決算提供參考。

二應發揮財政部門對預算審查的監督作用。理順財政內部分工，建立預算編制、執行、監督相分離的預算管理新機制。強化對項目支出預算的科學性和績效性審查，規范預算科目列支，實現部門預算細化、公開和透明。

三應充分發揮審計監督力量。審計部門依靠強大的專業審計力量，通過財政審計和延伸審計能夠徹底摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題。人大應督促審計部門加大審計監督力度，擴大審計覆蓋面，提高審計質量。同時，支持審計部門開展專項審計、專項審計調查及績效審計，并要求將審計結果提請人大常委會審議。充分利用審計監督力量強化人大預算審查監督的能力。

四應發揮人大代表在預算審查監督中的作用。政府在預算編制過程中，應提前將預算草案的主要內容送代表，廣泛聽取他們的意見、建議。同時，人大應根據情況適時組織代表對財政預算執行情況進行座談了解、專題視察或調研，使代表深入了解掌握各方面的情況。另外，還要充分發揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會會議上安排對預算草案進行初審，以彌補人代會審議時間短、質量不高的缺陷。

三、創新方式方法，增強審查監督的實效性

一要改革預算報告的格式。由于預算編制的政策性、專業性、技術性強，往往導致“內行看不清、外行看不懂”，人大應要求政府在預算編制過程中，要圖文并茂，涉及的數量關系盡量用餅狀圖、柱狀圖的形式表達，對一些專業術語，必須用通俗易懂的文字進行備注說明，從而彌補代表們在專業知識方面的缺陷，確保代表們看得懂報表、審得了預算。

二要強化對預算編制細目的審查。由于時間緊、任務重，一般情況下，每年人代會上審議的政府財政預算過于粗放，這種現象在縣市級表現得更為突出。人代會應授權常委會每年對財政預算以及部門預算編制細目再做進一步的審查，審議通過后，再由政府批復執行，以此強化對預算編制細目的精細化監督。

三應算好“四筆賬”摸清財政家底。一是預算收入“算大賬”，算清“盤子有多大、總量有多少”。在預算收入算大賬中，按財政收入項目進行分類，對稅收收入、基金收入和其他收入分項目、分類別進行核實、算賬，并對各部門預算收入情況進行分析、比較，全面掌握當年預算收入的整體狀況。二是可用財力“算細賬”，算清“能用多少錢、還能用多少”。將“算大賬”核實的地方財政一般預算收入剔除財政部門列收列支資金后，形成地方財政一般預算收入可用資金，再加上上級財政轉移支付、返還補助、專項撥款等各項收入后，最終計算出當年地方財政可支配資金。三是預算支出“算硬賬”，算清“用的怎么樣、用在啥地方”。按經濟用途對財政支出明細情況進行理順，分析支出規模、增減變化及其原因。四是政府債務“算明白賬”，算清“欠了多少錢、欠的什么錢”。弄清政府債務的總量、結構及舉債原因，分析償債能力，把政府欠了多少錢，欠的什么錢，償債能力怎么樣完整地反映出來。通過“算大賬、算細賬、算硬賬、算明白賬”，讓人大代表和人民群眾清楚政府的錢從哪里來的、做了什么事、花得怎么樣、用的對不對、用的好不好，讓代表和人民徹底弄清楚財源狀況和真實家底，真正做到政府財政受人民監督，對人民負責。

四、強化平臺控制，提升審查監督的信息化

一要建立預算資金撥付流程程序化平臺。人大批準財政預算后，財政部門必須每月按照計劃將資金撥付給用款單位，預算單位會計到月只需要到財政部門履行簽字手續即可，形成“政府編制預算→人大批準預算→財政直接按計劃撥付預算→用款單位按計劃直接接收資金”的程序化流程。嚴格預算管理，確保資金正確使用。

二要建立財政資金使用效益評價體系。政府向人代會提交的財政預算報告必須附加對資金分配、資金使用的效益情況有一個理性的分析報告，以供代表審查。政府性重大投資項目以及預算在執行過程中如有調整，政府必須向人大常委會說明項目投資以及預算調整的原因、資金來源、用途、使用方向以及使用效益。著力改變目前人大只重視對預算資金安排程序合法性審查，忽視對資金安排合理性和使用效益的評價，要建立一種“支出單位對政府→政府對人大→人大對公眾”的受托責任控制鏈條，規范政府財政資金運行，防止政府正確使用財政資金卻辦了錯事。

三要建立良性互動平臺。人大常委會財經工委對財政預算要進行初審，同時要及時跟蹤掌握預算資金的運行情況，預算調整的原因、細目、用途、方向，做到知根知底；政府財政部門按要求定期向人大和審計部門提供預算執行的翔實資料；審計部門要參與對預算編制、預算執行再到決算全過程的審計。形成人大常委會財經工委通過掌握財政和審計部門的資料定期向人大常委會作專題報告。人大常委會財經工委和審計部門聯動監督，將定期監督的結果反饋政府，并報本級黨委，為領導決策提供參考。財政部門要善于充分借助人大監督的剛性約束力量，嚴格財經紀律，強化對預算的管理。人大常委會財經工委、審計部門、財政部門三者要建立良性互動平臺，形成相互監督與約束的良好局面。

四要建立模塊化的應用平臺。要充分利用現代信息技術手段，開發、建立統一標準化、模塊化的預算編制應用軟件系統。做到政府在編制預算過程中，人大和審計部門可以利用這一平臺隨時共享預算編制信息。同時，預算編制科學性與合理性也可以直接通過標準化和模塊化平臺進行計算機檢驗，這也大大彌補了人大在預算審查監督方面的專業和人員力量上的欠缺。既提高了預算編制的科學性，也大大提高了人大預算審查監督的水平和質量。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會）