審議意見不具備法律效力

劉錦森

《“審議意見”的立法設計和實踐思考》一文（以下簡稱“審文”）表達了這樣一個觀點：2007年施行的監督法首次將“審議意見”寫入法律，至此人大常委會組成人員聽取相關專項報告的審議意見，“一府兩院”必須依法予以回應。將“審議意見”寫入法律，賦予了人大常委會組成人員審議發言應有的法律效力（詳見2014年 6月28日《人民代表報》）。對此，筆者卻有不同的認識和理解。

首先，審議發言和審議意見不會必然具有法律效力。從人大工作的角度來講，審議意見是指人大代表或者常委會組成人員在人民代表大會會議或者人大常委會會議上，就會議確定的議題進行審議，發表的個人的想法、看法或提出的建議。假如在人大常委會會議上，對某一議題的想法、看法或提出的建議相對集中，并且有人大常委會組成人員一定數量的認可，就可能形成一種傾向性的所謂人大常委會的審議意見。從監督法的角度來理解，審議意見是在人大常委會會議結束后，根據常委會組成人員對“一府兩院”就某一專項工作或特定議題形成共識后，由工作人員進行綜合整理后形成的一種具有明顯傾向性的規范性公文材料，它有別于人大常委會組成人員在人大常委會會議上對某一專項工作或特定議題審議時的個人審議發言。審議意見既是有別于人大代表或者人大常委會組成人員在法定會議上的審議發言，但這個所謂的“集體意見”究竟占多少“民主成分”是無法確定的，即使是超過半數的多數人的意見，但如果沒有經法定程序確認，那么這個審議意見憑什么就能產生法律效力？沒有法律作支撐的審議意見不可能產生法律效力。

至于“賦予了人大常委會組成人員審議發言應有的法律效力”的觀點，這就更無法可尋。常識告訴我們，人大代表或者人大常委會在人代會或者常委會會議上的發言受法律保護，但這并不表明其發言就具有法律效力。更何況某一位人大代表或者人大常委會組成人員的發言，都只是一家之言，如何產生法律效力？如果人大常委會組成人員審議發言形成常委會審議意見后具有法律效力，那么，人大常委會組成人員在人大常委會會議審議中的發言如果沒有吸納到人大常委會審議意見中，那人大常委會是否也違法了，違的哪個法？很難解釋得通。由此，人大常委會組成人員中的審議發言和審議意見不會必然具有法律效力，也于法無據。

其次，審議意見因存在征求意見的環節和整改結果有多種狀況而不可能產生法律效力。法律效力通俗地講就是“令行禁止”，要么明確可以這么做，要么禁止不能那么做，除了倡導性、號召性的規定外，如果做了不該做的、沒有做該做的，也就是常說的亂作為或不作為，都要為此付出代價或承擔相應的后果，這就是法律責任。此外再無別的選擇，沒有商量的余地。監督法第十四條雖然要求“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”，但這并不能認為這個審議意見就必然有法律效力，因為“人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告”，既然審議意見已經產生法律效力了，那為何還要求“一府兩院”交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后再向常務委員會提出書面報告呢？有一個常識應當明白，法律效力一旦產生，就必須按法律的要求去做，而不應當還有什么征求意見的環節存在。法律就是要遵守執行，不存在征求意見的問題，就像地方性法規通過后已產生法律效力難道還有再次征求各方面意見的必要和可能嗎，顯然不行。征求意見的過程，其實就是“一府兩院”針對人大常委會的審議意見提出整改措施后與人大相關工作機構互相探討、修改后達成共識的過程，如果人大常委會的審議意見確實具有法律效力，那么是不可能存在征求意見這個環節的，因為法律是很嚴謹的，非此即彼，不可能自相矛盾。

至于監督法第十四條第一款有關“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告”的規定，本身就存在兩種可能。一是常委會如果認為沒有必要，對專項工作報告就不作出決議；二是常委會如果認為確有必要，對專項工作報告就要作出決議。具有法律效力的規范性文件一經人大常委會作出決議或決定，不存在選擇余地。僅從這一點看，源于整改措施的審議意見就不具有法律效力。如果審議意見具有法律效力，而“一府兩院”沒有按審議意見辦理，那么人大常委會依法就可以進入下一個監督環節了，如對抽象的規范性文件予以撤銷，對具體的行政行為可以根據情節依法對所在部門負責人并且是經人大常委會任命的人員進行詢問、質詢或者罷免其職務。但現實情況是，對“一府兩院”的整改意見，人大常委會可以有兩種選擇，那么源于整改措施的審議意見就不可能具有法律效力。顯而易見，人大常委會的審議意見和“一府兩院”的整改報告，都屬于工作層面必經的環節，這一環節只能是審議意見產生法律效力的前提和基礎，但決不可能必然產生法律效力。更何況，從以往“一府兩院”對人大常委會的審議意見研究處理情況來看，至少可以有四種選擇：一是所提的審議意見，條件允許，時機也成熟，可以立即執行或者整改的事項；二是所提的審議意見，雖然條件允許，但時機并不成熟，待時機成熟后才有可能執行或者進行整改的事項；三是所提的審議意見，時機雖然成熟，但條件不允許，仍然不能立即執行或者無法整改的事項；四是所提的審議意見，條件也不允許，時機也不成熟，根本就無法執行或者整改的事項。根據上述四種情況分析，按“審文”的觀點，除了第一種情況外，其余都屬違法行為了，因為審議意見具有法律效力，不執行具有法律效力的審議意見自然就屬違法了，這顯然沒有道理。由此，審議意見因存在征求意見的環節和整改的結果有多種狀況而不可能產生法律效力。

最后，審議意見因沒有通過法定程序表決或雖然通過表決但因未過半數仍然無法產生法律效力。眾所周知，集體行使權力是人代會或者人大常委會民主集中制基本的組織原則和鐵定的法律要求，必須嚴格執行。人大常委會對人事任免、法規案的表決或者通過某項決議決定、批準某項決議決定，只能通過法定程序進行表決并過半數通過，才具有法律效力。這是人民代表大會會議及其常委會會議履行職責、行使權力的一項重要而顯著的法定特點。

顯而易見，人大常委會的審議意見，只是對所審議的專項工作中有代表性或有重點的評價，有所突出而已。況且這種所謂有代表性、有重點的評價可能全面，但不見得客觀；也許準確，但不一定全面；也許客觀，但不一定準確。最重要，也是最主要、最關鍵癥結在于這個反饋給“一府兩院”的所謂有代表性或有重點的單個的評價意見的匯總而形成的審議意見，并沒有通過人大常委會全體會議表決，沒有通過全體會議表決，根本就沒有產生法律效力的理由和依據。如果不經全體會議表決的審議意見也能產生法律效力，那么人大常委會會議上所審議的議題，只要形成文字的審議意見是否都可以成為具有法律效力的規范性文件，并且要求“一府兩院”必須遵守和執行，顯然行不通。這是審議意見不具備法律效力的最直接、最明確的依據。退一步說，即使審議意見進入人大常委會會議的表決程序，但如果審議意見沒有獲得過半數人大常委會組成人員的同意，仍然不會產生法律效力。由此，從哪個角度來看，人大常委會會議的審議意見即使達成共識，但如果審議意見因沒有通過法定程序表決或雖然通過表決但因未過半數仍然無法產生法律效力。

（作者單位：新疆維吾爾自治區人大常委會法工委）endprint