基層辦事難，多國(guó)都在想招

紀(jì)雙城+青木+陳晨+丁大偉+李珍+郭芳

“閻王好見，小鬼難纏”，中國(guó)人到基層部門辦事都會(huì)對(duì)這句俗語有切身體會(huì)，許多人都遭遇過基層辦事人員冷眼相待、相互推諉、無故刁難的經(jīng)歷。近來河北小伙為辦護(hù)照返鄉(xiāng)6次、跑了大半年沒有辦成的消息一經(jīng)披露，就引起了激烈議論。無論在發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在發(fā)展中國(guó)家，基層政府都是政府運(yùn)作的最重要組成部分，這里的辦事效率和規(guī)則是一國(guó)民眾對(duì)政府最直接感受的來源，各國(guó)都在想辦法提高基層辦事效率：在俄羅斯，“這個(gè)問題解決有些困難”、“這需要進(jìn)一步研究才行”等辦事拖拉的借口被嚴(yán)格禁止；德國(guó)每年舉辦基層服務(wù)大排名，對(duì)優(yōu)秀的辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；英國(guó)把高效、透明和負(fù)責(zé)作為基層辦事的三大原則。德國(guó)柏林社會(huì)學(xué)家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，基層辦事難不難，關(guān)鍵在于對(duì)辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權(quán)”。

“辦事拖拉的最大原因是腐敗”

“基層政府工作低效率嚴(yán)重影響了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每年因?yàn)檗k各種手續(xù)拖拉就給民眾造成近20億盧布的經(jīng)濟(jì)損失”。俄羅斯《消息報(bào)》不久前這樣批評(píng)道。該報(bào)道稱，俄許多地方基層政府辦事效率低是出了名的，這也成為民眾最深惡痛絕的事情之一。一位名為基洛夫的圣彼得堡商人表示，他在辦理移民手續(xù)過程中前往移民機(jī)構(gòu)跑了無數(shù)次才拿到了居住許可，且每次都排了很長(zhǎng)的隊(duì)，他為此花費(fèi)了大量的寶貴時(shí)間，也耽誤了不少生意。

俄羅斯《晨報(bào)》稱，針對(duì)一些地方官員刁難和向辦事民眾索賄現(xiàn)象，俄羅斯勞動(dòng)和社會(huì)保障部近來實(shí)施一種新方法。他們針對(duì)辦事人員制定了一系列禁用語，包括：“這一問題解決有點(diǎn)困難”、“這需要有更多的充分的理由”、“需要進(jìn)一步研究才行”等。這些語言有可能讓辦事者理解為官員希望得到“好處”。文件還規(guī)定，禁止官員在與前來辦事的民眾交談時(shí)抱怨自己工資低、希望購買某種物品等與辦事無關(guān)的話題。《晨報(bào)》引述俄一名高級(jí)官員的話稱，一旦查實(shí)辦事人員有類似行為或表態(tài)，將進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。這名官員稱，這些措施將有助于降低官員們索賄機(jī)會(huì)，也可消除民眾對(duì)基層政府的不良印象。

要看一個(gè)國(guó)家基層政府辦事難不難，一個(gè)人生地不熟的外國(guó)人恐怕最有發(fā)言權(quán)。《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者在印度辦理駕照過程中著實(shí)體驗(yàn)了一把印度基層的辦事難。記者在新德里一處駕校報(bào)名學(xué)習(xí)通過之后，駕校稱可以代辦駕照，不過仍需本人到交通局去做最后一項(xiàng)測(cè)試。到約定那天早上約8點(diǎn)半，記者同駕校其他幾名學(xué)員一起來到交通局，先是辦理了測(cè)試申請(qǐng)、拍照、留指紋，然后開始等待測(cè)試。駕校的帶隊(duì)告訴記者，要等其中一名官員過來才能做測(cè)試。就在記者等待的期間，交通局里來了一家電視臺(tái)記者進(jìn)行采訪。駕校的帶隊(duì)緊張地說，記者來了，測(cè)試的官員可能就不敢來了。面對(duì)記者的疑惑，他說，這種手續(xù)之所以官員要親自“把關(guān)”，是因?yàn)榭梢詮闹械玫健昂锰帯保鎸?duì)電視采訪，腐敗官員擔(dān)心曝光。

記者在印度聽到許多人抱怨基層辦事難，一件簡(jiǎn)單的證件要拖上數(shù)月甚至數(shù)年，有不少外資公司因?yàn)橥顿Y過程一些手續(xù)久拖不決而撤資。談及印度的此類問題，駕校的帶隊(duì)嘲諷地說，現(xiàn)在人們抱怨最多的是辦事拖拉低效，而低效的最大原因是腐敗，不行賄就辦不成事。官員早上上班之前都是清廉的，上班之后就開始全部腐敗了。

盡量讓官員少有“最終解釋權(quán)”

德國(guó)柏林社會(huì)學(xué)家馬塞爾·哈森在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，對(duì)公眾來說，如果基層官員擁有“絕對(duì)權(quán)力”，一句話就能讓人跑斷腿。基層辦事難不難，關(guān)鍵在于對(duì)辦事程序、內(nèi)容等都要有明確的法律化或法規(guī)化，對(duì)于辦事程序和內(nèi)容需要明確的信息和細(xì)致具體的規(guī)定，盡量減少含糊不清的規(guī)定。要做到只有符合程序和內(nèi)容，就必須要在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)辦成；對(duì)于不能辦的事，民眾也得知曉為什么不能辦。這些程序和內(nèi)容不能讓具體的辦事人員擁有“最終解釋權(quán)”。哈森說，此外，基層辦事還需要監(jiān)督部門的監(jiān)管，人們可以對(duì)不合理的程序和規(guī)定進(jìn)行申訴，比如德國(guó)就有行政法院專門負(fù)責(zé)受理這類申訴等。此外，德國(guó)還每年評(píng)出基層服務(wù)排行榜，獲獎(jiǎng)的部門還可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

在德國(guó)，每個(gè)城鎮(zhèn)都設(shè)有地方事務(wù)部門，負(fù)責(zé)居民的各種服務(wù)。一般這樣的部門都設(shè)在市中心，民眾可以方便到達(dá)。《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者不久前曾到德國(guó)北部城市不倫瑞克采訪，這是一個(gè)25萬人口的中等城市。在該市地方事務(wù)大樓，一進(jìn)大門，記者發(fā)現(xiàn)各種免費(fèi)的信息冊(cè)。不僅有辦事指南，還有城市的各種信息。迎接廳還有兩位咨詢?nèi)藛T，可以解答各種問題。在這里，幾乎可以辦好各種居民事務(wù)，如申請(qǐng)身份證、護(hù)照、稅收?qǐng)?bào)表、無犯罪記錄等。

事務(wù)大樓的二樓是專門針對(duì)外國(guó)人或外來移民的。一名來此辦理簽證延期的中國(guó)留學(xué)生告訴記者，移民局官員在移民簽證等方面較大裁量權(quán)，但他們不會(huì)在材料方面來為難你。網(wǎng)上會(huì)公布所有材料的要求及細(xì)節(jié)，比如照片、銀行的證明寫法等，而且銀行等相關(guān)部門都很清楚這些要求，不會(huì)有兩個(gè)部門的規(guī)定互相矛盾、影響民眾辦證的事情。不倫瑞克地方事務(wù)部門的一名主管告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，為了提高基層政府的辦事效率，德國(guó)基層部門各種辦事事項(xiàng)都有嚴(yán)格時(shí)間規(guī)定，比如辦理電子身份證，由于要送交給柏林上級(jí)部門，需要4周。假如不能按時(shí)辦理，工作人員必須書面說明，并通知何時(shí)辦理完。

在日本，所有外國(guó)人都要在抵達(dá)后15天內(nèi)辦理“外國(guó)人登錄證”，該證件要到所居住城市的市政府去辦理。《環(huán)球時(shí)報(bào)》駐日本記者剛到日本時(shí)曾經(jīng)辦理“外國(guó)人登錄證”，其方便快捷讓記者感慨不已。記者事先打電話得知，只需帶著自己的護(hù)照和一張1寸正面彩照就可以了。在大阪，市政府辦公大樓的一層就是接待市民辦理各種手續(xù)的地方。每個(gè)人在入口拿號(hào)，然后坐等自己的號(hào)被叫到。在辦理時(shí)公務(wù)員們很親切，并被告知“外國(guó)人登錄證”辦好了不用再到市政府來取一次，而是會(huì)直接郵遞到記者的住址，郵費(fèi)由政府承擔(dān)。大概3周后記者就收到了證件。實(shí)際上，記者在日本辦理駕照、社保、納稅等相關(guān)證件或手續(xù)時(shí)，都非常便捷，即使有些手續(xù)涉及到多個(gè)部門，也能夠在一個(gè)地方一次性得到解決。

倫敦智庫公共政策研究所學(xué)者提姆·芬奇對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者表示，英國(guó)地方政府官員成千上萬，不少人的年薪只有2萬英鎊左右，但并不會(huì)因?yàn)椤板X不夠花”而心生歪念，通過刁難老百姓來獲利。芬奇說，這主要是因?yàn)橛?guó)法律對(duì)地方政府部門的從業(yè)管理有嚴(yán)格細(xì)致的法規(guī)規(guī)定，并且會(huì)及時(shí)更新。英國(guó)的《地方政府法》早在19世紀(jì)就已經(jīng)出臺(tái)，此后數(shù)百年一直在不斷更新，但核心內(nèi)容變化不大，即秉公從業(yè)是人人需要遵循的規(guī)定。按照2000年最新修訂的地方政府法，英國(guó)對(duì)于地方行政執(zhí)行機(jī)關(guān)給出的基本要求是三點(diǎn)：高效、透明、負(fù)責(zé)。這三點(diǎn)要求，人們可以在各地的基層部門走廊上，經(jīng)常可以看到標(biāo)語提醒。

電子辦公提高基層辦事效率

自20世紀(jì)70年代以來，規(guī)范和減少基層政府行政審批一直是英國(guó)等西方各國(guó)政府行政改革的目標(biāo)之一。世界進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代后，網(wǎng)絡(luò)政務(wù)或電子行政審批成了多國(guó)提高基層服務(wù)效率的重點(diǎn)。在美國(guó)，聯(lián)邦政府上世紀(jì)八九十年代曾進(jìn)行“行政審批流程再造”。當(dāng)時(shí)美國(guó)電子政府特別工作組對(duì)28項(xiàng)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目許可證，平均有19個(gè)政府部門處理，需要填寫多個(gè)政府部門的1000多個(gè)表格，造成很多重復(fù)的要求，給居民、企業(yè)和公務(wù)員帶來了不必要的負(fù)擔(dān)。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)1999年通過了《政府文書工作縮減法》，其中包括把審批職能放在網(wǎng)上，隨后又通過了《電子政府法案》，為網(wǎng)上審批流程再造提供保障。

日本對(duì)于基層政府的行政審批制度改革先后經(jīng)歷了7次，審批程序得到不斷簡(jiǎn)化和規(guī)范。目前日本人一般用社保號(hào)或駕照等就可以完成很多證件的辦理，不需要再準(zhǔn)備各類加蓋公章的證明資料。日本在戶籍上沒有嚴(yán)格限制。人們可以自由選擇城市定居，也沒有檔案要隨著一起遷移。因此，日本國(guó)民辦理各種常規(guī)證件的手續(xù)也簡(jiǎn)化了很多。2000年，日本政府正式啟動(dòng)了“電子政府工程”，這項(xiàng)工程的主要內(nèi)容就是通過互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦理各種申請(qǐng)、申報(bào)、審批手續(xù)。2005年，日本規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)于企業(yè)和公眾申請(qǐng)的電子政務(wù)項(xiàng)目，從開始申請(qǐng)之時(shí)算起，應(yīng)在24小時(shí)之內(nèi)辦結(jié)。

俄羅斯《報(bào)紙報(bào)》稱，為了解決群眾辦事難問題，俄羅斯在48個(gè)聯(lián)邦主體建立起了166個(gè)多功能電子政府服務(wù)中心。建立這類中心，目的是簡(jiǎn)化各類審批手續(xù)、避免各部門相互推諉，同時(shí)預(yù)防官員腐敗，以提高政府在民眾心目中的威望。根據(jù)俄政府的目標(biāo)，到2013年底，俄各城市建立起來的多功能中心數(shù)量要不少于1500個(gè)。俄通訊和大眾傳播部部長(zhǎng)尼基福洛夫稱，目前有25%的民眾利用政府的電子系統(tǒng)辦事。在2018年前將達(dá)到70%，屆時(shí)要讓90%的居民對(duì)政府提供的服務(wù)質(zhì)量表示滿意。

北京大學(xué)的學(xué)者張頤武在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，總體上來說，辦事難的情況在發(fā)達(dá)國(guó)家基層要稍好一些，但其實(shí)北京等中國(guó)大城市也與之差別不大。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，比如歐洲也有存在基層辦事難、效率不高的情況。這主要與社會(huì)發(fā)展的水平有關(guān)。在一些發(fā)展中國(guó)家，傳統(tǒng)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)的時(shí)間還不長(zhǎng)，容易產(chǎn)生熟人社會(huì)，互相之間存在利益咬合。中國(guó)一些小地方基層辦事難仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的問題。由于公共事業(yè)和日用品供給不足，一些特殊職位成為稀缺資源，處于這樣職位上的人就互相通過交換，實(shí)現(xiàn)各自利益，遇上熟人辦事效率就能很快提高，這都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)。

張頤武說：改變基層辦事難的現(xiàn)狀，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，依靠公眾投訴和媒體曝光；二是要更新技術(shù)手段上，相對(duì)而言，這是很容易解決的。辦事難不難的關(guān)鍵主要在于壁壘多不多，手續(xù)復(fù)雜不復(fù)雜。他認(rèn)為，借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有助于緩解基層辦事難。如有了互聯(lián)網(wǎng)，材料公示、網(wǎng)上預(yù)約、異地辦理，令基層辦事變得公開透明。基層辦事難最終解決還有賴于社會(huì)的整體發(fā)展。

（摘自《環(huán)球時(shí)報(bào)》）