正確但有限的一小步

傅蔚岡

2月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議決定合并新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）和城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保），建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

中國現有四種養老保險制度，分別是城鎮居民養老、新型農村社會養老、城鎮職工基本養老和行政事業單位離退休制度。這次的統一，只是將前兩者統一，而不是真正的城鄉統一。新農保和城居保之所以能夠統一，很重要的一個原因是因為成本低，財政支付能夠負擔。“新農保”建立于2009年，專門針對農民設立，目前參保人數達到4億多；而“城居保”則建立于2011年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數不多，全國僅幾千萬，參保人數就更少。根據財政部網站提供的數據，在2012年全國公共財政支出決算表中發現，用于城居保和新農保的花費分別是107億元和933億元。

當然，合并之所以能夠進行，還因為兩種養老保險制度設計上非常相像。它們都設立了個人賬戶，每個個人向賬戶里繳費，繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養老金發放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領取養老金，跟以前的繳費記錄沒有任何關系。

同時，將新農保和城居保合二為一還有助于提高財政資金使用效率。目前參保城居保的人數數量有限，每個市區也就幾萬人。也正是如此，在2011年城居保設立時，一些省份就將其與新農保合二為一。迄今，中國已有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。中央將全國范圍內的城居保和新農保合二為一，是對地方政府行為的一個確認。

但這一舉動仍然激起了公眾對養老制度議題的極大熱情。絕大多數公眾最希望的是公平，即農村居民和城市居民享受同等水平的養老。這個愿望固然美好，但需要指出的是，在現收現付的養老金制度下，養老金實際上是過去的積累，如果在過去沒有積累那就意味著今后你就不可能獲得養老金。但是現收現付的養老金制度也有一個缺陷，因為在制度建立之初，就意味著一部分過去沒有為自己養老有過積蓄的退休人員可以獲得養老金。也正是如此，有部分農民會提出這樣的疑問，為什么他們沒有繳納養老金就可以獲得養老保險，而我們就不行？

事實上，讓農民和城鎮退休職工領取一樣的養老金，不具有可行性：因為這樣會大幅度增加目前在職員工的負擔，而沉重的社會養老成本負擔將會扼殺企業的活力。過去的實踐表明，制度設計如果只是從愿望出發而不考慮現實約束，最終往往并不可行，甚至會導致全局性難題——計劃經濟的養老制度就是如此。從這一點來看，養老體系的城鄉分治是現有制度路徑下的次優選擇。

在我看來，目前養老體系最大的問題并不是城鄉分治，而是統籌層次太低。到目前為止，養老金只是在省級內部統籌，這和勞動力在全國范圍之內的流動并不匹配。如果一位勞動者在多個省市就業，他就會擁有多個養老賬戶，而且各個賬戶歸屬于不同地方政府，甚至還會遇到在退休之后無法獲得養老金的問題。傳統勞動力輸出大省的養老金結余遠少于勞動力流入地，何故？因為后者無需為這些流入的勞動力承擔養老，而他們年輕時的養老保險則已經被用來支付當地的養老金。

由此看來，當下中國養老體系的最大問題并不是城鄉不均導致的不公平，而是統籌層級太低所導致的各種扭曲。因為城鄉不均只是過去的存量問題，可以通過贖買予以解決，就像此次新農保和城居保合二為一；但統籌層級太低卻是實實在在影響今后的選擇，如果不早一天解決，扭曲就會更加嚴重。

（作者為上海法律與金融研究院執行院長）endprint