如何實現要我從拆到我要拆的轉變
——衢州市區城中村房屋拆遷政策解析

衢州市國土資源局征地辦公室 徐建剛

如何實現要我從拆到我要拆的轉變
——衢州市區城中村房屋拆遷政策解析

衢州市國土資源局征地辦公室 徐建剛

城中村是城鎮化過程中特定歷史階段的產物，是由農村向城市化小區轉型中的過渡型小區，普遍存在建設無序、基礎設施不全、人居環境差、土地利用效率低下等問題。當前，全省上下“三改一拆”專項行動正在如火如荼的開展，為保證城中村改造工作順利推進，衢州市結合城中村的特點，制定了《市區城中村整體搬遷改造暫行辦法》，取得了良好的社會反響。

一、城中村的特殊性

城中村位于城市大區域內，因其獨特的地域屬性，與其它農村存在顯著差異，城中村改造房屋拆遷與其它房屋征收項目也存在較大區別。

（一）城中村規劃控制更嚴格

受城市規劃、用地空間限制，符合建房條件的村民建房需求被長期壓制，如衢州市區個別村甚至十多年未新批宅基地建房，致使城中村與一般農村相比，住房困難戶多，違章建筑多。

（二）城中村資源占有量更有限

通過逐年土地征收，城中村大多農用地較少或已完全失地，為城市發展作出巨大貢獻。農民對手中僅剩的集體土地房屋這最后一點資源，存在“惜售”心理。

（三）城中村地理位置更優越

城中村一般距城市建成區較近，有的甚至在城市之中，周邊多為已開發利用的國有土地，房屋價值和收益較高，出租房屋甚至成為部分農民維持生計的主要經濟來源，農民對補償安置的心理預期遠高于普通集體房屋。

（四）拆遷改造實施的決策更民主

普通集體土地房屋征收是為具體項目用地而實施，是政府在符合公共利益需要條件下作出的強制性行政行為，被征收單位和個人必須被動的無條件服從。城中村改造土地房屋征收的出發點是為了改善村民居住環境，其前提是絕大多數村民自愿并主動申請，而不是政府的強制行為，從而要求政府提供更優惠的政策吸引農民積極參與。

二、衢州市區城中村改造政策的特色

在廣泛的調查研究基礎上，衢州市從城中村特點出發，從改造過程中暴露出的矛盾和問題出發，通過圈定改造范圍，加大補償獎勵力度，注重弱勢群體保障，最大限度地保證了政策的優越性和可操作性。

（一）劃定改造范圍

在城市規劃區內，農用地基本被征收或規劃近期內被征收的城中村（人均農用地少于0.2畝）列入改造范圍。符合改造條件的城中村經黨員、村民代表會議通過改造決議后，提出改造申請，制定改造計劃和方案，報市政府批準后，適用城中村改造政策。

（二）明確職責流程

明確了市、區、鄉、村及各相關部門的工作職責，確定區政府為責任主體，負責轄區內改造工作的具體實施，實施程序為：行政村提出申請→區政府制定總體實施方案和分年度計劃→區政府編制項目專項規劃和具體項目實施方案→市政府審查批準→區政府指定單位組織實施。

（三）動態管理補償標準

根據建筑市場價格水平，按重置價結合成新對被征收房屋予以補償，重置價按市政府公布的一般民用建筑基本造價標準確定。同時，根據“據實補償”的原則，對重置價標準進行動態管理，隨著一般民用建筑基本造價變動進行不定期調整，有效解決了建筑成本上漲、政策調整滯后導致的拆后難以還建問題。

（四）嚴格監管違章行為

根據職責分工，分別由建設行政主管部門、土地行政主管部門核定被征收人的房屋建筑面積和土地使用權面積。確認為違法、違章建筑的，根據“先拆違后拆遷”要求，加大監管處罰力度，由被征收人在規定的期限內自行拆除，一律不予補償安置，切實降低城中村改造成本。

（五）利益引導安置方式選擇

加大產權調換的政策傾斜力度，通過比較效應，鼓勵農戶選擇產權調換，限制遷建安置。對選擇產權調換方式安置的，在“拆一還一補差價”基礎上，采取對低層房屋（不足三層）增加一定比例面積補助，對住房困難戶進行兜底保障，安置房選址按照“就地、就近、就便”原則安排在較好地段，安置房土地以出讓方式取得，安置房可以上市交易并給予一定的稅費減免等鼓勵措施，增強產權調換對被征收農戶的吸引力。對選擇遷建方式安置的，采取遷建安置小區安排在城市建成區以外較偏遠的地方，對遷建地塊面積超過原住房占地面積部分收取土地成本費用，土地以行政劃撥方式供應，遷建房屋不得上市交易等限制措施，讓農戶放棄遷建安置。

（六）合理設計獎勵辦法

一是面向被征收戶，全面提高臨時安置費、搬遷費、停產停業損失、簽約騰空獎等獎勵補助標準。按“早簽約多拿獎”指導思想設計簽約騰空獎，根據簽約、騰空進度分提前簽約、按期簽約、按期騰空和整村騰空四期兌現。二是面向各責任主體，明確改造地塊供地后，土地收益全額補助給各區政府，專項用于本轄區的城中村改造工作，對改造資金不能自求平衡，根據項目收支情況，市政府對缺口給予一定比例的補助。

（七）注重弱勢群體保障

一是住房困難戶安置面積兜底，對人均不足50平方米的農戶，按50平方米安置。二是低層房屋增加面積補助，被征收房屋只有一層的，按建筑面積1∶1.5比例進行安置；二層的，按建筑面積1∶1.2的比例進行安置；三層及三層以上的，按建筑面積1∶1比例進行安置。

三、取得的主要成效

城中村改造政策的實施，讓農民確實感受到了城中村改造給自身帶來的現實利益和長遠利益，迅速形成了人人參與，爭唱主角的氛圍，征收工作實現了從“要我拆”到“我要拆”的明顯轉變。如集聚區僅用40天就完成了上草鋪村187戶房屋的拆遷改造，協議簽訂率100%，按時騰空交付率100%。

（一）提高了補償水平，維護了農民權益

通過提高補償標準、加大獎勵力度以及房屋附屬物參照國有土地房屋補償，城中村房屋與國有土地上房屋基本達到了“同房同價”，實現了城市發展對失地農民反哺的目標。同時，通過安置面積兜底保障，低層房屋增加面積補助，違章建筑不予補償等措施，有效遏制了擅自加層、亂搭亂建等違章建房行為，彌補了因規劃控制等原因形成的住房困難戶的損失，最大限度地保證了“居者有其屋”。

（二）統一了市區政策，保證了面上平衡

改造政策規定，各責任主體可以在政策框架內制定具體操作辦法，但是對合法面積認定、補償標準、分戶辦法、人口核定、安置房價格等必須嚴格按照文件執行，不得隨意突破，做到市政府一個口子出去，徹底改變了多主體征收造成政出多門、標準不一、互相攀比的現狀，市區統一征遷工作得以有序推進。

（三）節約了土地資源，盤活了改造資金

通過鼓勵產權調換、嚴格遷建安置的政策引導，促使大多數農戶選擇產權調換方式安置，實現了土地節約集約利用。同時，通過對安置后多余地塊重新規劃并公開出讓，出讓收入專項用于城中村改造，緩解了改造資金壓力。

（四）完善了工作機制，兼顧了各方利益

改造政策構建了市政府統一領導、區政府具體實施、各部門協同配合的工作模式，明確了各級各部門的相關職責，保證了改造工作的順利推進。同時，通過改造，市政府改善了城市面貌；區政府實現了資金平衡甚至略有盈余；村集體和農戶提高了財產性收入，充分調動了工作積極性。

四、幾點體會

城中村改造是一項涉及面廣，關注度高，社會經濟綜合效應顯著的大事，為把好事做好，實事做實，筆者認為在政策制定和實施過程中應注意以下四點。

拆遷現場

（一）改造政策要符合群眾利益

城中村改造工作情況復雜，關乎群眾切身利益。如何保證城中村改造工作順利實施，最關鍵的就是政策措施是否符合群眾利益。為此，必須把“以人為本”貫穿到政策制定過程中，建立健全利益導向機制，在不違反原則的前提下，政策盡可能地向城中村群眾傾斜，尤其要注重對弱勢群體的保障。

（二）補償標準要平穩過渡

為避免優惠幅度提高過大引起已拆遷項目問題反彈或優惠力度不足沒有吸引力，保證政策的剛性和可操作性，要做好三個結合，一是與現行集體土地房屋拆遷政策（城中村范圍外）做好結合，保持政策的相對延續性。二是與國有土地上房屋征收政策做好結合，保持同區域政策間的相對平衡性。三是與城中村改造工作中暴露出的矛盾和問題做好結合，盡可能保證政策有針對性。

（三）安置房建設要及早實施

實施城中村改造，征地拆遷是重點，安置是關鍵。因此，必須首先考慮改造范圍內群眾的安置，按照先安置后改造的思路開展工作，及早謀劃實施城中村改造拆遷安置房的規劃和建設，確保被征收房屋的群眾能夠及時遷得出、安得住，讓群眾吃下“定心丸”。

（四）操作過程要陽光公開

一是嚴格控制適用范圍，履行城中村審批程序，不得隨意擴大、更改適用范圍，避免改造項目全面開花，改造政策失去先進性。二是要嚴格執行政策標準，做到一把尺子量到底，維護政策的嚴肅性。三是嚴格履行改造程序，堅持先批準后實施，實施過程中主動公開政策程序，公開被拆房屋情況，公開補償安置結果，保證全程透明，接受群眾監督，消除群眾“怕吃虧”“患不均”的顧慮。