實施農村宅基地收儲再利用破解農民建房難問題

龍游縣國土資源局 劉明鶴 陳 濱

實施農村宅基地收儲再利用破解農民建房難問題

龍游縣國土資源局 劉明鶴 陳 濱

沐塵鄉社里村農村土地綜合整治一期工程舊貌

龍游縣農村宅基地量多面廣、布局分散，空心村、“一戶多宅”、人均占地超標等現象大量存在，閑置宅基地量多，土地浪費嚴重。雖然近年來龍游縣依靠城鄉建設用地增減掛鉤平臺，推進農村土地整治和新農村建設，取得了顯著成效。但城鄉建設用地增減掛鉤指標有限，無法達到預期目標。為此，龍游縣開展實施了農村宅基地收儲再利用，在保證耕地數量不減少的前提下，對閑置、意愿搬遷的存量宅基地收回、儲備后進行開發、復墾。通過一段時間的探索、實施，提高了農村宅基地的利用效率，減少和防止了土地閑置浪費，整合和優化了農村宅基地資源，推動農村土地發展方向從以增量土地為主轉變為以存量土地為主，從粗放利用轉變為集約利用，走可持續發展的農村發展道路。

一、開展條件

（一）資源稟賦

根據龍游縣2012年土地變更調查，龍游縣全縣建設用地總量為11673公頃，其中農村居民點用地6074公頃，占建設用地總量的52.1%，人均居民點面積已達到198.42平方米，到2020年，農村居民點用地需控制在4300公頃以內，比2012年縮減1774公頃。據調查，浙江省農村宅基地閑置率在10%-20%之間，據此推算，龍游縣農村宅基地閑置面積達600-1200公頃，從數據上看龍游縣農村宅基地收儲再利用的潛力較大。而龍游縣地處丘陵、盆地地區，高山遠山和地質災害隱患區的農戶大多已通過下山脫貧在中心村內建新房，而老房始終沒拆除，這不僅產生“一戶多宅”的現象，而且嚴重浪費了寶貴的土地資源。經統計，龍游縣全縣存在“一戶多宅”現象的達5745戶。

（二）政策支持

《龍游縣關于鼓勵山區農民下山脫貧與退宅還耕——加快推進新農村建設的若干意見》的頒布，為龍游縣農村宅基地收儲提供了政策支持，做到了“讓利于民、優惠于民”，為盤活農村宅基地，整合土地資源開辟通道，增強農村發展內生動力。

（三）技術保障

收儲再利用農村宅基地主要包括收儲、利用兩個階段，其難點在于收儲。由于收儲是一個循序漸進的過程，并且這些資源的分布存在地域差異，這就要求需要一個統一的管理平臺。龍游縣土地管理信息系統已建成了農村宅基地空間數據庫，在此基礎上擴展盤活存量建設用地資源是完全可以實現的。

（四）成功經驗

竣工后的一期工程

龍游縣在實際探索中已有一個成功案例，項目位于溪口鎮石角村，共整理農村宅基地3.30公頃，其中盤活利用0.45公頃，該項目從“收儲、配套、選位、補貼、統一”五個方面入手，以村集體為主體對意愿搬遷農戶的宅基地進行收儲，再通過評估分析，確定項目區內部分地勢較高分布零散的農村宅基地以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺作為拆舊復墾地塊，而部分地勢平坦基礎配套較為完善的集中連片的農村宅基地在收儲后作為盤活農村宅基地再利用。該項目資金主要來源于政府政策補貼以及村內開展的有償選位收益。政府補貼主要用于農戶拆遷補償及宅基地復墾工程，“有償選位”是指對村內區位較好的宅基地實行價高者得，所得收益用于農村公共基礎配套設施建設。

龍游縣擁有豐富的實踐經驗，對農村宅基地收儲再利用有著獨有的感悟與心得，必定會充分發揮自我優勢，實現“撤并自然村、改造空心村、建設新農村”的長遠目標。

二、收儲再利用的模式

（一）組織架構

農村宅基地收儲再利用工作主要是在縣級國土部門和縣級規劃部門的指導下，由村集體自主管理和實行，一方面是因為我們的收儲對象為農村宅基地，屬于集體所有，由村集體出面銜接最快也最有效；另一方面是因為村委組織在多年的工作實踐中對村民的利益述求都有所了解，若想實施該項目則需對各個村民的利益述求有所了解，并在村內找到平衡點，以此帶動村民積極性。（組織架構詳見圖1）

圖1 農村宅基地收儲再利用組織架構

（二）運行模式

根據農村宅基地收儲再利用工作的目標宗旨。農村宅基地收儲再利用的運作模式主要分為收儲、利用兩個階段，運行模式如圖2所示：

圖2 農村宅基地收儲再利用運行模式

1.收儲是宅基地收儲再利用的第一要素，不明確農村宅基地收儲再利用的目標定位，宅基地儲備制度就無法貫徹實施。農村宅基地收儲再利用是以村為實施主體在農戶自愿的前提下，由村集體對農戶按補償標準進行補償后，收回農戶的宅基地及房宅，將農村宅基地進行儲備，使空閑或多余的農村宅基地集中起來。宅基地收儲應優先選擇空心村、閑置宅基地以及“一戶多宅”等條件成熟、實施難度小的區域，由于該類區域農戶大多無需新的宅基地進行安置，可整理產生數量可觀的結余指標，產生的收益專項用于后續的收儲工作；繼而選擇條件相對成熟，村內熱情高、實施難度較小的項目區進行收儲，在簽訂搬遷協議的同時簽訂宅基地置換協議，充分調動農戶搬遷積極性，起到引導和示范的作用；最后對實施難度較大的區域集中開展工作，確保同意一戶收儲一戶，以點帶面、從局部收儲到全面鋪開。

2.利用是對收儲后的農村宅基地進行利用的過程。由縣級國土部門和縣級規劃部門負責指導，以村莊規劃和土地利用總體規劃為依據，確定利用方式。若收儲對象位于規劃建設區內，在收儲達到一定規模時，可盤活利用、統一建設，并進行“有償選位”重新分配到農戶手中，村集體通過“有償選位”獲得收益，專項用于配套基礎設施建設；若收儲對象位于規劃建設區外，將納入城鄉建設用地增減掛鉤項目復墾區，所產生的增減掛鉤指標一部分用于新農村建設（優先保障安置用地，同時為村內發展非農產業留有余地），另一部分則歸縣人民政府統籌安排用于城鎮建設，產生的指標收益返還村集體。

（三）資金運作及平衡分析

1.資金運作

縣委、縣政府為充分調動農戶的積極性、改善農戶居住環境、確保農村宅基地收儲和再利用順利開展、推進新農村建設的進程，將建立“農村宅基地收儲再利用專項資金”，為農村宅基地收儲再利用提供資金支持，專項用于農民宅基地收儲再利用的獎勵、補助以及復墾工程施工費。而調劑結余指標收益后需歸還專項資金投入部分，項目凈收益返還村集體。詳見圖3。

圖3 農村宅基地收儲再利用專項資金運作體系

2.資金平衡測算

預測龍游縣收儲農村宅基地用于城鄉建設用地增減掛鉤和盤活再利用的比例為1:1，以收儲100畝農村宅基地測算，投入資金主要為：房屋拆遷補貼10萬/畝、復墾包干補貼4.4萬/畝、下山脫貧補助0.6萬/畝，需投入資金為1280萬元。根據龍游縣近幾年的城鄉建設用地增減掛鉤項目上報情況看，結余指標比例高達55%，據此計算實施100畝農村宅基地再利用可獲得結余指標27.5畝，依據現有的城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑行情，調劑價格約為60萬/畝，可獲得收益為1650萬元，資金平衡有余，并將收益返還村集體。詳見表1。

表1 龍游縣收儲農村宅基地再利用資金平衡表（以100畝為單位）

三、保障措施

（一）組織保障

竣工后的俯視

采取“政府引導，村為主體”方式，村集體負責宅基地的收儲、再分配，落實具體的拆舊復墾、新村建設等工作，政府部門負責業務指導和工作協調，確定結余指標的使用與調劑管理，維持農村宅基地收儲再利用專項資金的正常運作。

（二）政策保障

一是建立切實可行的農村宅基地管理辦法或規定以及有償使用、有償退出機制和激勵機制，為宅基地存量資源收儲提供政策依據；二是建立宅基地權屬調整機制，做好宅基地確權工作，摸清縣域內閑置宅基地、一戶多宅、違章建房等情況，建立宅基地收儲臺賬，做到心中有數，為準確、合理確定宅基地收儲的資源和實時掌控最新情況。其次是要完善農村宅基地權益糾紛調處機制，依法調處宅基地權屬糾紛，及時處理因土地權屬調整和權益分配引發的爭議。

（三）資金保障

由于收儲需投入資金量大、周期長，單單依靠村集體組織的力量是遠遠不夠的，若由村集體組織抵押集體土地向銀行貸款則會壓低村組織的積極性和主動性。由縣級財政部門向專項資金庫撥付部分啟動資金，專項用于農村宅基地收儲再利用，并加強資金監督管理，做到即收即撥，專款專用，可充分調動農戶的積極性、緩解農村宅基地收儲再利用實施的資金壓力，實現新農村建設進程的穩步推進。

（四）規劃保障

一是完善村莊規劃，對未編制規劃的村莊及時開展規劃的編制工作，為科學確定農村宅基地的利用方式提供依據；二是抓住本次規劃修改的契機，充分考慮新農村建設的發展方向，優先保障新社區的用地需求；三是編制農村宅基地收儲再利用規劃或計劃方案，開展農村宅基地收儲再利用資源的調查，摸清龍游縣目前可實施和有望實施的資源總量，合理的安排年度實施計劃，科學確定資金投入計劃，保障專項資金的正常流動。只有嚴格按照既定的階段性目標推進，才能取得預期的效果。