清理整治 促 發展 充分利用 提 效益

麗水市國土勘察測繪規劃院 湯以勝

麗水經濟開發區國土分局 周聰勤

清理整治 促 發展 充分利用 提 效益

麗水市國土勘察測繪規劃院 湯以勝

麗水經濟開發區國土分局 周聰勤

麗水市經濟開發區土地閑置和低效狀況由來已久，土地效益不高，企業供稅率較低，擅自出租轉讓廠房、已供未用、延期開竣工等現象比較突出。調查閑置低效利用工業用地情況，開展清理整治工作，既是加強土地資源管理，實現重征用輕管理向征管并重加強監管轉變的工作需要，也是推進節約集約用地，提高土地利用效率的有效手段。

一、2002年—2013年供地情況

自2002年開始供地以來，至2013年底，開發區累計供應土地704宗，供地面積29641.94畝。其中，工業用地498宗，供地面積16659.91畝，占總供地面積的72%。

2002年—2013年供地情況表

二、閑置低效土地情況

2013年4月清理辦工作人員分成三個調查小組，對開發區范圍內除制筆園區企業之外的386家工業企業進行摸底調查。對每一家企業都實地走訪，確保調查范圍的全覆蓋。通過查看建設進度、詢問相關負責人、查閱資料等形式，詳細了解企業開竣工、建設進度、生產等用地情況。并結合企業供地合同、入園協議、年度稅收等資料，對閑置低效用地情況進行了梳理、匯總。

（一）閑置土地情況

開發區范圍共有閑置土地13宗，總供地面積632.97畝。其中，因企業自身原因造成土地閑置4宗，面積176.75畝，因遺留問題未處理造成閑置的2宗，面積92.69畝；因政策處理未到位導致土地閑置3宗，面積64.77畝；因國家產業政策調整及環評等問題導致土地閑置4宗，面積298.75畝 。

（二）低效土地情況

1.畝均稅收低于3萬元以下企業情況

清理辦以2011年度企業應納稅額（含免、抵、退稅額）為基礎，對2008年12月31日前供地的企業進行了梳理。據調查，畝均稅收在3萬元以下的有134家（2004年以前供地的企業的有81家，占60.4%。同時有20家企業存在未竣工情況），面積2904.49畝。其中：畝均稅收低于1萬元的企業有63家（2004年前供地的企業有40家，占63.5%，有14家企業同時存在未竣工情況），總供地面積1509.57畝；畝均稅收1-2萬元的企業有38家（2004年以前供地企業21家，占55.2%，有3家企業同時存在未竣工情況），總供地面積744.67畝；畝均稅收2-3萬元的企業有33家（2004年前供地企業20家，占60.6%，有3家企業同時存在未竣工情況），總供地面積650.25畝。

2.2009-2010年供地未竣工企業情況

2009年供地8宗，面積427.34畝，其中有3宗土地已到合同約定竣工時間而未竣工，面積153.47畝；2010年供地37宗，面積2134.96畝，其中有27宗土地已到合同約定竣工時間而未竣工，面積1436.66畝。兩年合計有30宗土地已到合同約定竣工時間而未竣工，面積1590.13畝。

三、土地資源使用與管理中存在的問題

（一）未供土地數量較多

截至2012年底，開發區累計征地面積30734.69畝，累計供地面積25707.94畝，尚有5026.75畝土地未供，供地率為83.64%。但在2012年所供土地中，有4522.07畝土地為有條件供地，將在2013年全部收回。到2012年底，開發區實際供地面積為21185.87畝，實際供地率為68.93%。供地率偏低的主要原因是我區的用地多數為低丘緩坡改造而成，大面積的開發建設，大面積劈山移石、高挖深填，決定了場地平整工程量巨大，工期相對較長，并且需要較長時間自然沉降和基礎密實；另一方面，部分用地拆遷難也造成了已轉用土地不能及時供地；再者，該區報批土地總量較大，難以在短期內全部供完。

（二）項目建設進展緩慢

部分企業未能嚴格按照合同約定的開竣工時間進行開工建設、竣工投產，企業開工遲、建設慢、投產晚的現象比較突出。個別企業在供地5、6年之后仍然沒能完成全部建設。企業自身工作進展緩慢，是企業未按時竣工的主要原因，場地平整不到位、拆遷工作未完成、基礎設施建設不配套也影響了部分企業的建設進度。同時，近年來企業建設期沒有根據企業用地面積進行區分，一律定為兩年，也導致了部分企業延期竣工。

（三）土地利用效益不高

杰祥鋁業

一是企業廠房閑置。部分企業因資金短缺或生產能力有限，廠房閑置或部分閑置，土地沒有產生應有的效益。二是部分土地閑置。部分企業建設少量生產車間，在滿足自己生產需要的情況下，就不再建設規劃中的剩余車間，使部分土地長期處于閑置狀態。三是企業稅收貢獻偏低。在調查中發現，多數的企業畝均稅收明顯偏低。2011年度，畝均稅收在3萬元以下的企業有134家，占所調查企業的34.72%。開發區近三分之一的企業畝均稅收不僅低于其他省級開發區企業畝均稅收，也未達到開發區引進項目的畝均稅收標準。

（四）批后監管有待加強

在開發區從成立到快速發展的過程中，土地征收和供應工作扎實推進，有效地提供了土地要素保障，為開發區的快速發展奠定了堅實的基礎。但長久以來，注重供地、忽視監管現象較嚴重，對企業拿地之后的建設情況沒有進行跟蹤管理，對已經出現的問題沒有及時解決，開發區閑置低效土地數量大、企業多的現狀，正是多年以來土地供后長期缺乏監管造成的。

（五）政策執行不到位

為提高土地利用效率，開發區管委會出臺了一系列關于促進企業開工建設、竣工投產、企業變更和轉讓等方面的政策，但在日常管理中，許多政策執行不到位，沒有發揮政策對企業的促進和約束作用。例如：在許多個年度中，管委會與企業簽訂的《投資協議》里有對企業延期開竣工的處罰措施，對企業投產后第三年畝均稅收達不到考核標準的，也有要求企業補交土地開發成本費的條款。但在實際操作中，大部分協議中的約定都沒有得到落實，使政策淪為一紙空文，既不利于維護政策的嚴肅性，也不利于提高土地的利用效率。

四、清理整治工作有序推進

（一）成立機構，落實責任

一是成立領導小組。成立了以開發區主要領導任組長，分管領導為副組長，相關部門主要負責人為成員的麗水經濟開發區閑置及低效利用土地清理整治工作領導小組。制定并下發了《麗水經濟開發區閑置及低效利用土地清理整治專項行動方案》。二是設立清理整治辦公室。專門設立了清理整治工作辦公室，辦公室設在開發區國土分局。從開發區經發、財政、招商、國土等部門抽調工作人員，充實清理辦的工作力量。三是聘請法律顧問。從浙江南明律師事務所聘請律師作為清理整治工作的法律顧問，參與閑置及低效工業用地清理工作，為清理整治工作中涉及的法律的事項提供指導和把關。

（二）加強調研，制定政策

一是學習外地先進經驗。今年2月中旬，組織國土分局、招商局相關人員赴寧波市象山縣、江蘇省東臺市國土資源局，考察調研閑置及低效用地處置工作，了解和學習兩地在相關工作上的好做法、好經驗，為開發區閑置及低效工業用地清理工作提供借鑒和參考。二是完善處置辦法。以既要維護合同嚴肅性又能科學合理地促進低效閑置企業流轉、土地回收為原則，將開發區2002年供地以來土地出讓合同和入園協議進行全面的研究和整理，充分考慮企業實際情況，在去年工作的基礎上，對《麗水經濟開發區閑置及低效利用工業用地處置辦法（試行）》進行不斷的修改、完善，并組織了開發區財政、建規、招商等部門進行討論，邀請了部分閑置、低效用地企業代表召開座談會，聽取企業意見。6月7日，國土資源部頒發了修訂過的《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令），國土分局單獨擬定了《麗水經濟開發區低效利用工業用地處置辦法（試行）》。考慮到《處置辦法》的法律效力和可操作性，又擬定了《關于推進麗水市經濟開發區低效利用建設用地二次開發的若干意見》，明確規定了關于低效利用工業用地認定標準以及具體處置辦法由開發區管委負責制定并實施，形成了一大一小、一粗一細兩個文件。《關于推進麗水市經濟開發區低效利用建設用地二次開發的若干意見》已于11月7日市政府批復同意，《麗水經濟開發區低效利用工業用地處置辦法（試行）》已于2012年12月31日由開發區管委會發文。

（三）尊重歷史，合理處置

1.閑置土地處置情況。目前，13宗閑置土地中有9宗已基本處置到位。分別采取以下措施：一是沒收開工、投產保證金，重新交納開竣工保證金和稅收承諾金后，給與延長開發建設期限；二是企業用地因抵押貸款已被銀行起訴法院的，走司法程序，并與法院協商，由管委會參與競買人資格等條件的設定，重新公開出讓；三是收回建設用地使用權，重新掛牌出讓。

2.低效土地處置情況。一是2009-2010年度供地企業中已到合同約定竣工時間而未竣工30宗土地。有16家企業在國土分局的督促下，已竣工。給予11家企業延長建設期限，收取約6萬元違約金。尚有3家土地的處置方案正在協商過程中。二是對于2002-2008年度擬判定低效的企業。對已到合同約定竣工時間而未竣工,同時畝均稅收未達到3萬元的企業發出《低效利用土地調查通知書》，對企業反饋的情況進行核實后進行處置。經開發區管委會主任辦公會議研究，允許中興飼料、先鋒電機、科教彩印以及千草堂等4家企業用地（股權）整體轉讓；對新旭不銹鋼等12家企業給予延長建設期限，收取約57萬元的違約金。

五、提高土地集約利用水平的建議

從開發區土地利用現狀來看，土地集約利用還有較大的潛力可挖。應從思想上高度重視節約集約用地，牢固樹立“守土有責、用土有方”的意識，努力營造“以畝產論英雄”的氛圍，積極探索走出一條“建設占地少、利用效率高”的經濟發展新路子。

（一）嚴格把好供地關口

1.嚴格按產業政策供地。確立“6+1”產業（“6”大產業為：電氣機械及器材制造、交通設備制造業、金屬壓延加工業、金屬制品業、醫藥制造業；“1”是高新技術產業）及生物醫藥、新材料、新能源三大新興產業重點項目優先供地原則，凡列入國家限制類、禁止類產業目錄及我區工業投資限制類產業項目，原則上不予供地。

2.嚴格執行“雙控指標”。嚴格執行建設項目投資強度與容積率“雙控”標準，容積率在按省里關于建設項目“雙控指標”的不同行業分類具體規定基礎上，原則要求提高0.2個點。綠地率一般控制在15%左右，最高不超過20%，鼓勵企業采用垂直綠化、屋頂綠化、修建綠色停車場等方式提高綠化覆蓋率，盡量減少綠化用地。除有特殊要求的產業外，在滿足消防安全和建筑結構安全的前提下，引導企業建設多層廠房，鼓勵企業善用地下空間。

3.從嚴控制投資規模。凡區內新建、擴建的工業投資項目，明確投資強度必須在200萬元/畝以上，畝均稅收自投產后第三年開始需達到10萬元以上。繼續由招商部門牽頭，經發、建規、國土、環保、財政、工商、稅務等部門共同對項目進行審核，對要求用地面積較大的企業，要嚴格考察企業資金實力、項目前景，確定企業有實力、有決心在開發區投資創業的，報請開發區管委會同意后方可供地。

4.努力爭取凈地出讓。確保列入年度供地計劃的土地征用到位、拆遷到位、平整到位、基礎設施到位，供地條件完全成熟后，再實施供地，做到成熟一塊推出一塊。建規、國土、招商、環保等部門要積極溝通協調，全面考慮產業聚集、規劃設計、環評等因素，合理確定項目用地位置，避免因前期工作不到位或企業環評無法通過，造成項目難以落地。

（二）強化用地批后監管

1.嚴格執行相關政策。受讓人必須嚴格執行投資協議和《出讓合同》中投資強度、容積率、動工時間、竣工時間、畝均產出、畝均稅收等控制指標的規定。對于違反投資協議和《合同》規定的，堅決進行處置。既保證相關政策的落實，又減少閑置低效用地的發生。

2.建立動態巡查制度。國土、招商等部門要加強合作，部門聯動，建立新增項目建設動態巡查機制，對新項目進行不定期的跟蹤督查，準確掌握項目建設動態。及時下發企業開竣工提醒通知書，提醒企業按時開工，督促企業加快建設速度，確保項目按時竣工投產。嚴格落實“紅黃牌”制度，對延期開竣工的企業進行處置。

3.強化用地復核驗收。依照《麗水經濟開發區入區工業企業投資項目綜合驗收管理辦法（試行）》有關規定，加大執行力度，實施以《國有建設用地使用權出讓合同》履行情況為主要內容的項目用地復核驗收制度。對改變土地用途、超容積率的，督促企業及時整改或要求企業補交土地出讓金。對未通過土地復核驗收的項目，一律不辦理國有建設用地使用權證。

4.加強臨時土地證延期管理。依照《麗水經濟開發區企業辦理臨時土地證（土地初始登記）延期的管理規定(試行)》和《補充規定》相關要求，嚴格控制企業辦理臨時土地證延期，使之成為促進企業按時竣工的有力手段。對因企業自身原因造成延期竣工的，按相關規定進行處置，堅決杜絕企業多次辦理臨時土地證延期現象。

（三）整合盤活存量土地

1.鼓勵企業原地升級。引導企業科學合理規劃功能和用地結構，鼓勵企業在有限用地里拓展空間發展，利用廠內存量土地改（擴）建廠房、實施廠房改造加層，或者有效利用地下空間，最大程度發揮單位土地面積效益。對符合規劃、不改變土地用途，在企業原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收土地價款，同時給予相關審批手續“綠燈放行”。對增加容積率翻建多層廠房的予不另行收取土地出讓金、配套費，并允許補辦房產證。

禧力琦

2.繼續實施“騰籠換鳥”。積極引導資金匱乏、設備老化、工藝落后的小企業通過二級市場轉讓廠房和土地使用權，由優勢企業進行兼并或重組，提高土地利用效率。允許真心搞實業的企業通過轉讓股權增強資金實力，引進先進技術和科技含量高的產品，利用現有土地和廠房，進行就地轉型升級，提高企業發展潛力。

3.引導企業“借地生金”。全面開展開發區的閑置廠房的調查摸底，定期發布工業閑置廠房信息，通過多種途徑，做好牽線搭橋，引導企業通過承租閑置廠房投資工業項目。繼續在《關于鼓勵和引導企業承租開發區閑置廠房的意見》（麗經開[2006]117號文件）的基礎上，加強財政支持，對于承租開發區閑置廠房，符合開發區產業培育方向的鼓勵類工業項目提高標準給予租金補助。

（四）繼續推進清理整治

1.統一思想，高度重視。進一步強化“騰籠換鳥”，把低效閑置用地清理作為開發區推進改革創新、強能提質和經濟轉型升級的重大舉措來抓，進一步統一思想、落實責任、加大力度，提高土地資源配置效率，擴大有效投資，著力扶優汰劣，著力挖潛土地存量，著力形成長效的工作機制，為開發區產業轉型升級騰出新的發展空間，努力推動產業結構優化和競爭力提升。

2.加大宣傳，營造氛圍。繼續通過走訪企業、利用各種媒體以及召開座談會等形式，加強有關政策的宣傳和解讀，讓更多的企業了解開展這項工作的重要性和意義。有壓力才有動力，要讓企業業主清醒地認識到開展清理整治工作不是為了處罰企業，而是為了促進企業更好的發展，積極爭取企業業主的理解。營造良好氛圍，在相互理解、相互支持中推進工作。

3.積極溝通，形成合力。進一步發揮清理辦的綜合協調作用，繼續加強與各部門的溝通協調，形成合力。嚴格按照《土地管理法》《閑置土地處置辦法》等有關規定，全面落實征收土地閑置費、協商或依法收回、實施土地置換等措施，加大對低效閑置土地的處置力度，要把好“入園關”，把“畝均稅收”作為入駐最主要條件，嚴把企業新增用地關，把畝均稅收排名前列的企業列為優先供地企業，進一步落實“稅收承諾”制，切實做好低效閑置土地清理整治工作。

4.加快速度，有序推進。根據《麗水經濟開發區低效利用工業用地處置辦法（試行）》相關規定，按低效行為從重到輕的順序，及時跟進被處置的企業，加快與企業協商進度。積極與2004年以前供地、對企業畝均稅收沒有明確要求的企業溝通，以情感人、以理服人，制定每一宗低效用地的處置方案。對于未處置到位的4宗閑置土地，要與企業業主多溝通、多協商，爭取盡快達成一致意見。國土分局要主動與市國土局對接，全力做好超高壓“退二進三”的相關工作。

5.疏堵結合，注重預防。開展閑置低效用地治理，目的是要通過清理，盤活土地，幫助企業早建設、早產出，實現土地利用效益最大化。開展這項工作，一方面要“疏”，要解決開發區長期存在的土地供而未用、用而未盡、建而不產、產而不高等問題；另一方面要“堵”，閑置低效用地數量多不如少、少不如無，要堅持以預防為主，充分發揮開發區部門集中、分工不分家的體制機制優勢，聯動互動，多管齊下，在日常工作中抓好批后監管，督促企業早開工、快建設、高產出，預防新的低效閑置用地產生。