論我國經濟開發區社區治理的發展方向

夏美武+趙軍鋒

摘要：隨著經濟的迅速發展，經濟開發區的各種社會矛盾和社會問題日益凸顯。社區是社會管理的落腳點，社區治理的優化與創新關系到社會管理的發展和社會公共服務的實現，更影響到經濟開發區的可持續發展。鑒于此，以天津市濱海新區為例，選取“泰達模式”、“新港經驗”、“寨上做法”、“勝利特色”、“中新生態城模式”五個典型案例，采用嵌入性多案例比較的方法，從社區治理結構、社區治理工具和社區治理方法三個層面評估社區治理實踐成效、總結社區治理發展戰略，探索經濟開發區社區治理的發展方向，即發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。

關鍵詞：經濟開發區；社區治理；發展方向；天津市濱海新區；嵌入型多案例

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）01-0140-007

一、引 言

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善以及現代化、城市化的不斷推進，我國各地出現了各種類型的經濟技術開發區、高新技術開發區、出口加工區、保稅區、保稅港區、物流園區和邊境合作區等一批經濟開發區，在一定程度上適應了我國經濟發展的需要，推動了區域經濟的發展。但是，經濟迅速發展的同時，開發區各種社會矛盾和社會問題日益凸顯，例如征地拆遷的問題、流動人口問題、勞資矛盾問題、農民市民化等問題，這些社會問題已經成為我國經濟開發區轉型升級的發展瓶頸。因此，不斷總結經濟開發區發展中的成功經驗，探究經濟開發區社會管理的基本規律，不僅是經濟開發區解決社會問題、完善社會管理的現實要求，更是突破傳統發展瓶頸，適應現代化發展需要，推動社會建設的時代課題。社區是社會管理的落腳點，社區治理的優化與創新關系到社會管理的發展和社會公共服務的實現。因此，本文以天津市濱海新區的社區治理為例，采用多案例比較的方法，評估經濟開發區社區治理實踐成效，總結社區治理發展戰略和成功經驗。

二、案例的分析框架

（一）嵌入性多案例比較研究

本文采用案例研究方法分析，為了提升結論的說服力和經驗的可信性，我們采用多案例比較的方法?！笆聦嵣希茖W發現極少是基于一個實驗的，它們通常都是根據在不同條件下進行的一系列實驗而得來的。”[1]鑒于此，本文在調研的基礎上，選取多個樣本，設計多案例研究，使其能夠相互檢驗。

為了避免多案例研究由“歸納”分析變為“列舉”分析，本文采用兩種方法：首先，案例選擇時采取逐項復制原則，即所選案例都能產生相同的結果：實踐成效顯著和社會影響度高。衡量標準是上級政府的肯定和新聞輿論的關注度。為了讓案例研究的結果具有更高程度的確定性，我們需要進行五個逐項復制，選取“泰達模式”、“新港經驗”、“寨上做法”、“勝利特色”、“中新生態城模式”五個典型案例。所選案例資料來自四種途徑：一是調研中搜集的政府部門的相關政策法規、制度細則等，如《濱海民政（2011年資料匯編）》、《濱海新區社區居委會業務工作使用文件匯編》；二是相關政府或部門的報告文件、宣傳材料以及政府網站相關的工作報道，比如“構筑社區治理共同體 創建現代宜居新社區”、“新濱海 新塘沽”；三是國內平面媒體和網絡媒體的相關報道和評論，如《“十大員”帶來和諧風——天津濱海新區勝利街探索基層管理模式》（《經濟日報》2012年4月17日第14版）；四是相關政府部門領導、工作人員和社區組織負責人的訪談資料。這構成了本文的研究路徑。（如圖1所示）

其次，案例分析時采用嵌入性案例設計，我們將“社區治理”這一分析單位，分解為治理結構、治理工具、治理方法、發展戰略等四個次級分析單位，依次分別比較。

（二）分析框架

“社區”是德國社會學家F·滕尼斯于1881年首次用于社會學[2]，中文社區由費孝通于20世紀30年代在《二十年來之中國社區研究》一文中從英文“Community”翻譯而來，現在的社區已經成為學術界和政策界的通用概念，它一般涵蓋三個層面：行動體系、互動場域和關系網絡。“治理”一詞最早于1989年世界銀行用于政治發展研究，描述發展中國家的政治狀況；1995年，全球治理委員會發表題為《我們的全球伙伴關系》研究報告，其中將治理界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。俞可平提出了善治（良好的治理）的六個要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。[3]由此可見，治理和善治強調了治理的主體、治理的方式、治理的規則和治理的能力。這說明“社區治理”是一個復合概念，它強調在一定的場域內由發生各種社會關系、具有心理認同感的公共的或私人的個人和機構組成的行動體系來管理共同事務、提供公共服務。根據上面的界定，我們可以將“社區治理”解構為四個維度：社區治理結構、社區治理工具、社區治理方法和社區發展戰略，這四部分及其邏輯聯系構成本文案例分析的框架體系。

社區治理結構，是社區治理主體及其行為模式和互動關系，其基本構成要素包括社區黨組織、社區組織、社區社會組織、基層政府、公民等，這些治理主體之間圍繞社區公共事務和社區公共服務展開互動、締結各種關系網絡構成了社區治理結構。

社區治理工具，是社區治理主體為了解決社區事務問題、實現社區發展目標而采用的具體手段和方式。社區治理工具的選擇影響社區治理的績效和社區治理的目標。

社區治理方法，是社區治理主體借助治理工具為提供社區公共服務、滿足居民需要而選擇的路徑以及展開的程序和步驟。

社區發展戰略是由社區治理結構、社區治理工具和社區治理方法共同構成，它是社區將目標轉化為現實的路徑，具體來講就是社區治理主體在一定的治理情境中借助一定的治理工具、運用一定的治理方法滿足社區居民需要、提供社區公共服務的方案和對策。

這四個方面是社區治理的基本構成要素，涵蓋了社區治理的環境、主體、行為、過程和策略，從靜態和動態兩個層面對社區治理進行立體式剖析，這也構成了案例分析的框架體系。（如圖2所示）endprint

三、案例的比較分析

下面我們將從社區治理結構、社區治理工具和社區治理方法三個層面對五個案例進行比較分析，據此研究天津市濱海新區社區治理的發展戰略，探索經濟開發區社區治理的發展方向。

（一）社區治理結構的比較

這五個案例中的社區治理結構雖然各具特色，但是又存在著一個共同點，即積極構建社會管理的協同治理體制。

“泰達模式”中的社區治理結構是社區治理“共同體”。黨組織是“共同體”的核心和基石，總攬全局協調社會關系；政府是“共同體”的主導者，制定政策法規，合理配置各類資源；居民是“共同體”的核心，是社區各項公共事務的發起者、參與者和監督者，居民參與是治理動力，居民滿意度是衡量治理的標準；社區組織是“共同體”的紐帶，提升社區居民的歸屬感，增強社區凝聚力，強化社區自治功能；社會組織是“共同體”的細胞，承接政府和社區組織委托事務、培育社區民間組織。[4]

“新港經驗”的社區治理結構是“3721”城市社區組織體系?！?”是指三個基本實體工作機構，即一個社區黨委、一個社區居委會、一個社區工作站（“一委一居一站”）?！?”指7個專業工作委員會（“七專委”），即社區共建和協調委員會、社區治保和人民調解委員會、社區公共事業發展委員會、社區福利委員會、社區民情委員會、社區公共環境管理委員會、青年婦女兒童工作委員會?！?”指兩會，即居民會議（居民代表）和社區民情會議?！?”是指“一個交叉任職的制度機制”（“一機制”），即建立社區黨組班子、社區居委會、業主委員會交叉任職，居民小組、樓院門棟長、社區志愿者等民主選舉產生。[5]

“寨上做法”的社區治理結構以“共建參與多元化”、“居站分設”為基本架構。所謂“共建參與多元化”指黨建工作合力共抓，社區事務協力共管，社區環境通力共建，社區事務戮力共辦，發展成果群力共享的“五力”并舉共建格局?！熬诱痉衷O”激發基層組織的推動力，推進管理重心下移，公共服務延伸，居務管理自治進小區、進樓門、進家庭。

“勝利特色”通過“結對共建”構筑起社區治理結構。包括六個層面：一是干群幫扶結對，二是黨內互助結對，三是街企共建，四是軍民共建，五是代表、委員與社區共建，六是監管單位與社區共建。

中新生態城按照“生態細胞—生態社區—生態片區”的三級居住模式響應規劃了“生態細胞中心—生態社區中心—城市（次）中心”三級社區服務結構，其中，社區服務的重點在生態社區層面。

通過以上的社區治理結構比較（見表1），我們可以看出一些共同特征：一是治理主體呈現多元異質性，“協同治理”的內涵不僅僅包括社區黨組織、社區居委會、社區工作站，還包括社會組織、企業、機關單位與公民等不同性質的治理主體。二是“協同治理”主體之間是一種協作關系。雖然，“協同治理體制”性質類型各不相同、利益訴求各不相同，但是在治理結構中角色清晰、定位明確、功能互補，“協同治理”在協作中“多而不亂”，通過各種聯系紐帶來締結各種協作關系，構建了社會管理的協同治理體制。

（二）社區治理工具的比較

這五個案例中，“泰達模式”、“新港經驗”、“寨上做法”的社區治理工具相似，都運用了網格化管理和網絡技術。網格管理的本質是區域責任制，基本做法是將社區“分片包塊”，每一位社區工作人員負責一塊“責任區”的管理和服務。網格化管理實現了社區的規范化管理和精細化管理，例如“寨上做法”的“劃格結網”、“一格七員”，七種力量進網格，即“網格黨支部書記、網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格消防員和網格司法力量”，實現工作機制、社區資源和管理手段在“網格”的整合。[6]網絡技術在濱海新區的社區治理中得到了廣泛的應用，效果顯著?；咀龇▏@社區居民需求，整合社區服務資源，運用信息化手段開展社區管理服務工作。例如泰達的“數字社區管理信息系統”、“泰達城市網”。

在社區治理工具中，“勝利特色”和“中新生態城模式”極具特點?！皠倮厣钡暮诵氖恰笆髥T”和社區文化平臺?！笆髥T”的基本做法是“分片包塊”，按每260～300戶為一片，片區設督導員、管理員、治安員、教練員、保健員、保潔員、助理員、宣傳員、調解員、信息員十大員崗位，并結合社區實際和居民需求，“量身定做” 崗位職責。[7]它本質上是網格化管理的一種創新，創新點在于挖掘社會資源、調動社會力量，充分發揮社區社會組織和社區志愿者在社區治理中的作用。據調研觀察，社會組織已經成為勝利街重要的群眾力量，社會組織的成員在社區擔當著“十大員”崗位，發揮示范和帶動作用，引領周圍群眾積極參與社區日常管理與服務。社區文化平臺在勝利街道的社區治理中也發揮著重要的作用，基本做法是大力發展社區文體組織，搭建社區文化交流平臺，“堅持月月有主題，場場有特色的文化發展原則”，以重大節日為依托，廣泛開展各類演出、展示、義賣等公益活動；大力推進文化單元建設，實現一個社區一個特色，一個樓門一個主題。社區文化建設有利于居民走出家門、融入社區，增強社區凝聚力，提升社區歸屬感和心理認同。中新生態城的關鍵是“社區中心”，“社區中心”是承載生態城社區服務的重要平臺和核心節點。整個生態城建設10個“社區中心”，綜合運用公益服務和商業服務等方式，為社區居民提供醫療衛生、教育文化體育、養老服務、社區公共服務、社區生化服務、社區商業服務等多元化服務項目。

就治理工具來看，網格化管理和網絡技術得到了普遍的應用；社區管理和服務“走進”居民，效果顯著；鼓勵和引導居民參與社區治理，讓居民融入社區亟待加強。（見表2）

（三）社區治理方法的比較

在社區治理方法層面存在兩種思路，一是“提供什么社區服務”，二是“如何提供社區服務”。

第一種思路“提供什么社區服務”，例如“泰達模式”中的需求類型化和“寨上做法”中的“一站七園”。“泰達模式”以社區居民需求多元化為出發點和落腳點，綜合分析居民需求和各類社區問題，編制《社區管理與服務手冊》，將社區事務分為投訴管理、公共服務、公益服務、社會服務四大類，對314項具體社區事務制定標準化流程?！罢献龇ā睂⒎諏ο蠡拘枨蠛蜕鐓^提供的公共服務細化為七個功能片區：健樂園、康樂園、百樂園、福樂園、同樂園、民樂園、和樂園，分別對應社區衛生服務站、全民健身服務站、便民服務中心、社區養老服務站、社區文化活動中心、多功能大廳以及綜治信訪服務站。endprint

第二種思路“如何提供社區服務”，例如“新港經驗”中服務功能全面化、勝利街道的共同治理和中新生態城的公共服務市場化。新港街道推出“一口式、全業務”服務，每個社區工作人員都能熟悉掌握社區承擔的每項業務流程，能夠辦理每項業務；社區工作人員實行錯時工作制，與居民的休息時間對接。勝利街道通過共同治理，把服務下沉到“片區”，充分發揮結對共建單位、社區社會組織和“十大員”的作用，鼓勵和引導居民參與社區事務、實現自我管理。中新生態城積極規范政府購買公共服務的行為探索形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的政府提供公共服務方式，在購買公共服務時明確范圍和項目、明確工作職責、明確操作程序、明確項目購買方式、明確評估方式。[8]

在這五個案例中兩種治理方法都有體現，只是側重點略有不同（見表3）。社區治理方法的這兩種思路說明目前社區居民的需要呈現多元化格局，需要多元化說明社區居民需求差別不斷擴大，造成了居民的訴求內容和訴求關系日益分化，這要求街道和社區必須對日益多元的利益訴求意愿作出積極的回應，這對政府的社區管理能力提出了新的要求。為了適應這一形式的需要，基層政府一方面積極提升自身的治理能力，一方面向社會和市場放權，下沉管理和服務職能，由社區社會組織、社區企業、社區志愿者等來承接這部分職能，實現多元化的社區公共服務。

（四）社區發展戰略的總結

一般意義上，政府是行政核心，擁有對社區主要的管理權。但是，從天津濱海新區的社區治理中體現出一種新的戰略：“以服務來實施管理”。具體來說包括三層內涵：第一，重構基層政府社會管理職能，政府向社會和市場放權；第二，大力發展社區社會組織，提升社區自治能力，以承接政府下放的權力和下沉的職能；第三，創新社區治理結構，引導社會力量和市場力量參與社區管理，提升政府與社會的合作能力。

五個案例都體現了社區治理這一發展思路。例如“泰達模式”中，運用專業化社會工作方法提升社區服務居民水平，通過提高居民組織化程度增強社區自治能力；勝利街道通過“結對共建、共同治理”來提高政府與社會的合作能力；“寨上做法”采用“居站分設”、“一站七園”來重構政府社會管理職能；新港街道和中新生態城通過政府購買公共服務來發展社會組織。

濱海新區的新戰略代表了社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，提高社會自治能力，形成政府與社會社會合作格局，推動社會建設，實現社會和諧。

四、經驗總結：社區治理的發展方向

通過上面五個案例的比較分析，我們大致勾勒了濱海新區社區治理的基本輪廓（見表4），濱海新區社區治理的基本思路為：發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。具體包括三個方面的內容：

（一） 完善社區治理結構，構建社區協同治理體制，建設“大社區”

濱海新區的社區治理通過完善社區治理結構，形成了極具區域特色和借鑒意義的協同治理體制。十八大報告中強調“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，關鍵是要理順政府與社會之間的關系，實現兩者的和諧互動。濱海新區的社區治理體制作出了成功的解讀和有益的探索。它以基層黨組織為核心，以基層政府為主導，以社區居民為主體，以社區居委會和社區服務中心（站）為依托，以社區社會組織和社區志愿者為紐帶，凝聚社會各方力量，構建了社區的協同治理體制。例如“泰達模式”中的社區治理“共同體”，“新港經驗”的 “3721”城市社區組織體系，“寨上做法”的“兩委一站一會”、“居站分設”，“勝利特色”的“結對共建”、“共同治理”等，都是這一協同治理體制的典型代表。同時，積極培育新的、多元化的社會組織，加快社區社會組織建設，完善社區自治組織體系。例如寨上街道按照“三社聯動” 模式（社區、社區工作者和社會公益組織），完善社會組織保障；發揮街道社會組織聯合會的作用，依托社區服務中心，建立社會組織孵化器，積極探索社會組織建設和培育的新模式。

（二）優化社區治理工具，搭建社區信息技術平臺，建設“強社區”

濱海新區在社區治理中積極優化社區治理工具，充分發揮網絡和通訊等信息資源功能，通過社區信息網絡，建設“數字社區”，一方面搭建了社區服務信息平臺，提高了社區治理的效率。例如寨上街道的“三通”、“數字社區”，在便民服務“一鍵通、一線通、一點通”的基礎上，實現了居委會博客、社區貼吧、網上警務室、民情郵箱、服務熱線及IT服務便民小超市全覆蓋，建設了信息透明、直接對話、平等溝通的網上社區，在社區管理者與居民之間搭起了信息平臺。一方面信息技術運用社區事務和社工績效評估，搭建了社區居民與政府的溝通交流平臺，實現了政府與居民的互動，加強了社區居民對于社區管理者的監督。例如泰達的“數字化社區系統”中開發的“社區單一事件評價系統”，實現了對社區專業工作隊伍的績效考核。系統按照社區事物難易程度、與居民利益關切度、社會服務效益的不同而賦予不同的權重打分原則，實現了社區工作的量化。大力發展社區志愿者隊伍，創新公共服務載體，積累社會資本。

（三）創新社區治理方法，以居民需求為導向，建設“好社區”

創新社區治理方法，以居民需求為導向，就是從社區的實際情況出發，把解決各類社區成員尤其是大多數居民群眾的實際需要放在第一位，把解決社區群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區治理工作的出發點。例如新港街道針對轄區老舊房集中，老齡化程度較高的特點，一方面開辦助老餐廳，設立日間照料室，一方面大力建設老年文藝團隊隊伍，實現“老有所養、老有所為、老有所樂”?！疤┻_模式”中根據社區居民的需求和社區的熱點問題，將社區事務分為非市場化服務和市場化服務兩大類，開發設計了兩個系統，即側重于非市場化服務的數字社區系統和側重于市場化服務的泰達城市網系統。泰達城市網可以使社區居民足不出戶享受網上繳費、瀏覽數字圖書館、調閱家庭健康檔案、“B2C”物流配送等服務，有效滿足了居民的公共需求、社會需求和商務需求。

總而言之，濱海新區通過完善社區治理結構、優化社區治理工具、創新社區治理方法，提出了社區發展的新戰略，這一戰略明確了經濟開發區社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。

參考文獻：

[1]羅伯特·K·殷.案例研究：設計與方法[M].重慶：重慶大學出版社，2010：17.

[2]德文Gemeinschaft，滕尼斯在《社區和社會》（1887年）中比較分析了Gemeinschaft和Gesellschaft（一般譯為社會）；美國社會學家羅密斯第一次將滕尼斯的書譯為英文，《Community and Society（社區和社會）》，英文社區（Community）由此產生。參見婁成武，孫萍.社區管理[M].北京：高等教育出版社，2003：1.

[3]俞可平.治理和善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：1-12.

[4]天津經濟技術開發區城市管理局.創新社會管理體制 促進和諧社區建設——泰達社區治理模式概況：2.。

[5]吳衛民.濱海新區社會管理創新[M].天津：天津人民出版社，2012：139-147.

[6]漢沽管委會辦公室.2012年漢沽城區街道社會管理創新材料匯編[G].49-56.

[7]中共天津市濱海新區勝利街道工作委員會、天津市濱海新區人民政府勝利街道辦事處.和諧勝利，濱海新區勝利街加強和創新社會管理資料匯編（2011）[G].

[8]吳衛民.濱海新區社會管理創新[M].天津：天津人民出版社，2012：147-168.

（責任編輯 焦德武）endprint

第二種思路“如何提供社區服務”，例如“新港經驗”中服務功能全面化、勝利街道的共同治理和中新生態城的公共服務市場化。新港街道推出“一口式、全業務”服務，每個社區工作人員都能熟悉掌握社區承擔的每項業務流程，能夠辦理每項業務；社區工作人員實行錯時工作制，與居民的休息時間對接。勝利街道通過共同治理，把服務下沉到“片區”，充分發揮結對共建單位、社區社會組織和“十大員”的作用，鼓勵和引導居民參與社區事務、實現自我管理。中新生態城積極規范政府購買公共服務的行為探索形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的政府提供公共服務方式，在購買公共服務時明確范圍和項目、明確工作職責、明確操作程序、明確項目購買方式、明確評估方式。[8]

在這五個案例中兩種治理方法都有體現，只是側重點略有不同（見表3）。社區治理方法的這兩種思路說明目前社區居民的需要呈現多元化格局，需要多元化說明社區居民需求差別不斷擴大，造成了居民的訴求內容和訴求關系日益分化，這要求街道和社區必須對日益多元的利益訴求意愿作出積極的回應，這對政府的社區管理能力提出了新的要求。為了適應這一形式的需要，基層政府一方面積極提升自身的治理能力，一方面向社會和市場放權，下沉管理和服務職能，由社區社會組織、社區企業、社區志愿者等來承接這部分職能，實現多元化的社區公共服務。

（四）社區發展戰略的總結

一般意義上，政府是行政核心，擁有對社區主要的管理權。但是，從天津濱海新區的社區治理中體現出一種新的戰略：“以服務來實施管理”。具體來說包括三層內涵：第一，重構基層政府社會管理職能，政府向社會和市場放權；第二，大力發展社區社會組織，提升社區自治能力，以承接政府下放的權力和下沉的職能；第三，創新社區治理結構，引導社會力量和市場力量參與社區管理，提升政府與社會的合作能力。

五個案例都體現了社區治理這一發展思路。例如“泰達模式”中，運用專業化社會工作方法提升社區服務居民水平，通過提高居民組織化程度增強社區自治能力；勝利街道通過“結對共建、共同治理”來提高政府與社會的合作能力；“寨上做法”采用“居站分設”、“一站七園”來重構政府社會管理職能；新港街道和中新生態城通過政府購買公共服務來發展社會組織。

濱海新區的新戰略代表了社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，提高社會自治能力，形成政府與社會社會合作格局，推動社會建設，實現社會和諧。

四、經驗總結：社區治理的發展方向

通過上面五個案例的比較分析，我們大致勾勒了濱海新區社區治理的基本輪廓（見表4），濱海新區社區治理的基本思路為：發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。具體包括三個方面的內容：

（一） 完善社區治理結構，構建社區協同治理體制，建設“大社區”

濱海新區的社區治理通過完善社區治理結構，形成了極具區域特色和借鑒意義的協同治理體制。十八大報告中強調“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，關鍵是要理順政府與社會之間的關系，實現兩者的和諧互動。濱海新區的社區治理體制作出了成功的解讀和有益的探索。它以基層黨組織為核心，以基層政府為主導，以社區居民為主體，以社區居委會和社區服務中心（站）為依托，以社區社會組織和社區志愿者為紐帶，凝聚社會各方力量，構建了社區的協同治理體制。例如“泰達模式”中的社區治理“共同體”，“新港經驗”的 “3721”城市社區組織體系，“寨上做法”的“兩委一站一會”、“居站分設”，“勝利特色”的“結對共建”、“共同治理”等，都是這一協同治理體制的典型代表。同時，積極培育新的、多元化的社會組織，加快社區社會組織建設，完善社區自治組織體系。例如寨上街道按照“三社聯動” 模式（社區、社區工作者和社會公益組織），完善社會組織保障；發揮街道社會組織聯合會的作用，依托社區服務中心，建立社會組織孵化器，積極探索社會組織建設和培育的新模式。

（二）優化社區治理工具，搭建社區信息技術平臺，建設“強社區”

濱海新區在社區治理中積極優化社區治理工具，充分發揮網絡和通訊等信息資源功能，通過社區信息網絡，建設“數字社區”，一方面搭建了社區服務信息平臺，提高了社區治理的效率。例如寨上街道的“三通”、“數字社區”，在便民服務“一鍵通、一線通、一點通”的基礎上，實現了居委會博客、社區貼吧、網上警務室、民情郵箱、服務熱線及IT服務便民小超市全覆蓋，建設了信息透明、直接對話、平等溝通的網上社區，在社區管理者與居民之間搭起了信息平臺。一方面信息技術運用社區事務和社工績效評估，搭建了社區居民與政府的溝通交流平臺，實現了政府與居民的互動，加強了社區居民對于社區管理者的監督。例如泰達的“數字化社區系統”中開發的“社區單一事件評價系統”，實現了對社區專業工作隊伍的績效考核。系統按照社區事物難易程度、與居民利益關切度、社會服務效益的不同而賦予不同的權重打分原則，實現了社區工作的量化。大力發展社區志愿者隊伍，創新公共服務載體，積累社會資本。

（三）創新社區治理方法，以居民需求為導向，建設“好社區”

創新社區治理方法，以居民需求為導向，就是從社區的實際情況出發，把解決各類社區成員尤其是大多數居民群眾的實際需要放在第一位，把解決社區群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區治理工作的出發點。例如新港街道針對轄區老舊房集中，老齡化程度較高的特點，一方面開辦助老餐廳，設立日間照料室，一方面大力建設老年文藝團隊隊伍，實現“老有所養、老有所為、老有所樂”。“泰達模式”中根據社區居民的需求和社區的熱點問題，將社區事務分為非市場化服務和市場化服務兩大類，開發設計了兩個系統，即側重于非市場化服務的數字社區系統和側重于市場化服務的泰達城市網系統。泰達城市網可以使社區居民足不出戶享受網上繳費、瀏覽數字圖書館、調閱家庭健康檔案、“B2C”物流配送等服務，有效滿足了居民的公共需求、社會需求和商務需求。

總而言之，濱海新區通過完善社區治理結構、優化社區治理工具、創新社區治理方法，提出了社區發展的新戰略，這一戰略明確了經濟開發區社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。

參考文獻：

[1]羅伯特·K·殷.案例研究：設計與方法[M].重慶：重慶大學出版社，2010：17.

[2]德文Gemeinschaft，滕尼斯在《社區和社會》（1887年）中比較分析了Gemeinschaft和Gesellschaft（一般譯為社會）；美國社會學家羅密斯第一次將滕尼斯的書譯為英文，《Community and Society（社區和社會）》，英文社區（Community）由此產生。參見婁成武，孫萍.社區管理[M].北京：高等教育出版社，2003：1.

[3]俞可平.治理和善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：1-12.

[4]天津經濟技術開發區城市管理局.創新社會管理體制 促進和諧社區建設——泰達社區治理模式概況：2.。

[5]吳衛民.濱海新區社會管理創新[M].天津：天津人民出版社，2012：139-147.

[6]漢沽管委會辦公室.2012年漢沽城區街道社會管理創新材料匯編[G].49-56.

[7]中共天津市濱海新區勝利街道工作委員會、天津市濱海新區人民政府勝利街道辦事處.和諧勝利，濱海新區勝利街加強和創新社會管理資料匯編（2011）[G].

[8]吳衛民.濱海新區社會管理創新[M].天津：天津人民出版社，2012：147-168.

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第二種思路“如何提供社區服務”，例如“新港經驗”中服務功能全面化、勝利街道的共同治理和中新生態城的公共服務市場化。新港街道推出“一口式、全業務”服務，每個社區工作人員都能熟悉掌握社區承擔的每項業務流程，能夠辦理每項業務；社區工作人員實行錯時工作制，與居民的休息時間對接。勝利街道通過共同治理，把服務下沉到“片區”，充分發揮結對共建單位、社區社會組織和“十大員”的作用，鼓勵和引導居民參與社區事務、實現自我管理。中新生態城積極規范政府購買公共服務的行為探索形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的政府提供公共服務方式，在購買公共服務時明確范圍和項目、明確工作職責、明確操作程序、明確項目購買方式、明確評估方式。[8]

在這五個案例中兩種治理方法都有體現，只是側重點略有不同（見表3）。社區治理方法的這兩種思路說明目前社區居民的需要呈現多元化格局，需要多元化說明社區居民需求差別不斷擴大，造成了居民的訴求內容和訴求關系日益分化，這要求街道和社區必須對日益多元的利益訴求意愿作出積極的回應，這對政府的社區管理能力提出了新的要求。為了適應這一形式的需要，基層政府一方面積極提升自身的治理能力，一方面向社會和市場放權，下沉管理和服務職能，由社區社會組織、社區企業、社區志愿者等來承接這部分職能，實現多元化的社區公共服務。

（四）社區發展戰略的總結

一般意義上，政府是行政核心，擁有對社區主要的管理權。但是，從天津濱海新區的社區治理中體現出一種新的戰略：“以服務來實施管理”。具體來說包括三層內涵：第一，重構基層政府社會管理職能，政府向社會和市場放權；第二，大力發展社區社會組織，提升社區自治能力，以承接政府下放的權力和下沉的職能；第三，創新社區治理結構，引導社會力量和市場力量參與社區管理，提升政府與社會的合作能力。

五個案例都體現了社區治理這一發展思路。例如“泰達模式”中，運用專業化社會工作方法提升社區服務居民水平，通過提高居民組織化程度增強社區自治能力；勝利街道通過“結對共建、共同治理”來提高政府與社會的合作能力；“寨上做法”采用“居站分設”、“一站七園”來重構政府社會管理職能；新港街道和中新生態城通過政府購買公共服務來發展社會組織。

濱海新區的新戰略代表了社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，提高社會自治能力，形成政府與社會社會合作格局，推動社會建設，實現社會和諧。

四、經驗總結：社區治理的發展方向

通過上面五個案例的比較分析，我們大致勾勒了濱海新區社區治理的基本輪廓（見表4），濱海新區社區治理的基本思路為：發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。具體包括三個方面的內容：

（一） 完善社區治理結構，構建社區協同治理體制，建設“大社區”

濱海新區的社區治理通過完善社區治理結構，形成了極具區域特色和借鑒意義的協同治理體制。十八大報告中強調“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，關鍵是要理順政府與社會之間的關系，實現兩者的和諧互動。濱海新區的社區治理體制作出了成功的解讀和有益的探索。它以基層黨組織為核心，以基層政府為主導，以社區居民為主體，以社區居委會和社區服務中心（站）為依托，以社區社會組織和社區志愿者為紐帶，凝聚社會各方力量，構建了社區的協同治理體制。例如“泰達模式”中的社區治理“共同體”，“新港經驗”的 “3721”城市社區組織體系，“寨上做法”的“兩委一站一會”、“居站分設”，“勝利特色”的“結對共建”、“共同治理”等，都是這一協同治理體制的典型代表。同時，積極培育新的、多元化的社會組織，加快社區社會組織建設，完善社區自治組織體系。例如寨上街道按照“三社聯動” 模式（社區、社區工作者和社會公益組織），完善社會組織保障；發揮街道社會組織聯合會的作用，依托社區服務中心，建立社會組織孵化器，積極探索社會組織建設和培育的新模式。

（二）優化社區治理工具，搭建社區信息技術平臺，建設“強社區”

濱海新區在社區治理中積極優化社區治理工具，充分發揮網絡和通訊等信息資源功能，通過社區信息網絡，建設“數字社區”，一方面搭建了社區服務信息平臺，提高了社區治理的效率。例如寨上街道的“三通”、“數字社區”，在便民服務“一鍵通、一線通、一點通”的基礎上，實現了居委會博客、社區貼吧、網上警務室、民情郵箱、服務熱線及IT服務便民小超市全覆蓋，建設了信息透明、直接對話、平等溝通的網上社區，在社區管理者與居民之間搭起了信息平臺。一方面信息技術運用社區事務和社工績效評估，搭建了社區居民與政府的溝通交流平臺，實現了政府與居民的互動，加強了社區居民對于社區管理者的監督。例如泰達的“數字化社區系統”中開發的“社區單一事件評價系統”，實現了對社區專業工作隊伍的績效考核。系統按照社區事物難易程度、與居民利益關切度、社會服務效益的不同而賦予不同的權重打分原則，實現了社區工作的量化。大力發展社區志愿者隊伍，創新公共服務載體，積累社會資本。

（三）創新社區治理方法，以居民需求為導向，建設“好社區”

創新社區治理方法，以居民需求為導向，就是從社區的實際情況出發，把解決各類社區成員尤其是大多數居民群眾的實際需要放在第一位，把解決社區群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區治理工作的出發點。例如新港街道針對轄區老舊房集中，老齡化程度較高的特點，一方面開辦助老餐廳，設立日間照料室，一方面大力建設老年文藝團隊隊伍，實現“老有所養、老有所為、老有所樂”?！疤┻_模式”中根據社區居民的需求和社區的熱點問題，將社區事務分為非市場化服務和市場化服務兩大類，開發設計了兩個系統，即側重于非市場化服務的數字社區系統和側重于市場化服務的泰達城市網系統。泰達城市網可以使社區居民足不出戶享受網上繳費、瀏覽數字圖書館、調閱家庭健康檔案、“B2C”物流配送等服務，有效滿足了居民的公共需求、社會需求和商務需求。

總而言之，濱海新區通過完善社區治理結構、優化社區治理工具、創新社區治理方法，提出了社區發展的新戰略，這一戰略明確了經濟開發區社區治理的未來發展方向。這不是偶然發生的，而是由社會需求和政府能力決定的。面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革原有的“政府包攬式”社區管理模式，發展社區社會力量，提升社區自治能力，實現社區善治，建設“大社區、強社區、好社區”。

參考文獻：

[1]羅伯特·K·殷.案例研究：設計與方法[M].重慶：重慶大學出版社，2010：17.

[2]德文Gemeinschaft，滕尼斯在《社區和社會》（1887年）中比較分析了Gemeinschaft和Gesellschaft（一般譯為社會）；美國社會學家羅密斯第一次將滕尼斯的書譯為英文，《Community and Society（社區和社會）》，英文社區（Community）由此產生。參見婁成武，孫萍.社區管理[M].北京：高等教育出版社，2003：1.

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[8]吳衛民.濱海新區社會管理創新[M].天津：天津人民出版社，2012：147-168.

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