淺論十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于人大工作新論述

洪普清

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）正式發(fā)布，2萬(wàn)1千余字的文本分16部分、60個(gè)要點(diǎn)，全面論述了中央關(guān)于全面深化改革的重大意義、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)路徑。其中，在第27個(gè)要點(diǎn)中用340字的篇幅集中論述了“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”，其他部分對(duì)備案審查、地方立法等方面也有所論及。《決定》對(duì)人大工作的論述，內(nèi)涵豐富，字字珠璣，體現(xiàn)了黨中央對(duì)堅(jiān)持和完善人大制度這項(xiàng)根本政治制度的決心，對(duì)下一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作具有重大的指導(dǎo)意義。結(jié)合地方人大工作實(shí)踐，《決定》對(duì)人大工作有六點(diǎn)新論述，值得我們深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)。

一、“防止地方保護(hù)和部門利益法制化”：強(qiáng)化人大主導(dǎo)立法的地位

在立法實(shí)踐中，絕大多數(shù)的法律法規(guī)往往是政府部門先起草法律文本，再提交人大審查、向社會(huì)征求意見以及審議通過(guò)。由與法律有利害關(guān)系的部門提供法律草案，其弊端顯而易見。他們往往優(yōu)先考慮管理方便和獲取利益，甚至進(jìn)行立法尋租。即便在立法審議過(guò)程中經(jīng)過(guò)博弈，也難以保證剔除部門利益。立法話語(yǔ)權(quán)的部門壟斷，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員不能體現(xiàn)立法公正，極易導(dǎo)致為公眾所詬病的“國(guó)家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”。《決定》強(qiáng)調(diào)“防止地方保護(hù)和部門利益法制化”。該論述旨在破除部門利益法制化的弊病。在立法實(shí)踐中，要由人大主導(dǎo)立法，推進(jìn)立法起草主體的多元化，一些立法事項(xiàng)，也可以委托大專院校、社會(huì)團(tuán)體或者公民起草，充分汲取各方智慧，并將立法全過(guò)程向社會(huì)公布，置于“陽(yáng)光”之下。

二、“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”：強(qiáng)化人大重大事項(xiàng)決定權(quán)

地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，往往會(huì)遇到兩大問(wèn)題：一是由于法律對(duì)哪些屬于政府必須提交人大審議的重大事項(xiàng)規(guī)定不具體，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，往往是地方政府掌握重大事項(xiàng)的判斷權(quán)，地方政府認(rèn)為是重大事項(xiàng)并且需要人大支持的，才提交人大審議，而政府往往為了提高效率，一些影響大、甚至涉及上百億的事項(xiàng)，也沒(méi)有提交人大審議，而人大也難于依據(jù)具體法律條文要求政府提交審議。二是政府提交人大審議的重大事項(xiàng)，往往是已經(jīng)出臺(tái)且實(shí)施一段時(shí)間后，才書面向人大進(jìn)行報(bào)告，導(dǎo)致人大往往是事后補(bǔ)程序，重大事項(xiàng)決定權(quán)流于形式。《決定》提出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。”該論述就是要破解上述兩大問(wèn)題，并且要求人大提前介入，具有突破性意義，首先是要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，核心就是要將必須提交人大審議的重大事項(xiàng)具體化、明晰化和標(biāo)準(zhǔn)化，讓重大事項(xiàng)決定權(quán)更具可操作性；其次，就是要求重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，讓人大提前介入重大決策中，充分反映民意，依法加強(qiáng)監(jiān)督，從而強(qiáng)化重大事項(xiàng)決定權(quán)。

三、“加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”：讓國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管納入人大日常監(jiān)督范疇

國(guó)有資產(chǎn)涉及國(guó)計(jì)民生，數(shù)額龐大，在一些城市，往往超千億元。但在地方人大監(jiān)督實(shí)踐中，重視預(yù)決算特別是部門預(yù)算的監(jiān)督，由于主客觀條件的限制，往往對(duì)于數(shù)額巨大并與社會(huì)民生息息相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)，沒(méi)有納入日常性監(jiān)督，甚至沒(méi)有監(jiān)督，不利于國(guó)有資產(chǎn)依法運(yùn)營(yíng)和保值增值。《決定》提出：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”該論述將人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督與預(yù)決算監(jiān)督并列起來(lái)，意味著下一步，地方人大要將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與預(yù)決算監(jiān)督一起，納入日常經(jīng)常性監(jiān)督范疇，更好地行使人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督職能。

四、“建立健全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”：讓民意表達(dá)更加暢通無(wú)阻

民意代表與選民密切聯(lián)系，受選民監(jiān)督，是現(xiàn)代代議制的顯著特征。我國(guó)憲法和法律對(duì)此也有明確的規(guī)定。人大代表只有密切聯(lián)系選民、人民群眾，才能深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智。但實(shí)踐中這種作用發(fā)揮并不充分，有調(diào)查顯示，甚至大多數(shù)選民并不知道自己選區(qū)的人大代表是誰(shuí)，更不用說(shuō)找代表反映民意。同時(shí)，有許多代表履職不積極，甚至不作為，制約了人大制度優(yōu)越性的發(fā)揮。要解決這兩方面的問(wèn)題，唯有建立暢通無(wú)阻的代表聯(lián)系人民群眾的機(jī)制和平臺(tái)，讓代表聯(lián)系群眾成為一種常態(tài)以及履職依靠。《決定》提出：“通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系。”該論述就是總結(jié)和推廣了一些地方人大探索建立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)以及通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)暢通代表與群眾聯(lián)系的經(jīng)驗(yàn)，使部分地方人大的探索和嘗試變成各級(jí)人大必須做的行為。有望通過(guò)建立和完善代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，代表和群眾的溝通更加密切，更加常態(tài)化，代表成為名副其實(shí)的民意代表。

五、“通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”：支持人大以強(qiáng)有力手段維護(hù)人民群眾權(quán)益

監(jiān)督法規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)具有詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等監(jiān)督職權(quán)。自2008年全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)詢問(wèn)后，各省級(jí)人大常委會(huì)乃至部分地級(jí)市人大常委會(huì)紛紛對(duì)財(cái)政預(yù)算、社會(huì)民生工作等開展詢問(wèn)，得到代表、市民、媒體的好評(píng)，專題詢問(wèn)已逐漸成為各級(jí)人大常委會(huì)的常用監(jiān)督手段。但更為剛性、監(jiān)督威力更大的質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督手段，基本上沒(méi)有使用。近些年發(fā)生的重大突發(fā)性負(fù)面事件，如三鹿奶粉以及三聚氰胺事件、重大食品安全事件、環(huán)境污染事件等，社會(huì)和媒體呼吁人大監(jiān)督不能缺位，要依法啟用質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性手段，進(jìn)行調(diào)查和問(wèn)責(zé)。但限于各種主客觀原因并受人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督更傾向寓支持于監(jiān)督中、“幫忙不添亂”等思想的影響，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，遲遲沒(méi)有啟用。《決定》對(duì)人大監(jiān)督工作明確提出：“通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”表明黨中央明確支持人大及其常委會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督工作，圍繞社會(huì)關(guān)切問(wèn)題，要使用詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性手段，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督，提升監(jiān)督實(shí)效，切實(shí)維護(hù)群眾利益。因此，可以展望，在中央最高層的強(qiáng)力支持下，未來(lái)人大及其常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)將進(jìn)一步強(qiáng)化，在群眾關(guān)切的重大事件中，將會(huì)越來(lái)越多地看到權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)力介入調(diào)查甚至問(wèn)責(zé)。

六、“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”：支持地方政府以法律手段深化改革和加強(qiáng)社會(huì)管理

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，城市對(duì)于深入改革和精細(xì)化管理的要求越來(lái)越高，國(guó)內(nèi)很多城市對(duì)較大的市立法權(quán)需求越來(lái)越迫切。事實(shí)上，較大的市立法權(quán)，是一項(xiàng)含金量十足的頭銜，對(duì)于一個(gè)城市的改革、創(chuàng)新、發(fā)展起到保駕護(hù)航乃至放大的作用。如就筆者所在城市佛山為例，較大的市立法權(quán)，對(duì)于素以“敢為天下先”著稱、制造業(yè)發(fā)達(dá)、處于改革開放前沿陣地的佛山而言，意義尤為重要。倘若具有較大的市立法權(quán)，佛山在全國(guó)率先進(jìn)行的一系列改革，如農(nóng)村股權(quán)改革、政經(jīng)分離、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、大部制改革、審批制度改革等，可以通過(guò)行使地方立法權(quán)，獲得法律保障和支撐，佛山的改革更有底氣，力度可以更大些，改革步伐可以邁得更快些。同時(shí)，佛山的城市管理，可以通過(guò)地方立法權(quán)，管理更加精細(xì)，力度更大，而為市民詬病的城市養(yǎng)狗管理、建設(shè)工地管理、噪音污染等，也可以通過(guò)制定地方性法規(guī)，予以規(guī)范和依法加強(qiáng)管理。倘若這兩者沒(méi)有立法的支持，是不可能依法、順利推進(jìn)。但由于數(shù)年來(lái)政界、學(xué)界對(duì)于賦予更多城市立法權(quán)的爭(zhēng)論一直不斷，意見不統(tǒng)一，自1993年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)蘇州、徐州為第四批較大的市后，20年尚未啟動(dòng)審批，較大的市審批冰封20年之久。每年全國(guó)“兩會(huì)”，溫州、佛山、東莞、大慶等城市的全國(guó)人大代表，都堅(jiān)持提出重啟較大的市審批的建議，引起媒體以及社會(huì)的關(guān)注，但重啟審批的閘口一直沒(méi)開。本次《決定》明確提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，表明國(guó)家將啟動(dòng)較大的市審批程序，支持地方城市以法律手段深化改革和加強(qiáng)社會(huì)管理。這對(duì)一直對(duì)于較大的市立法權(quán)孜孜以求的城市而言，是一個(gè)福音。目前，亟需國(guó)家盡快制定較大的市審批標(biāo)準(zhǔn)、程序，相關(guān)城市要積極加強(qiáng)人大和政府法制力量，抓緊申請(qǐng)，力爭(zhēng)給予城市改革和加強(qiáng)管理以強(qiáng)有力的法律支撐。

（作者單位：廣東省佛山市人大常委會(huì)辦公室）