地方人大專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)制研究

湖北省宜昌市人大常委會(huì)課題組

地方人大專門(mén)委員會(huì)是縣級(jí)以上的人民代表大會(huì)的常設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的重要任務(wù)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)，為人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)提供有效的組織保障，更好地發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，根據(jù)湖北省人大常委會(huì)研究室安排的研究課題，我們于2013年6月至10月，在學(xué)習(xí)研究有關(guān)法律的同時(shí)，通過(guò)座談、問(wèn)卷調(diào)查和網(wǎng)上查詢等方式，收集了省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)的相關(guān)資料，重點(diǎn)了解了湖北省13個(gè)市州人大專門(mén)委員會(huì)的設(shè)置、人員和工作等基本情況，并對(duì)專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)制[1]進(jìn)行初步的分析研究。

一、專門(mén)委員會(huì)工作制度建設(shè)現(xiàn)狀概述

（一）制度基本情況

地方人大專門(mén)委員會(huì)工作制度是隨著它自身的設(shè)立和地方人大工作的不斷發(fā)展而逐步建立和完善的。我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有關(guān)于地方人大專門(mén)委員會(huì)的專門(mén)條款。地方人大專門(mén)委員會(huì)工作制度主要體現(xiàn)在以下方面。

1.法律。1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》[2]，1979年7月第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱地方組織法）[3]，對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)均未涉及。1986年12月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議第二次修正地方組織法規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門(mén)委員會(huì)。”1994年3月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱為預(yù)算法）[4]規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主要會(huì)議的決定提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查。”2000年3月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱為立法法）[5]規(guī)定，“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿。”有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)據(jù)此普遍設(shè)立了法制委員會(huì)，專司地方性法規(guī)草案的統(tǒng)一審議工作。2006年8月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法），對(duì)專門(mén)委員會(huì)協(xié)助人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，進(jìn)行執(zhí)法檢查，審查和批準(zhǔn)決算或預(yù)算調(diào)整草案，規(guī)范性文件備案審查，開(kāi)展質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等工作進(jìn)行了規(guī)定。

2.法規(guī)。部分地方人大及其常委會(huì)根據(jù)工作需要，先后通過(guò)制定地方性法規(guī)，對(duì)專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)、工作程序和工作方式進(jìn)行了初步規(guī)范。1992年3月吉林省第七屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《吉林省人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)工作條例》，1998年進(jìn)行了修改。該條例對(duì)專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)等方面，進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。1994年3月，黑龍江省第八屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《黑龍江省人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)暫行條例》，對(duì)專門(mén)委員會(huì)的有關(guān)事宜作出了一些明確的規(guī)定。1999年2月江蘇省第九屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)工作條例》，分總則、組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則、附則五章，對(duì)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)范。

此外，各省、自治區(qū)、直轄市以及有立法權(quán)的市的人大及其常委會(huì)普遍加強(qiáng)了自身建設(shè)方面的立法，制定了人大及其常委會(huì)議事規(guī)則和地方立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)等方面的地方性法規(guī)，對(duì)專門(mén)委員會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案，初審計(jì)劃和預(yù)算草案，聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件備案審查，聯(lián)系代表，督辦代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)等方面的工作都進(jìn)行了明確的規(guī)范。

3.規(guī)范性文件。各地人大專門(mén)委員會(huì)在工作實(shí)踐中，依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地的工作實(shí)際，逐步探索和總結(jié)出一系列自身的工作職責(zé)、工作方式和工作程序的規(guī)范，形成了適用于人大專門(mén)委員會(huì)的工作制度。有的地方人大專門(mén)委員會(huì)還制定了開(kāi)展某項(xiàng)具體工作的辦法。湖北省恩施自治州人大各專門(mén)委員會(huì)制定了“工作規(guī)則”和“與州直有關(guān)部門(mén)工作聯(lián)系辦法”，將人大專門(mén)委員會(huì)的工作和與州政府各部門(mén)的聯(lián)系規(guī)范化、制度化。

（二）制度重要內(nèi)容

綜上所述，我國(guó)初步形成了以法律為主導(dǎo)、法規(guī)為補(bǔ)充、規(guī)范性文件為基礎(chǔ)的地方人大專門(mén)委員會(huì)工作制度體系。概括起來(lái)，人大專門(mén)委員會(huì)工作制度主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1.法律屬性。地方組織法第三十條規(guī)定，“各專門(mén)委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。”“各專門(mén)委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)通過(guò)。在大會(huì)閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)可以任免專門(mén)委員會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員，由主任會(huì)議提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。”“各專門(mén)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。”這些法律規(guī)定表明，地方人大專門(mén)委員會(huì)是依法產(chǎn)生的人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，它與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的組成要件、隸屬關(guān)系、法律地位、工作職責(zé)、行權(quán)方式等方面有著質(zhì)的區(qū)別。

2.工作原則。地方組織法確定的地方人大專門(mén)委員會(huì)特定的法律地位和性質(zhì)，決定其工作必須遵循以下基本原則：一是堅(jiān)持依法履職。地方人大專門(mén)委員會(huì)雖是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，沒(méi)有實(shí)體性權(quán)力。因此，在參與和協(xié)助人大及其常委會(huì)行使職權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格依照法定職責(zé)和法定程序進(jìn)行。二是堅(jiān)持集體行權(quán)。任何一個(gè)專門(mén)委員會(huì)組成人員都無(wú)權(quán)代表專門(mén)委員會(huì)作出某一決定，也無(wú)權(quán)行使專門(mén)委員會(huì)的職權(quán)，只能以專門(mén)委員會(huì)會(huì)議形式集體行使職權(quán)。召開(kāi)專門(mén)委員會(huì)會(huì)議必須由全體組成人員的過(guò)半數(shù)出席，討論決定問(wèn)題時(shí)，必須由全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)才能具有法律效力。三是堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。地方組織法規(guī)定，各專門(mén)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展各項(xiàng)工作，這就從法律上規(guī)定了專門(mén)委員會(huì)工作時(shí)必須服從本級(jí)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和決定。

3.工作方式。按照地方組織法及其他相關(guān)法律賦予地方人大專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)，其工作方式主要有以下三種：一是召開(kāi)會(huì)議。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的行權(quán)原則和工作方式最根本的特點(diǎn)是實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，以會(huì)議的方式集體行使職權(quán)。專門(mén)委員會(huì)作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，召開(kāi)會(huì)議必然是依法行使職權(quán)的首要工作方式。凡以專門(mén)委員會(huì)名義開(kāi)展的工作，如提出議案、議案審議和預(yù)算審查結(jié)果的報(bào)告、工作建議等，都應(yīng)召開(kāi)專門(mén)委員會(huì)全體會(huì)議討論決定。各專門(mén)委員會(huì)根據(jù)工作需要，不定期舉行會(huì)議。專門(mén)委員會(huì)全體會(huì)議由主任委員、副主任委員和全體委員組成，由主任委員召集并主持，主任委員因故不能主持時(shí)，可以委托副主任委員主持。二是調(diào)查研究。調(diào)查研究是專門(mén)委員會(huì)的重要職責(zé)，也是專門(mén)委員會(huì)的基本工作方式。專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究，主要是為了掌握情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成意見(jiàn)和建議，為履行好法律賦予的“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”“提出建議”、統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案、初審計(jì)劃和預(yù)算草案等職權(quán)做準(zhǔn)備。因此，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)一般在人大會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前，就對(duì)與會(huì)議有關(guān)的議案、法規(guī)草案及其他議題涉及的重要問(wèn)題，進(jìn)行深入調(diào)查研究，提出解決方案和建議，供審議時(shí)參考。三是組織實(shí)施。組織實(shí)施是地方人大專門(mén)委員會(huì)協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作的重要工作方式。常委會(huì)執(zhí)法檢查計(jì)劃確定后，由主任會(huì)議委托有關(guān)專門(mén)委員會(huì)具體組織實(shí)施；同級(jí)人民政府和下級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)送的規(guī)范性文件，經(jīng)常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)集中備案后由各有關(guān)專門(mén)委員會(huì)組織實(shí)施審查，等等。

（三）制度主要缺失

地方人大專門(mén)委員會(huì)建立的時(shí)間不太長(zhǎng)，各地人大及其常委會(huì)依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中逐步探索形成了一系列工作制度，為保障人大專門(mén)委員會(huì)依法履行職能，發(fā)揮了重要的積極作用。但是，地方人大專門(mén)委員會(huì)在工作實(shí)踐中仍面臨著許多困難和問(wèn)題，尤其是在法制建設(shè)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，更不能滿足人大工作實(shí)際的需要。其主要缺失有以下幾方面：

1.缺乏憲法的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)憲法不僅是治國(guó)安邦的總章程，也是人民代表大會(huì)制度建立的牢固根基。憲法第七十條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門(mén)委員會(huì)。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各專門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”“各專門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。”而對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)沒(méi)有作出任何的規(guī)定，這對(duì)于地方人民代表大會(huì)的組織建設(shè)來(lái)說(shuō)既是一個(gè)極大的遺憾，又是一方面的重要缺失。

2.缺乏法律的重要支撐。從法律層面來(lái)看，現(xiàn)行法律對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定存在三個(gè)方面的問(wèn)題。一是關(guān)于專門(mén)委員會(huì)的設(shè)置留空檔。地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)若干專門(mén)委員會(huì)，而沒(méi)有關(guān)于縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的規(guī)定，在實(shí)際工作中存在諸多不便和不妥之處。二是關(guān)于專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)較原則。地方組織法及其他有關(guān)法律規(guī)定的專門(mén)委員會(huì)職責(zé)過(guò)于原則。從人大工作的實(shí)踐看，這些規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)專門(mén)委員會(huì)在地方人大建設(shè)中承擔(dān)的大量工作和重要任務(wù)。三是關(guān)于專門(mén)委員會(huì)工作的程序無(wú)規(guī)范。雖然在地方組織法和其他相關(guān)法律中有一些關(guān)于專門(mén)委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定，但缺乏明確、具體、可操作的程序性規(guī)定，影響專門(mén)委員會(huì)工作的質(zhì)量和效能。

3.缺乏法規(guī)的具體規(guī)范。從目前情況來(lái)看，我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)中，僅有吉林、黑龍江和江蘇三個(gè)省制定了省人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)工作條例，僅占省級(jí)人大常委會(huì)總數(shù)的9.67%。因此，在目前有關(guān)法律對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)只作出一些原則性規(guī)定的情況下，對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)的設(shè)置、工作職責(zé)、工作程序和工作方式等缺乏明確、統(tǒng)一的地方性法規(guī)的規(guī)范，是目前影響地方人大專門(mén)委員會(huì)工作制度建設(shè)的突出問(wèn)題。

二、專門(mén)委員會(huì)機(jī)構(gòu)人員和工作現(xiàn)狀分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)立和人員構(gòu)成情況

目前，地方組織法關(guān)于設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的有關(guān)要求和前提條件比較原則，造成各地人大專門(mén)委員會(huì)設(shè)立和人員構(gòu)成情況的差異很大。現(xiàn)就我們調(diào)查了解的湖北省武漢、黃石、荊州、宜昌、孝感、鄂州、黃岡、咸寧、十堰、恩施、襄陽(yáng)、荊門(mén)、隨州13個(gè)市州的具體情況分析如下：

1.專門(mén)委員會(huì)設(shè)立情況（見(jiàn)表1）。目前，專門(mén)委員會(huì)單獨(dú)設(shè)立的有武漢市、黃石市、荊州市、宜昌市、孝感市、鄂州市、黃岡市，其中武漢市設(shè)立8個(gè)專門(mén)委員會(huì)，黃岡市設(shè)立7個(gè)專門(mén)委員會(huì)，荊州市和宜昌市分別設(shè)立6個(gè)專門(mén)委員會(huì)，黃石市、孝感市和鄂州市分別設(shè)立5個(gè)專門(mén)委員會(huì)；專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)同時(shí)設(shè)立的有咸寧市、十堰市、恩施自治州，其中十堰市、恩施自治州均設(shè)立6個(gè)專門(mén)委員會(huì)和6個(gè)工作委員會(huì)，咸寧市設(shè)立5個(gè)專門(mén)委員會(huì)和5個(gè)工作委員會(huì)，3市州“兩委”均合署辦公；不設(shè)立專門(mén)委員會(huì)而只設(shè)立工作委員會(huì)的有襄陽(yáng)市、荊門(mén)市、隨州市，其中襄陽(yáng)市和荊門(mén)市分別設(shè)立7個(gè)工作委員會(huì)，隨州市設(shè)立5個(gè)工作委員會(huì)。

2.專門(mén)委員會(huì)組成人員情況（見(jiàn)表2）。在上述的單獨(dú)設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的7個(gè)市中，除武漢市作為省會(huì)城市（副省級(jí)）外，其他6個(gè)地級(jí)市的情況是：設(shè)立專門(mén)委員會(huì)共34個(gè)，每個(gè)專門(mén)委員會(huì)由5至7人組成，共計(jì)組成人員210人，其中50歲以下的79人，屆中進(jìn)出的70人，具有本科以上學(xué)歷的139人，具有相應(yīng)專業(yè)背景的143人，屬于專職性質(zhì)的71人，由人大機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)任的33人，擔(dān)任常委會(huì)委員的73人。

3.工作人員及經(jīng)費(fèi)保障情況。6個(gè)地級(jí)市中，專門(mén)委員會(huì)均設(shè)立了辦公室，其中1個(gè)市人大專門(mén)委員會(huì)辦公室為副縣級(jí)，其余5個(gè)市均為正科級(jí)，共有工作人員44人，每個(gè)專門(mén)委員會(huì)平均1.2個(gè)工作人員。每個(gè)專門(mén)委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)最高的8萬(wàn)元/年，最低的2.4萬(wàn)元/年。

（二）開(kāi)展工作情況

從我們收集的各地人大專門(mén)委員會(huì)的工作總結(jié)、工作計(jì)劃等資料中，可以看出近年來(lái)，地方人大專門(mén)委員會(huì)遵循有關(guān)法律的各項(xiàng)規(guī)定，在參與和協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法履職的過(guò)程中，積極探索，勇于創(chuàng)新，較好地發(fā)揮了自身的職能作用。

1.在參與立法工作中發(fā)揮了積極作用。武漢市、恩施自治州人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)積極開(kāi)展地方性法規(guī)和民族自治法規(guī)立項(xiàng)的調(diào)查研究，為常委會(huì)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃提出意見(jiàn)和建議；在立法過(guò)程中，充分發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的專業(yè)化審查，提出高質(zhì)量的初審意見(jiàn)，為人大及其常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)草案提供重要的參考。其他各地人大專門(mén)委員會(huì)在上級(jí)人大及其常委會(huì)開(kāi)展的有關(guān)立法調(diào)研和法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)時(shí)，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)，結(jié)合本地實(shí)際，積極提出有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。

2.在開(kāi)展監(jiān)督工作中發(fā)揮了保障作用。協(xié)助常委會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算調(diào)整方案及決算草案、對(duì)規(guī)范性文件備案審查等工作，是監(jiān)督法賦予地方人大專門(mén)委員會(huì)的重要職責(zé)。一是提高聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)效。各專門(mén)委員會(huì)在深入了解改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問(wèn)題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，向常委會(huì)提出年度聽(tīng)取和審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的建議；常委會(huì)確定專項(xiàng)工作報(bào)告的議題后，專門(mén)委員會(huì)按照各自分工，與報(bào)告單位進(jìn)行聯(lián)系，就報(bào)告內(nèi)容溝通情況、交換意見(jiàn)，并圍繞報(bào)告的事項(xiàng)組織開(kāi)展調(diào)查研究或視察活動(dòng)，掌握第一手資料，為常委會(huì)會(huì)議審議報(bào)告提供可供參考的調(diào)查報(bào)告；會(huì)后，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)就報(bào)告機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行跟蹤督查，并督促報(bào)告機(jī)關(guān)將整改情況報(bào)告常委會(huì)。二是組織執(zhí)法檢查。專門(mén)委員會(huì)在對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向常委會(huì)提出年度執(zhí)法檢查項(xiàng)目的建議；常委會(huì)執(zhí)法檢查計(jì)劃經(jīng)主任會(huì)議確定后，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)具體組織實(shí)施；常委會(huì)聽(tīng)取和審議執(zhí)法檢查報(bào)告后，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)在法定時(shí)間內(nèi)，就法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的整改情況聽(tīng)取匯報(bào)，進(jìn)行跟蹤督查，并督促將整改情況報(bào)告常委會(huì)。三是加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃和預(yù)算的監(jiān)督。有關(guān)專門(mén)委員會(huì)依法審查計(jì)劃、規(guī)劃、預(yù)算調(diào)整方案和決算草案，督促政府依法行政，依法理財(cái)，維護(hù)計(jì)劃和預(yù)算的嚴(yán)肅性。四是審查規(guī)范性文件。專門(mén)委員會(huì)按照各自的分工，分別審查有關(guān)的規(guī)范性文件的合法性，為常委會(huì)把好規(guī)范性文件備案審查關(guān)。此外，地方人大專門(mén)委員會(huì)還在協(xié)助常委會(huì)做好專題詢問(wèn)和來(lái)信來(lái)訪等方面做了大量的組織和督辦工作。

3.在做好代表工作中發(fā)揮了橋梁作用。代表工作是各級(jí)人大及其常委會(huì)的基礎(chǔ)工作，也是地方人大專門(mén)委員會(huì)的重要工作。一是為代表提出議案和建議批評(píng)意見(jiàn)提供服務(wù)。各專門(mén)委員會(huì)發(fā)揮自身的工作優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)，通過(guò)與本級(jí)人大代表的密切聯(lián)系，為代表依法提出高質(zhì)量的議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)，提供咨詢，給予引導(dǎo)和幫助。二是努力提高審議代表議案的質(zhì)量。有關(guān)專門(mén)委員會(huì)在審議人大會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表議案時(shí)，深入開(kāi)展調(diào)查研究，積極與有關(guān)機(jī)關(guān)和提出議案的代表溝通、聯(lián)系，聽(tīng)取和采納合理意見(jiàn)，提出議案審議報(bào)告，經(jīng)專門(mén)委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)后，提請(qǐng)常委會(huì)審議。三是認(rèn)真處理和督辦代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由專門(mén)委員會(huì)研究處理的代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)積極與提出建議的代表聯(lián)系，溝通想法，交換意見(jiàn)，聽(tīng)取建議，并在認(rèn)真研究處理的基礎(chǔ)上答復(fù)代表；對(duì)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由“一府兩院”承辦的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤督辦。

4.在加強(qiáng)自身建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。各地人大及其常委會(huì)十分重視和支持專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)，充分發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，專門(mén)委員會(huì)的自身建設(shè)取得可喜的成就。一是逐步建立和健全了專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)與議事規(guī)則，為專門(mén)委員會(huì)依法履職提供了制度保障。二是按照政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實(shí)高效、作風(fēng)過(guò)硬、團(tuán)結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的要求，加強(qiáng)了專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍建設(shè)，提高了工作機(jī)構(gòu)和人員的服務(wù)質(zhì)量與效率。

（三）存在主要問(wèn)題

如前所述，地方人大專門(mén)委員會(huì)建設(shè)和工作有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，對(duì)于不斷完善人民代表大會(huì)制度，促進(jìn)地方人大及其常委會(huì)工作發(fā)揮了重要作用。然而，目前在地方人大專門(mén)委員會(huì)組織建設(shè)和工作實(shí)踐中還存在一些不可忽視的問(wèn)題。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)立不規(guī)范。從我們調(diào)查了解的情況來(lái)看，一是部分市人大沒(méi)有依法設(shè)立專門(mén)委員會(huì)，由常委會(huì)的工作委員會(huì)代行人大專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)，這就造成工作委員會(huì)的許多工作不僅超出其法定職責(zé)范圍，而且也影響到專門(mén)委員會(huì)的一些法定職責(zé)不能被行使。二是專門(mén)委員會(huì)名稱不規(guī)范。各地人大同一類(lèi)型的專門(mén)委員會(huì)名稱不統(tǒng)一，如負(fù)責(zé)聯(lián)系政府農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的專門(mén)委員會(huì)名稱有：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、農(nóng)村委員會(huì)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)等等。

2.人員結(jié)構(gòu)不合理。我們通過(guò)對(duì)宜昌市、黃石市、孝感市、鄂州市、荊州市、黃岡市人大專門(mén)委員會(huì)組成人員的統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為其結(jié)構(gòu)不盡合理。首先，是組成人員年齡偏高。在上述6個(gè)市人大專門(mén)委員會(huì)組成人員中年齡50歲以下的僅占37%，絕大多數(shù)人員只能任滿一屆，部分人員還不能任滿一屆，屆中組成人員進(jìn)出達(dá)到33.3%，組成人員變動(dòng)太大和太快，極不利于保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。其次，是組成人員中專職人員較少。6個(gè)市人大專門(mén)委員會(huì)組成人員中專職的僅占33.8%，具體地說(shuō)每個(gè)專門(mén)委員會(huì)一般只有正、副主任委員兩人屬專職，委員全部為兼職。兼職委員過(guò)多，難以集中開(kāi)展調(diào)查研究等活動(dòng)，無(wú)法保證專門(mén)委員會(huì)會(huì)議討論、審議和表決重要事項(xiàng)的質(zhì)量，有時(shí)甚至因出席會(huì)議人員達(dá)不到半數(shù)而無(wú)法召開(kāi)。

3.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不完善。地方組織法規(guī)定，專門(mén)委員會(huì)在人大會(huì)議閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。湖北省和部分市人大常委會(huì)的做法是每1名常委會(huì)副主任分管（過(guò)去為聯(lián)系）1至2個(gè)專門(mén)委員會(huì)工作，同時(shí)安排常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)或副秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)專門(mén)委員會(huì)的工作。往往專門(mén)委員會(huì)在常委會(huì)分管副主任的安排下，或經(jīng)請(qǐng)示分管副主任同意后就各自開(kāi)展工作，專門(mén)委員會(huì)之間的工作安排缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使各專門(mén)委員會(huì)重要工作和重大活動(dòng)的安排在時(shí)間、地點(diǎn)、場(chǎng)所等方面，常常發(fā)生“碰車(chē)”現(xiàn)象。

4.工作方法不恰當(dāng)。目前，多數(shù)地方人大專門(mén)委員會(huì)的設(shè)立是按照與“一府兩院”部門(mén)對(duì)應(yīng)的原則設(shè)立的，專門(mén)委員會(huì)主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯(lián)系部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任而來(lái)，部分專門(mén)委員會(huì)與聯(lián)系的部門(mén)存在著一種自然的特殊關(guān)系。因此，這些專門(mén)委員會(huì)有時(shí)在執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，從部門(mén)的局部利益出發(fā)，為部門(mén)提出增機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編制、加預(yù)算等方面的意見(jiàn)和建議，使專門(mén)委員會(huì)的工作明顯的帶有部門(mén)利益傾向。

三、完善專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)制的思考和對(duì)策

（一）修改完善有關(guān)地方人大專門(mén)委員會(huì)的法律制度

地方人大專門(mén)委員會(huì)設(shè)立二十多年來(lái)，各地進(jìn)行了許多有益的探索，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修改完善有關(guān)地方人大專門(mén)委員會(huì)的法律制度打下了良好的基礎(chǔ)。

1.修改地方組織法。地方組織法是地方人大專門(mén)委員會(huì)設(shè)立和履職的依據(jù)。由于該法對(duì)專門(mén)委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定十分原則，在實(shí)踐中難免會(huì)影響專門(mén)委員會(huì)工作的效能。因此，適時(shí)修改地方組織法十分必要。一是對(duì)人大專門(mén)委員會(huì)的工作職責(zé)、工作方式、工作程序等方面進(jìn)行具體明確的規(guī)定，使專門(mén)委員會(huì)在履職時(shí)有法可依。二是將設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的主體擴(kuò)大到縣級(jí)人民代表大會(huì)，使有關(guān)法律賦予專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)在縣級(jí)人大及其常委會(huì)的工作中落到實(shí)處。

2.制定地方性法規(guī)。建議湖北省人大常委會(huì)學(xué)習(xí)借鑒外省的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合湖北省實(shí)際，制定《湖北省及所轄市、州人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)工作條例》，對(duì)本級(jí)及所轄自治州、設(shè)區(qū)的市人大專門(mén)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則等方面進(jìn)行更為詳細(xì)具體的規(guī)定，以使各級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)的工作法律化、規(guī)范化。

（二）切實(shí)加強(qiáng)地方人大專門(mén)委員會(huì)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)

完善地方人大專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)制，機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)是基礎(chǔ)，也是前提。加強(qiáng)專門(mén)委員會(huì)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，應(yīng)著手以下幾方面的工作：

1.依法設(shè)立專門(mén)委員會(huì)。專門(mén)委員會(huì)具有特殊的法律地位，它既有自身的法定職能，又是人大及其常委會(huì)行使法定職能的專門(mén)領(lǐng)域的執(zhí)行者。因此，地方人大專門(mén)委員會(huì)的工作，對(duì)地方人大及其常委會(huì)有效地行使立法、監(jiān)督、決定、選舉任免等職權(quán)，更好地履行地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，起著任何辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)均不可替代的重要作用。

2.合理配備組成人員。專門(mén)委員會(huì)工作具有法定性、專業(yè)性、經(jīng)常性和權(quán)威性等特點(diǎn)，保持和發(fā)揮好其特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，合理選配組成人員顯得十分重要和必要。一是要優(yōu)化組成人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，既有大的專業(yè)分工，又要有各方面人才；二是要考慮組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，應(yīng)改變目前年齡結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，在組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆，以保持專門(mén)委員會(huì)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性；三是要注重配備具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員，提高專職委員比例，逐步實(shí)現(xiàn)專門(mén)委員會(huì)組成人員的專業(yè)化、專職化，以解決目前專門(mén)委員會(huì)不“專”的問(wèn)題。

3.選優(yōu)配強(qiáng)工作人員。當(dāng)前，在專門(mén)委員會(huì)“不專”的狀況一時(shí)難以有效改變的情況下，除要進(jìn)一步充分發(fā)揮組成人員的作用外，可以采取以下措施：一是選配懂專業(yè)、有水平、能力強(qiáng)、素質(zhì)高的工作人員；二是對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法等工作量較大的專門(mén)委員會(huì)適當(dāng)增加工作人員；三是按低于專門(mén)委員會(huì)行政級(jí)別半級(jí)配備辦公室主任（武漢市現(xiàn)為正處級(jí)，黃石市現(xiàn)為副處級(jí)），既有利于協(xié)調(diào)“一府兩院”對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的工作，也有利于調(diào)動(dòng)和提高工作人員的工作積極性。

（三）建立完善地方人大專門(mén)委員會(huì)各項(xiàng)工作制度

建立各項(xiàng)工作制度，是完善地方人大專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)制的重要內(nèi)容。要依據(jù)地方組織法及其他相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)過(guò)去的工作經(jīng)驗(yàn)，逐步形成一套針對(duì)性強(qiáng)、操作性好的專門(mén)委員會(huì)工作制度。

1.建立完善專門(mén)委員會(huì)工作規(guī)則。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，全面梳理專門(mén)委員會(huì)的法定職能，明確專門(mén)委員會(huì)法律性質(zhì)、組成人員要求、工作職責(zé)、工作范疇、議事規(guī)則和運(yùn)作規(guī)范等，同時(shí)盡可能理清與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)交叉重合的職能。使專門(mén)委員會(huì)在選擇工作內(nèi)容時(shí)，突出專業(yè)特點(diǎn)，有所為，有所不為；在確定工作方式時(shí)，突出民主性、法定性和規(guī)范性，保證工作程序完備合法；在確定工作目標(biāo)時(shí)，突出求真務(wù)實(shí)、講究工作效率，充分體現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和水平。

2.建立完善專門(mén)委員會(huì)工作協(xié)調(diào)制度。在建立完善專門(mén)委員會(huì)之間工作協(xié)調(diào)制度方面，首先，常委會(huì)主任會(huì)議要對(duì)各專門(mén)委員會(huì)每年的工作安排進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次，要由常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)的工作。各專門(mén)委員會(huì)擬訂工作要點(diǎn)和安排重要工作時(shí)要先與秘書(shū)長(zhǎng)溝通，由秘書(shū)長(zhǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)后，再由專門(mén)委員會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)。最后，要建立由分管副秘書(shū)長(zhǎng)牽頭的各專門(mén)委員會(huì)辦公室主任聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，及時(shí)就專門(mén)委員會(huì)的工作進(jìn)行交流和溝通，防止相互間工作“碰車(chē)”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.建立完善對(duì)專門(mén)委員會(huì)工作監(jiān)督制度。隨著地方人大專門(mén)委員會(huì)制度建設(shè)和工作的不斷加強(qiáng)，專門(mén)委員會(huì)的作用越來(lái)越重要，加強(qiáng)對(duì)專門(mén)委員會(huì)工作的監(jiān)督也是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)認(rèn)真研究的重要課題，如建立專門(mén)委員會(huì)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，等等。

注釋：

[1]“機(jī)制”一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的解釋是：泛指一個(gè)系統(tǒng)中，各元素之間的相互作用的過(guò)程和功能。多用于自然科學(xué)，指機(jī)械和機(jī)能的相互作用、過(guò)程、功能等等。社會(huì)科學(xué)也常使用，可以理解為機(jī)構(gòu)和制度。

[2][3]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編（1949～1990）》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第234、257頁(yè)。

[4][5]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局、聯(lián)絡(luò)局審定：《人大代表常用法律選讀》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第101、507頁(yè)。

（課題組組長(zhǎng)：吳開(kāi)保；成員：雷元海，余躍進(jìn)〔執(zhí)筆、統(tǒng)稿〕，黃書(shū)祥〔執(zhí)筆〕，鄭鵬〔執(zhí)筆〕，馬明和〔執(zhí)筆〕，羅學(xué)忠，熊建萍，付強(qiáng)，鄧高榮）