禁止燃放煙花爆竹的立法博弈與公眾選擇

□ 徐世平 馮學智

立法執法司法

禁止燃放煙花爆竹的立法博弈與公眾選擇

□ 徐世平 馮學智

不能因為某些習俗長期延續，而不能加以改變；也不能因為某些習俗存在這樣或者那樣的弊端，而徹底加以禁止。在制定法律規則改變習俗時，必須廣泛征求社區居民的意見。

一、燃放煙花爆竹的法律制度變遷

燃放煙花爆竹是歷史悠久、文明古老的中華民族在數千年的歲月長河中形成的民族風俗習慣之一。在中國人的生活中，傳統的節日、重大的慶典、個人或者家庭隆重的儀式等都有可能成為燃放煙花爆竹的理由。

二十世紀八十年代后期，全國各大城市因燃放煙花爆竹而造成財產損失和人身傷害的事件逐年上升。特別是1988年春節后，反思之聲漸為高漲。1988年召開的第六屆全國人大五次會議提出，要加強煙花爆竹的生產和燃放安全。自1989年起，一些地方以法規形式頒布煙花爆竹管理辦法，對生產、運輸、銷售等環節予以控制，如設立行政許可、明確生產標準、規范儲存條件等。北京市在1987年開始實施《北京市煙花爆竹安全管理暫行規定》，采取了“逐步限制，趨于禁止”的管理方針。

1993年10月12日，北京市第十屆人大常委會第六次會議通過《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》，該規定于1993年12月1日起施行。規定第一條將立法目的界定為“保障國家、集體財產和公民人身財產安全，防止環境污染，維護社會秩序”。規定第四條將北京市東城區、西城區、崇文區、宣武區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區列為禁止燃放煙花爆竹地區。從此，北京市成為中國地方行政區域中較早禁止燃放煙花爆竹的城市之一。1994年的春節被北京人視為過得最安靜的春節，這部地方性法規贏得了各方的稱贊。

繼北京市地方立法之后，截至2005年4月，包括上海、廣州、武漢、西安、深圳、福州、南京、長沙、蘇州等，中國有282個城市相繼制定禁止燃放煙花爆竹的地方性法規，實現了“城市的春節靜悄悄”。

在實施禁止燃放煙花爆竹的進程中，執行法律法規的地方政府認為執法成本很高、社會效果不好，社會公眾中呼吁修改甚至取消禁放令的聲音此起彼伏，保留春節燃放煙花爆竹以增加節日氣氛的呼聲越來越高，支持者將其支撐依據歸結為保持和傳承中華民族傳統民俗，營造傳統節日氛圍。在此背景下，2005年9月9日北京市第十二屆人大常委會第二十二次會議通過《北京市煙花爆竹安全管理規定》，該規定于2005年12月1日起施行。規定將市區劃分為禁放點、限放區、準放區進行分類控制，并允許在春節期間有限制地燃放煙花爆竹。1993年《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》同時廢止。2005年的《北京市煙花爆竹安全管理規定》較之于1993年的規定，其核心要義是將原來的全面禁止調整為指定地點、指定時間的限制燃放。

2006年1月11日國務院第一百二十一次常務會議通過了我國第一部有關煙花爆竹安全管理的法規《煙花爆竹安全管理條例》。條例規定，縣級以上地方人民政府可以根據本行政區域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類。以前，燃放煙花爆竹的權利一般由省級人民政府確定，但也有個別地方鄉鎮擅自決定禁止或限制燃放。條例對此專門規定意味著燃放權下放到縣一級政府，縣以下無權決定限或禁。條例還規定了七種禁止燃放煙花爆竹的地點。在闡述立法目的時，條例的規定為“加強煙花爆竹安全管理，預防爆炸事故發生，保障公共安全和人身、財產的安全”。

從全國情況看，隨著社會各界對燃放煙花爆竹是否需要“開禁”這一問題的關注不斷升溫，改“禁”為“限”的呼聲日益高漲，一些城市開始嘗試逐步由“禁放”改為有條件“限放”。1998年，長春等部分城市開始允許市民在春節期間燃放煙花爆竹，并對相應的地方性法規進行了修改。從2003年開始，北京、濟南、銀川、?？凇⑶鄭u、西安、寧波等大中城市相繼將煙花爆竹由“禁放”改為“限放”。原來禁止燃放煙花爆竹的城市中，已經有三分之一以上的城市“開禁”?！伴_禁”似乎已成“燎原之勢”。

二、禁止或限制燃放煙花爆竹的社會基礎

中國傳統節日期間特別是春節期間，燃放煙花爆竹成為許多民眾自然而然的行為習慣。政府的許可燃放、禁止燃放和限制燃放，以及相應的地方性法規內容調整，都伴隨著社會各界的爭議。許可、禁止和限制的背后，都有著廣泛的社會基礎和公眾支持。每一種聲音都充滿著社會公眾民主有序參與立法的熱情，滲透著關注社會現象和社會問題的理性。地方性法規的立法者也是在加強管理、保護環境、預防事故和保障安全的立法價值中進行艱難的選擇和調適。

在許可（即允許燃放煙花爆竹）者看來，中國社會主義現代化建設成就顯著，經濟和社會的持續健康快速發展，城市建設日新月異，市政設施、消防設施更加健全完善，這為煙花爆竹的“限放”乃至許可創造了良好的社會物質條件。公民的法律意識、安全意識和公眾道德觀念有了明顯提高，則使安全燃放煙花爆竹成為可能的現實。醫療衛生事業的改善和遍布城市各地的醫療機構為燃放煙花爆竹可能造成的危險提供了有效的醫療保障和服務。當然，許可的原因還在于保持傳統風俗，營造節日氣氛。在許多中國人的記憶中，家人團聚過春節、放煙花、吃餃子、看“春晚”、逛廟會成為傳統而典型的“春節模式”。日常生活中燃放鞭炮也是宣泄情感、祈求幸福的最佳方式。允許燃放煙花爆竹的精神層面意蘊，表達著對傳統文化的尊重和傳承。

禁止（即政府禁止燃放煙花爆竹）者的理由，則主要基于以下幾個方面：一是尊重人權。在節日期間，社會許多行業的從業者，如通訊、傳媒、社會管理（特別是社會治安、消防救助、交通指揮及應急管理等）、醫療衛生、環境衛生等崗位，節日期間仍然工作在崗位上，這些上班或者值班人群的休息權利需要社會的理解與尊重，更需要社會的關注和支持，在休息期間保持安靜則是對節日工作者最好的尊重和回報。燃放煙花爆竹者有娛樂的權利，其他居民也有安靜安全休息生活的權利。二是降低風險。按照醫療衛生工作者特別是醫生護士的眼光觀察，只要有燃放煙花爆竹，就伴隨著人的傷亡，傷亡者中既有燃放者，也有圍觀者、路過者，還有無辜者；既有成年人，又有更多的未成年人。對未成年人而言，燃放煙花爆竹造成的皮膚缺損、眼球炸飛、鼻骨炸斷，甚至顱腦損傷等等，即使窮盡已有的醫療手段，也難以完全恢復重癥患者的健康，這些傷害會成為終生的遺憾。而且，與人身損失如影相隨的往往還有財產損失，特別是容易引發火災?，F有的社會條件無法從根本上免除燃放煙花爆竹過程中人身傷亡和財產損失的發生。三是環境污染。煙花爆竹燃放后有很多小顆粒物會漂浮在高空中，對空氣造成極壞影響。每年的除夕夜、元宵節，中國從城市到農村許多地方重度污染，而其主要肇事者就是燃放煙花爆竹。四是加劇管理難度。每年春節期間，防止和降低燃放煙花爆竹造成的損失成為政府的重點工作之一，消防安全、醫療衛生、垃圾處理、環境保護等公共資源急劇緊張，其工作人員也疲于應對。

在限制（即限制燃放煙花爆竹）者的視野中，限制有較強的包容性，既可以充分接納許可者的理由，允許燃放煙花爆竹，又可以高度重視禁止者的感受，在一定范圍內（如時間、地點的規定）禁止燃放煙花爆竹，實現許可與禁止之間的一種折中的、調和的方案。這一方案意味著立法者對許可和禁止雙重理由的共同接受和認可，反映出立法者的原則性和靈活性實現了有機統一。

三、超越法制的社會公眾意識與行為選擇

就在社會公眾逐步認同限制燃放煙花爆竹的地方性法規修改之中，爭議之聲卻呈現出一邊倒的聲音，越來越多的聲音越來越堅定地支持政府禁止燃放煙花爆竹，立法者的法律修改行為與社會公眾的禁止情緒之間再次出現了背離。

2013年1月10日以來，我國中東部地區持續霧霾天氣。從全國城市空氣質量實時發布平臺來看，一條深褐色的“污染帶”由東北往中部斜向穿越我國大部分地區，其中深褐色點位最密集的在京津冀地區。

在這場遍及全國的霧霾過程中，北京市污染尤為嚴重。全市普遍長時間達到極重污染程度，即最高的污染級別。從PM2.5實時濃度看，入夜后部分站點最高時甚至超過900微克。這種可長驅直入人體肺泡的污染物質濃度高得可以用“觸目驚心”來形容。

嚴重的污染迫切需要執法者和立法者的回應。2013年1月24日至29日，國務院原總理溫家寶在中南海主持召開三次座談會，聽取各界人士對《政府工作報告(征求意見稿)》的意見和建議時，溫家寶表示，最近的霧霾天氣對人們生產生活和身體健康都造成影響，我們應該采取切實有效的措施，加快推進產業結構和布局調整，推進節能減排，建設生態文明，用行動讓人民看到希望。在3月召開的全國人民代表大會會議上，溫家寶再次在報告中重申了政府的這種決心。

這場霧霾之后，在每年一度的全國人民代表大會和中國人民政治協商會議上，人大代表和政協委員都不約而同地在議案和提案中提出禁止燃放煙花爆竹。

針對許可者的理由，與之相對的建議是，盡管燃放煙花爆竹是中華民族的傳統文化，但是傳統風俗可以與時俱進，如同過去的見面鞠躬改成現在的握手，慶祝節日應該采用多樣化的方式，立法者和執法者有義務也有能力引導社會大眾改變習慣，通過其他安全的娛樂活動營造節日氣氛。

法學教授喬新生認為：“越來越多的人意識到，移風易俗，體現的是人類文明的進步。不能因為某些習俗長期延續，而不能加以改變；也不能因為某些習俗存在這樣或者那樣的弊端，而徹底加以禁止。在制定法律規則改變習俗時，必須廣泛征求社區居民的意見。如果社區居民還沒有做好準備，那么，不妨暫時擱置下來緩一緩，等到人們深入討論達成共識之后再來作出決定。當年之所以把禁止燃放煙花爆竹變為限制燃放煙花爆竹，就是基于對社區居民的尊重，基于對傳統文化的普遍認同?！?/p>

北京市委、市政府在霧霾天氣中面對2013年春節采取了各種措施，如要求黨員干部帶頭不放或少放煙花爆竹，發送理性燃放煙花爆竹的短信，公布煙花爆竹燃放氣象指數，通過網絡、微博等各類媒體宣傳，這些政府行為獲得了社會公眾廣泛的理解和尊重。春節過后，北京市政府主要領導也對此致謝。在不期而遇的霧霾天氣中，政府的管理與民眾的意愿達成高度的一致。人們的關注點從燃放煙花爆竹的禁止與許可中走了出來，轉而更加務實和理性的思考。大家在污染的空氣中反思身體健康和疾病預防，反思環境保護和污染治理，反思經濟轉型和發展模式，反思代際公平和未來發展。

至此，爭論禁止、許可和限制燃放煙花爆竹的聲音逐漸平息，無論立法者持續禁止燃放煙花爆竹，還是許可燃放煙花爆竹，或者限制燃放煙花爆竹，立法行為已并不重要。重要的是，社會公眾共同期待未來明朗的天空、純凈的空氣和自由的呼吸。于是，關注自己和尊重他人能夠彼此包容，禁止和限制燃放煙花爆竹引發大家的共鳴，成為絕大多數公民自發的行為選擇，而這種選擇超越了立法，成為一種共同的行為選擇。

[1]杜莉：《論我國地方立法的無效供給問題及其對策——以煙花爆竹禁放改限放為視角》，載《云南大學學報》2008年第6期。

[2]杜曉：《多數人同意立法嚴控燃放煙花爆竹》，載《法制日報》2013年2月26日。

[3]歐修權：《各地關于燃放煙花爆竹立法的比較》，載《人大研究》2006年第9期。

[4]倪洋軍：《溫家寶再提“讓人民看到希望”催人奮進》，載《人民日報》2013年3月5日。

（作者單位：中共甘肅省委黨校法學教研部）