2013年中國法治進(jìn)程巡禮
——2013年中國法治大事記（上）

□ 劉武俊

政治文明建設(shè)

2013年中國法治進(jìn)程巡禮
——2013年中國法治大事記（上）

□ 劉武俊

2013年，是中國法治建設(shè)全面推進(jìn)、穩(wěn)健發(fā)展的一年，也是法治亮點頻頻出現(xiàn)的一年。立法領(lǐng)域，全國人大常委會公布了未來五年的“立法清單”，中共中央也公布了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃，備受關(guān)注的新環(huán)保法正在長出“牙齒”來，大修后的“消法”亮點頗多，修訂中的《大氣污染防治法》讓中國版“清潔空氣法”值得期待，30年磨一劍的首部《旅游法》讓游客權(quán)益有了保護(hù)傘；司法領(lǐng)域，司法改革已經(jīng)吹響攻堅戰(zhàn)的號角，深化司法體制改革將有望為落實獨立審判的憲法原則提供制度環(huán)境；薄熙來案的公開審判堪稱生動的全民普法課；年度最熱門的李某某案件，引發(fā)輿論監(jiān)督與獨立審判的熱議，難在也貴在排除法外因素的干擾。“兩高”關(guān)于網(wǎng)絡(luò)誹謗的司法解釋，為網(wǎng)絡(luò)空間提供了法律標(biāo)尺；裁判文書全面上網(wǎng)，讓每一份裁判文書都成為接受公眾檢閱的司法考卷。殘害未成年人事件頻發(fā)，倒逼法律保護(hù)機(jī)制升級。以網(wǎng)上信訪為引擎的信訪改革，有望激活信訪正能量。此外，國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，讓積水污水引入法治的渠道，城市下水道終于有了專門的法規(guī)。全國假日辦多次就節(jié)假日安排問題網(wǎng)上征集民意，節(jié)假日安排表越來越像一份檢驗政策民意度的特殊考卷。

五年立法規(guī)劃：打造法律體系升級版的引擎

2013年11月初，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃對外公布,引起廣泛關(guān)注。五年立法規(guī)劃將打造法律體系升級版,提高立法質(zhì)量是重中之重。

這份沉甸甸的立法清單,包括條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請審議的第一類項目共47件;需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的第二類項目21件;立法條件尚不完全具備、需要有關(guān)方面繼續(xù)研究論證的第三類項目。

新一屆全國人大常委會組成以來就非常重視提高立法質(zhì)量。張德江委員長多次強(qiáng)調(diào),要把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)。

法律體系形成的新起點上,修改和完善法律的任務(wù)越來越重。新時期的立法工作將致力于打造中國特色社會主義法律體系升級版，而提高立法質(zhì)量、實現(xiàn)科學(xué)立法將是關(guān)鍵所在。立法就是打造關(guān)好權(quán)力的籠子，是維護(hù)社會公平正義的第一道防線，也是保障公民權(quán)益的特殊公共物品。法律質(zhì)量的優(yōu)劣，立法部門說了不算，還是要聽人民群眾的，以民意滿意度為首要標(biāo)準(zhǔn)。法律是立法部門提供給社會的特殊的公共產(chǎn)品，也是民眾享有的特殊的法律消費品。立法部門在立法過程中就要有將來接受民眾民意測評的思想準(zhǔn)備，接受公眾對法律法規(guī)是否存在部門利益立法化、地方利益立法化、可行性和實效性是否強(qiáng)等問題的拷問。

法律案表決前評估是確保立法質(zhì)量的一道重要閘門。2013年，全國人大常委會引入了法律案出臺前評估制度。《旅游法》在4月17日舉行的首次評估會上,3位旅游經(jīng)營者、3位游客、3位專家學(xué)者和1位基層旅游局的代表對《旅游法》的可行性、出臺時機(jī)、實施效果及實施后可能出現(xiàn)的問題充分發(fā)表了意見。4月25日,《旅游法》三審?fù)ㄟ^。此后通過的幾部新法交付表決之前,也經(jīng)過了評估。表決前評估是開門立法的創(chuàng)新實踐，通過把立法質(zhì)量的關(guān)口前移，有助于實現(xiàn)科學(xué)立法，對于進(jìn)一步提高立法質(zhì)量具有積極意義。

法律草案多次公開征求民意，擴(kuò)大人民群眾有序參與立法，是提高立法質(zhì)量的重要條件。全國人大常委會就環(huán)境保護(hù)法修訂草案兩次公開征求意見,這在立法史上還是頭一次。此后,二次征求意見的做法走向常態(tài)化,消保法修改草案二審稿、資產(chǎn)評估法草案二審稿都向社會公布,再次征求意見。

立法質(zhì)量是打造法律體系升級版的重要引擎。民意是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)，讓民眾對立法工作充分行使話語權(quán)和評估權(quán)。唯有如此，民主立法和科學(xué)立法才能落到實處，打造法律體系升級版才能有望實現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃：依法執(zhí)政的時間表和路線圖

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013～2017年）》2013年11月底發(fā)布。《綱要》對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。這是我們黨歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入一個新的階段。

作為最高立法機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會有自己的五年立法規(guī)劃，而作為執(zhí)政黨的中央機(jī)關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)制定也有了專門的五年規(guī)劃。

黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項戰(zhàn)略工程。《綱要》明確了今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時間表和路線圖。《綱要》提出，在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，實現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺，配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備，各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)民主制度體系更加完善，權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定質(zhì)量，立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。堅持憲法為上、黨章為本，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，并按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作；堅持整體推進(jìn)、突出重點，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，立體式、全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，并按照急用先立原則，抓住核心、關(guān)鍵、亟須制定的黨內(nèi)法規(guī)項目，集中力量推進(jìn)；堅持發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)制定，確保黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，體現(xiàn)廣大黨員干部意愿；堅持改革創(chuàng)新、與時俱進(jìn)，注重把實踐中的成功經(jīng)驗和規(guī)律性認(rèn)識上升為黨內(nèi)法規(guī)，并及時修改同實踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；堅持嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，使規(guī)定更具有針對性、指導(dǎo)性和可操作性。

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)鍵在于執(zhí)行落實。法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。在制定黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，實現(xiàn)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，防止出現(xiàn)“稻草人”現(xiàn)象。

當(dāng)然，《綱要》只是藍(lán)圖，而要將藍(lán)圖變成現(xiàn)實，就必須按照《綱要》確立的時間表和路線圖，堅持一手抓制定、一手抓執(zhí)行，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)落到實處。

新環(huán)保法：正在長出“牙齒”來

備受關(guān)注的環(huán)保法修正案草案兩次公開征求意見。之所以再度公開征求意見，就是要制定一部高質(zhì)量、有威懾力的“長牙齒”的環(huán)境保護(hù)法。唯有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環(huán)保法，讓新環(huán)保法長出有威懾力的牙齒，才能為環(huán)境保護(hù)事業(yè)撐開強(qiáng)有力的保護(hù)傘。

2012年8月,十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了環(huán)境保護(hù)法修正案草案。2012年8月31日至9月30日,修正案草案初審稿公開征求意見。之后,全國人大法律委員會根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見,對修正案草案初審稿作了較大修改,形成了環(huán)境保護(hù)法修正案草案二次審議稿。2013年6月,十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進(jìn)行了審議。8月份再次公開征求意見。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要求本次環(huán)保法修法有“大動作”而非打幾塊補(bǔ)丁了事，“大改”而非小改，更加強(qiáng)調(diào)全局性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現(xiàn)行環(huán)保法打磨出有威懾力的鋒利牙齒。現(xiàn)行環(huán)保法是1989年通過的，那種主要靠行政罰款解決環(huán)境污染問題的環(huán)保制度在實踐中已經(jīng)顯得蒼白無力。20多年過去了,當(dāng)時的立法思想過于陳舊,在計劃經(jīng)濟(jì)模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩,不適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。修正案草案在原法基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ),不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,也不能解決當(dāng)前環(huán)境被嚴(yán)重破壞的問題。環(huán)保法修改要按照黨的十八大提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的精神，更新立法理念，創(chuàng)新制度設(shè)計。在草案中要突出誰污染誰付費的原則;對污染企業(yè)與個人的處罰要重;對行政部門違法的官員處罰要嚴(yán);要建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,進(jìn)一步增加環(huán)保部門的法律責(zé)任。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要將法律條文更加細(xì)化，法律條文越細(xì)越具有可操作性，環(huán)保法的牙齒也就越鋒利。根據(jù)“能細(xì)則細(xì)”的立法原則,有必要將當(dāng)前老百姓最關(guān)心的幾件大事在法律中予以明確規(guī)定,如水污染問題、醫(yī)療垃圾污染問題、重金屬污染問題、空氣污染問題、電子垃圾污染問題等。規(guī)定得越細(xì)越具體，環(huán)保法也就越管用。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要從法律責(zé)任上加大對環(huán)境違法犯罪的懲處力度。修改環(huán)保法,必須體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要實行最嚴(yán)格的制度原則。建議進(jìn)一步確立和完善環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境治理制度、防治污染制度、監(jiān)測制度、信息公開制度等一系列剛性的環(huán)境保護(hù)制度。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要讓環(huán)境信息更加透明，讓環(huán)保法的牙齒在陽光下發(fā)出雪亮的寒光。之所以環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán),與環(huán)境狀況“不透明”不無關(guān)聯(lián)。環(huán)境質(zhì)量和污染企業(yè)的污染狀況就應(yīng)該全面向社會公布，尊重和滿足社會公眾的環(huán)境知情權(quán)。草案已規(guī)定對環(huán)境的考核結(jié)果要向社會公布,不過更重要的是把空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、重點污染企業(yè)每天的排放狀況常態(tài)化地向社會公布。對污染排放較大的項目,在建設(shè)之前要向群眾公布,聽取群眾意見。同時,要把重點環(huán)境污染源排放狀況全部聯(lián)網(wǎng)并公布。二審稿的最大亮點在于專辟“環(huán)境信息公開和公眾參與”作為環(huán)保法的第五章，該章從四十三條開始共設(shè)有六條。環(huán)境信息公開本身就能在陽光下散發(fā)出一種無形的威懾力。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就有必要將“公民環(huán)境權(quán)”入法，規(guī)定“國家保護(hù)公民享受良好環(huán)境權(quán)利”。環(huán)保法不能僅僅規(guī)定環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，也要依法保障公民享受良好環(huán)境權(quán)利，依法維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，進(jìn)而賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。環(huán)境是公共產(chǎn)品，環(huán)境權(quán)入法之后，公民環(huán)境維權(quán)才真有法可依，更有底氣和更有動力。環(huán)保法二審稿僅規(guī)定中華環(huán)保聯(lián)合會可提起公益訴訟，將公民個人排斥在環(huán)境公益訴訟主體之外，也折射了環(huán)保法修法對公民權(quán)利關(guān)注不夠。

一言以蔽之，期待正在修訂之中的環(huán)保法有大動作，條文更具體、制度更嚴(yán)格、罰則更明確，加大對環(huán)境違法犯罪的懲處力度，真正讓新環(huán)保法長出牙齒來。

值得一提的是，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》曾將環(huán)境公益訴訟主體僅僅限定為中華環(huán)保聯(lián)合會，一時間成為社會各界關(guān)注的焦點，引起社會各界尤其是多家民間環(huán)保組織的質(zhì)疑。環(huán)境保護(hù)法修正案草案第三次提請審議，擬擴(kuò)大提起環(huán)境公益訴訟主體范圍。新的草案修改了有關(guān)提起環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定:對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,依法在國務(wù)院民政部門登記,專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

環(huán)保法修正案草案盡管順從民意適當(dāng)擴(kuò)大了提起環(huán)境公益訴訟主體范圍，但依然顯得過于保守，建議進(jìn)一步開放環(huán)境公益訴訟權(quán)利，只要合法登記的環(huán)保組織以及與環(huán)保相關(guān)的其他公益組織都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，不必設(shè)置過多的條條框框。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員。本文部分內(nèi)容已發(fā)表于其他報刊）