由訪轉法，回歸法治“訴訪分離”的深遠意義

文/胡潔人 同濟大學法學院副教授

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區各部門切實加強協調配合，健全涉法涉訴信訪工作機制，努力形成依法解決涉法涉訴信訪問題的合力。這個《意見》旨在緩解當前日益增加和復雜的社會矛盾以案件形式進入司法，形成訴訟與信訪交織、法內與法外解決并存的現狀，期望通過全面改革涉法涉訴信訪減少群眾“信訪不信法”“棄法轉訪”“以訪壓法”等行為，以保護和提升司法權威，保證正常有序的涉法涉訴信訪的秩序。

信訪的由來和作用

信訪制度是中國共產黨創建的一種特殊的權利救濟方式，是我國社會主義公民政治參與的重要渠道，也是實現和維護人民民主政治權利的具體形式。信訪在行政領域為公民提供一種補救的措施，公民通過這種在司法行政中的補救來保護自己的利益。

1951年6月7日政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》標志著信訪制度的正式確立。隨后信訪制度經歷了三個階段的發展變化：第一階段是1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪。由于受到政治運動的制約，這個時期的來信來訪量與政治運動密切相關，內容主要是揭發他人的問題，到運動后期，信訪內容主要是反映運動中存在的問題或要求落實政策；第二階段是1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數和解決問題之多都是史無前例的，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案；第三階段是1982年2月至今的安定團結型信訪。隨著國家在1982年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。

1995年，國務院頒布了《信訪條例》，并于1996年1月1日起實施?！缎旁L條例》的頒布和實施，標志著我國信訪工作步入了法制化軌道。雖然當前信訪存在諸多問題和弊病，但不可否認它在我國發展中起到很大的作用：

首先，信訪是一種簡便、直接、迅速的反映群眾意愿的形式。來自來信來訪中的社情民意是各級領導機關及領導人從各種會議、資料和調查中難以得到的重要信息。當前,民意訴求日益復雜多樣，由于渠道不足、表達不暢導致的過激行為時有發生。領導干部接訪，可以讓群眾在最短時間內、以最少的環節和最快的速度將訴求和意見反映上來。通過這種渠道，有關部門和領導可以廣泛地直接地了解社情民意，掌握群眾的情緒及群眾對各項政策的態度，以便有的放矢地調整有關政策，進行合理決策。

其次，信訪活動是人民群眾對黨和政府、企事業單位及其工作人員實行自發的、直接的、公開的、有效的民主監督的重要形式之一。通過做信訪工作，可以及時發現領導機關及其工作人員存在的各種問題，查處違法亂紀，糾正不正之風，克服官僚主義，防止貪污腐敗。

最后，信訪是對司法解決糾紛途徑的補充。通過信訪，可以及時有效地調整人與人、人與組織、人與社會之間的關系，促進社會的安定團結，化解群體性矛盾的不安因素。

群眾上訪多數是因為有冤情，但也有極少數人是無理上訪，要求過高、行為偏激。信訪特別是領導直接接訪可以令上訪人與相關部門領導面對面交流，更直接進行溝通，因此信訪活動是一個宣傳政策法規、疏導群眾情緒的平臺，能夠很好地引導群眾理性、合法、平和地表達訴求。

信訪弊病 “訴訪不分”

隨著改革和發展的進程，新矛盾不斷凸顯，土地承包、征地拆遷、安置補償、企業改制、下崗職工、移民問題、婚姻家庭、鄰里糾紛等各種因素引發的矛盾糾紛不斷增多，群體性、突發性事件時有發生，誘發許多信訪問題。在處理糾紛的過程中，很多群眾對有關政策法律法規的理解不夠，承受力差，要求過高，加上管理體制、制度建設原因，這些矛盾沒有及時消除或緩解，最終造成群體訪、重復訪及越級上訪事件。

從去年最高人民檢察院控告檢察廳發布的數據顯示，隨著修改后刑訴法和民訴法的實施，檢察機關信訪總量呈現出激增態勢。據統計，2013年前三季度檢察機關控告檢察部門受理并依法辦理群眾信訪53.5萬余件次，其中最高檢20.5萬余件次，20.2萬余件次信訪案件當事人息訴罷訪。

信訪量急升是我國社會由計劃經濟向市場經濟轉軌和從傳統社會向現代社會轉型中社會矛盾增加的體現，也是我國現行的解決社會矛盾和社會沖突的正式制度不健全的結果。其背后反映出信訪仍存在諸多弊病和問題。

比如，信訪渠道不夠暢通，各級黨政部門對群眾反映的問題不能及時地回應并解決，甚至互相推諉和激化矛盾。信訪群眾本身的利益要求不符合有關政策規定，也加大了信訪解決問題的難度。有些訪民要求過高，超過政策極限；有的按政策解決了但又提出新的過分要求；有的堅持無理要求，甚至制造事端，采取蠻橫打鬧的方式來達到他們的無理要求。

而最大的問題是，信訪終結機制不完善，“訴訪不分”，這是導致信訪量如此龐大且難以真正有效解決問題的重要原因。各種糾紛不是最終進入訴訟、仲裁、行政復議等法定渠道,而是循著信訪這條路上下反復處理。有些持過高或無理要求的訪民在信訪部門結案后仍然繼續來信來訪，提出其他要求，糾纏不休。長此以往，必將沖擊法治的統一與權威，大大增加社會成本，嚴重影響行政秩序和效率。

可見，“訴訪不分”已經成為影響改革發展穩定大局的一個阻礙，亟須探索一種合理、規范的“訴訪分離”機制，將屬于“訴”的事項從普通信訪中分離出來，引導當事人依法行使訴權。

“訴訪分離”的內涵和意義

近日中央發出的《意見》強調要實行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規定受理的涉及公安機關、司法行政機關的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應當轉同級政法機關依法處理?！霸V訪分離”對未來信訪工作具有很大意義和影響，是實現涉訴信訪法治化的重要內容和解決涉訴信訪問題的根本路徑。2013年12月，最高人民法院院長周強在調研人民法院立案信訪工作時也強調指出，要依法推進涉訴信訪工作機制改革，積極推行訴訪分離，依法規范涉訴信訪工作秩序。

“訴訪分離”包括兩個方面的內容：一是訴訟與信訪的外部分離，即將涉訴信訪從國家信訪體系中剝離出來，讓涉訴信訪獨立于普通信訪。這在很大程度上意味著國家信訪部門將不再受理應當由司法機關處理的信訪事項、不再協調司法機關處理涉訴信訪事項。訴訟與信訪外部分離的最終目的，就是要讓司法與行政完全獨立。外部分離是實現訴訟與信訪徹底分離的基礎。

二是訴訟與信訪的內部分離，是指在外部分離的前提下，人民法院對于當事人或者其他利害關系人反映的有關涉訴信訪事項進行審查，符合法律規定的，進入訴訟程序依法進行處理；不符合法律規定的，不再啟動復查程序，并向當事人或者其他利害關系人做好解釋說明工作。內部分離的最終目的是保障訴訟程序獨立于涉訴信訪途徑之外，訴訟與信訪完全獨立。

中央出臺政策強調改革涉訴涉法信訪工作機制，并特別強調要將“訴訪分離”最重要的意義就是可以增強我國的司法權威。當前的信訪中常常遇到對司法程序已經終結的案件，群眾不滿判決結果采取上訪的,政府都會干涉。政府為了滿足上訪群眾的要求,無形中使信訪成為一種不是裁決的最終裁決,降低了司法公信力。訴訪分離后,經訴訟程序終結的案件，除按照規定給予適當救助外，不能法外變相改變司法結果，可以更好地維護司法權威。

“訴訪分離”最直接的作用就是有利于明確各方職責。訴訪分離后,該納入司法程序的，由司法機關受理；按照法定程序辦理，信訪部門不再受理；其他信訪事項由政府信訪部門處理，政法機關不再受理。從而可以令各部門各司其職，可以提高工作成效，減少推諉、扯皮的現象。除此以外，也可以促使當事人充分認識到自己所享有的訴訟權利，令當事人在可以運用司法途徑的情況下及時、合法、合理地行使訴求，最大限度地獲得司法救濟。

除了“訴訪分離”的突破之外，這次《意見》還強調了建立涉法涉訴信訪依法終結制度。中央政法機關按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法和相關法律法規，修改完善涉法涉訴信訪終結辦法。對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反復纏訪纏訴，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。通過對信訪機制的改革和完善，相信可以很大程度上暢通信訪渠道，減少案件的積壓狀態，提高基層化解信訪壓力能力，同時也可以嚴肅處理違法上訪的行為。更深遠的成效依然有待政策出臺實施后的實效檢驗，但可以看到，中央對信訪的改革已經刻不容緩！