指標性執法是否會導致執法過度

楊 邗

（無錫市城市防洪工程管理處，江蘇 無錫214021）

苛政猛于虎。語出《禮記·檀弓下》，指殘酷壓迫、剝削人民的統治，比老虎還可怕。 在我看來，執法過度比苛政更可怕。 因為，執法過度也就是執法過頭、執法過火的意思，是以執法之名，干逾越法律具體規定的事，是典型“人治”的突出表現，這與苛政又有多少區別呢？ 有道是：真理多向前走半步就是謬誤。

1 幾個基本概念

1.1 指標

所謂指標，是指在某一階段打算達到的具體數量計劃，也就是工作或行動之前預先擬定的具體內容。 從管理學的角度看，指標是量化考核、調動責任人積極性的有效手段，已被各行各業廣泛采納。也就是我們經常提到的：千斤重擔眾人挑，人人頭上有指標。

1.2 執法和執法過度

所謂執法，也就是執行法律，是行政管理人員依據法律授權，對所管轄的范圍進行檢查，對違法、違規行為進行處理。 所謂過度，就是超過適當的限度。 “度”的哲學概念是“臨界點”，也就是由量變到質變的“拐”點。我們知道，法律條文一般都有一個裁量區間，執法者應在區間內量罰（刑），超過裁量區間即為過度，過度的實質也就是違法。

1.3 指標性執法為什么會導致執法過度

大家都清楚，既然實行了指標性管理，則每個人工作業績的好壞均與指標掛鉤，業務能力再強、工作態度再好，只要指標沒有完成，就“一票否決”，指標成了衡量業績的唯一手段。因此，對于基層執法人員來說，為了完成指標，勢必抓住一切機會努力完成或超額完成上級下達的各項指標，以求嘉獎或晉升。 所以，執法指標一旦與個人得失掛鉤，執法人員為了獎金或前程，過渡性執法也就成了必然。問題是執法一旦長期過度，普通民眾的感受是：刑、罰雖不嚴厲，卻勝于“苛政”。也就是老百姓所形容的：“好經（國家法律法規）”被“歪嘴和尚（執法過度者）”念歪了。

2 某一典型查賭案例

2013 年3 月某日下午，某市公安分局的一個派出所，到轄區內某社區棋牌室查賭， 發現棋牌室里面的一個小房間聚集10 多人在進行一種叫“牛牛”的賭博活動，立即將在場人員全部帶回派出所進行詢問、處理。該市一個全額撥款事業單位的職工張某某也在其中，在做過兩輪詢問筆錄后，受到拘留3 天的行政處罰。

從派出所的詢問筆錄上看，張某某當日在家休息，下午3 點半鐘要去社區幼兒園接小孩，下午1 點多鐘，閑極無聊，即到社區內的棋牌室游玩，看到里面的一個小房間聚集了一群人在斗“牛牛”，出于好奇或博弈心理，也跟著壓了幾把，結果把隨身帶著的200 多塊錢全部輸了，雖然沒錢賭了，但也沒有立即走開，而是繼續在旁邊看熱鬧，結果被派出所民警當場查獲。

3 案件分析

3.1 從案件的詢問筆錄看，當事人不是聚賭的組織者

該案在3 月27 日下午4 時和28 日凌晨1 時做了兩次詢問筆錄，表述一致，無前后矛盾的情況。證明當事人說的是真話，說明他一不是組織者；二他到棋牌室，賭博已在進行中。而行政處罰決定書則將其描述為“伙同他人”在某某棋牌室“進行賭博”，顯然與客觀事實和詢問筆錄不一致。

3.2 當事人的賭資較少，沒有主動參賭的故意

從詢問筆錄看，張某某到棋牌室完全是為了消磨時間，并無聚賭、參賭的故意。因為：（1）并未隨身刻意多帶錢款；（2）他也并未坐在賭桌上。 因此，不能、也不應該認定張某某就是賭博的組織者和主要參與者。

3.3 對張某某的行政處罰明顯過重

根據江蘇省公安廳2010 年《關于賭博違法案件的量罰指導意見》第二條的第一點明確規定“個人賭資或者人均賭資200 元以上、不滿1000 元的”處以500 元以下罰款。 而某市公安分局卻作出了行政拘留3 天的處罰，明顯超出量罰指導意見的規定。 又因為張某某是全額撥款事業單位職工、中共黨員，受到行政拘留的處罰后，市紀委黨風室還要追究黨紀責任、年終考核也將受到影響，其后續連鎖反應接踵而至。我在走訪涉案派出所時，聽到民警一再強調：“牛牛”等三種形式的賭博，是必拘的。我認為，賭博首先是不對的，但“涉賭必拘”的說法，也是于法無據的。為什么要拘呢？據說，各派出所每年都有“拘留人數”的考核指標，所以，完成考核指標就成了“第一要務”。

4 案件結果

張某某受到行政拘留3 天的處罰后，自認倒霉，未敢聲張，派出所也未向單位通報。 半年后，市紀委黨風室在巡查中發現張某某被行政拘留的事實，提出了進一步追究黨紀責任的要求；年終，人事考核部門也啟動了問責程序，當年考核將“可直接認定不合格”。至此，當事人如夢初醒，方才意識到問題的嚴重性。但行政復議或申訴時效已過，被逼無奈，只得向該市政府法制辦投訴。 市府法制辦本著“人民政府為人民”、“有錯必糾”原則，予以立案，并責令某公安分局予以糾錯。由此可見，一個小小的查賭案件，如果處罰不當，都將給政府添亂，引起諸多不必要的麻煩。

5 盡量避免執法過度的思考

從本案情況看，執法過度后患無窮。 那么，如何避免執法過度呢？筆者認為，一是，要堅決鏟除執法與指標掛鉤的土壤；二是，要加強執法教育，努力提高執法者的守法意識；三是，在執法過程中，盡可能做到依法依據，堅守客觀公正的法律底線；四是，要罰守定規，努力做到不枉不縱。

5.1 堅決鏟除執法與指標掛鉤的土壤

從上述查賭案件看，指標性執法危害極大，而一些執法部門卻樂此不疲，最終危害的是社會公信力和政府形象。但如果頂起真來，沒有哪一家單位會承認存在指標性執法行為，你也不可能抓住指標性執法的真憑實據。 然而，一般執法人員熱衷于經濟處罰、“以罰代管”的做法，不能不讓“旁觀者”生疑。 因此，筆者呼吁執法管理部門，必須轉變管理思維，主動取消內部指標性考核的規定，從源頭上堅決鏟除執法與指標掛鉤的土壤。

5.2 加強執法教育，努力提高執法者的守法意識

執法機關和執法人員的守法意識十分重要，它既是依法治國的基本標志，又是依法治國的重要保證，執法者如果不遵法、不守法，則是對依法治國、依法行政的最大傷害。 筆者認為，守法意識，是執法人員對自己履行職責的一種思維反應。 守法意識的形成，離不開法律知識的教育和積累，只有加強執法者守法意識的教育和培養，強化執法人員的守法意識，才能促進和保障執法公正。尤其是在社會治理方面，執法者面對的是不同群體的利益訴求，是人民內部矛盾的性質，絕對不能以暴制暴、以高壓態勢處理老百姓日常生活中的小節問題。

5.3 執法必須做到依法依據，堅守客觀公正的法律底線

所謂底線，就是最低界限，是一道不可逾越的坎，一旦逾越就將失范。中國人是一個講底線的民族，上到政治上的大是大非，下到做人的氣節原則，都有一個不可逾越的前提。如果不講客觀公正，執法者可以率意而為，社會豈不亂套！那么，怎樣才能做到客觀公正呢？筆者認為，唯有依法依據。 就是我們常說的：以事實為依據，以法律為準繩，也就是根據違法事實定罪量罰（刑）。 縱觀國內多起群體對立事件，均是由于執法過度或是處警不當引起的。

5.4 罰守定規，努力做到不枉不縱

所謂不枉不縱，從執法的角度講，就是不冤枉任何一個守法公民，也不放過任何一個違反法律的責任者。這就需要執法人員嚴格按照國家頒布的法律、法規辦事，寬嚴相濟、掌握尺度。 2013 年10 月14 日中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在全國第六次刑事審判工作會議上強調：各級人民法院要堅持以事實為根據、以法律為準繩，堅持罪、刑法定和罪、責、刑相適應，堅持證據裁判和程序正義，做到不枉不縱，努力實現懲罰犯罪與保護人民和保障人權相統一。 法庭面對的是嫌犯，而行政執法人員面對的是普通公民，稍有差池極易激化矛盾，制造混亂。 本文所涉案例的處罰，顯然超過了江蘇省公安廳量罰指導意見的規定。

6 結語

全面推進依法治國的基本方略，必須落實“有法必依、執法必嚴違法必究”的基本要求。 有法必依，是指一切政黨、國家機關、社會團體、企事業單位和公民，都必須依法辦事，這是依法治國的中心環節。執法必嚴，是指執法機關和執法人員必須嚴格按照法律規定辦事，堅決維護法律的權威和尊嚴，這是依法治國的關鍵。違法必究，就是要嚴格追究違法犯罪行為人的法律責任，這是依法治國的必要保證，是法律威嚴的重要體現。但必須堅持法、責對等、不枉不縱，杜絕執法過度。唯有如此，“自由、平等、公正、法治”的和諧社會環境才得以實現。