城市公共安全視閾中的流動人口問題應對：從管控到服務

摘 要：從某種程度上講，流動人口會給城市社會治安、資源與環境安全、公共衛生安全及經濟安全等造成一定的風險。城市政府針對流動人口問題采取的傳統管控方式已無法從根本上消除可能產生的安全風險。為此，政府在流動人口管理問題上需要實現由“管控”到“服務”的轉變，變運動式治理為常態治理，通過制度建設促進社會融合，以此解決流動人口可能造成的社會風險問題。

關 鍵 詞：城市公共安全；流動人口；管控；服務

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0001-04

收稿日期：2013-10-20

作者簡介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部教授，研究方向為公共管理、行政倫理。

基金項目：本文系吉林省社會科學規劃研究課題博士資助項目“精明增長視閾下吉林省城市增長共性與個性研究”的階段性成果，項目編號：2013SB91。

安全是人類的最基本需求之一，然而，人類在謀求生存與發展的過程中總是面臨著各種各樣的風險。城市是人類由分散走向聚集的重要生活場所，由于城市相較于鄉村地區而言具有極強的聚集性以及城市化進程中各種結構性變革所埋下的潛在隱患，導致城市特別是大城市往往會成為各種危機爆發的中心。在城市化的過程中，一個重要的特征是鄉村人口向城市地區的遷移（也涉及城市之間的遷移），從而出現了人口流動現象以及流動人口這一特定的社會群體。從現實來看，流動人口數量的不斷激增以及由此帶來的各種社會問題已經成為一種嚴重的“城市病”，并將可能誘發多種城市“并發癥”。[1]其中，對城市社會治安等公共安全因素的威脅被視為流動人口所造成的嚴重負面影響之一，也正是基于這種認識，城市政府多是通過嚴厲的管控方式對流動人口進行管理防范。然而，筆者認為，傳統的管控模式在進一步加劇了流動人口弱勢地位的同時，根本無法消除各種危害公共安全的風險因素。有效地解決對策應是為流動人口提供公平的公共服務，提升其社會地位與城市認同感，通過促進社會融合來化解風險隱患。

一、流動人口與城市公共安全風險

隨著我國社會轉型以及城市化進程的加速，以農村剩余勞動力為主體的流動人口不斷涌入城市。根據第六次全國人口普查數據顯示，2010年我國流動人口總數為2.61億人，相較2000年增加了1億人。除了人口規模龐大外，我國城市流動人口還呈現出集中流動性強（如“春運”）、結構復雜（教育結構、年齡結構、職業結構等）、收入與社會地位總體偏低等特征，從而成為城市管理中的一大難題。就流動人口與城市自身的關系來看，存在著一個“兩難困境”：一方面，城市的發展需要大量流動人口為其提供廉價勞動力；另一方面，城市自身容納能力的限度。如各類資源有限，需要對流動人口的數量進行控制。而且流動人口自身帶來的各種社會問題也往往會引起原有城市居民的不滿。從現實來看，流動人口在為城市經濟發展做出重要貢獻的同時，在許多方面也會給城市公共安全帶來一定的風險。

（一）流動人口會給城市社會治安帶來風險

當前，我國城市特別是大城市中各類違法、犯罪事件的發生在很大程度上被認為與流動人口的激增密切相關，許多城市流動人口的聚集區也是各類刑事案件的多發區。例如一項針對北京市流動人口調查研究的數據顯示，在北京市外來人口聚集的地區（如“浙江村”），90%以上的違法犯罪人員是外來人口。[2]根據北京市公安局的統計，從20世紀90年代至今，該市流動人口犯罪比例呈急劇上升的態勢，1990年為22.5%，1997年為53.9%，2002年為58.7%，2006年則已超過了60%。[3]之所以出現這一現象，除了流動人口當中就有一些犯罪外逃分子外，就整體而言，流動人口在一個城市中屬于特殊弱勢群體。他們的收入狀況、教育狀況、居住狀況、社會福利享有狀況等與原城市居民相比存在很大的差距。更為重要的是，他們往往會受到各種社會歧視與社會排斥，存在較為嚴重的被剝奪感。此外，近些年來，在外來人口權益意識覺醒的情況下，一些城市多次發生的流動人口為了維護自身權益而導致的群體性事件，也在一定程度上影響到了城市社會秩序的和諧與穩定。

（二）流動人口會給城市資源與環境安全造成風險

一個城市的人口容納能力是有限的，它主要取決于該城市的基礎設施承載能力、生活資料的供給能力、生活垃圾的處理能力以及各種生態環境的承受能力等。由于上述因素的制約，一個城市在其城市規劃中總是會對其人口可容納量進行限制，并通過各種手段對既有人口量進行調節。然而，隨著我國城市化進程的加快以及人口調控的乏力，一些大城市涌入的過量流動人口，會給該城市的各類資源與環境安全造成很大的風險，比較典型的是城市交通擁堵問題。例如2008年春運期間我國南方遭受了一場50年不遇的暴雪襲擊，包括返鄉學生、農民工在內的大批流動人口滯留當地火車站、飛機場，焦慮以至憤怒的人群對當地的社會秩序造成了很大的隱患。

（三）流動人口會給城市的公共衛生安全造成風險

城市流動人口聚集區總體呈現出臟、亂、差的狀況，生活垃圾缺乏有效的集中處理，為各種傳染性疾病的產生與傳播提供了便利條件。同時，流動人口集聚區也是黃、賭、毒的集中地帶，諸如艾滋病等惡性傳染病的發生率要遠遠高于城市平均水平。例如，一項針對青島市的統計結果表明，在2011年新增艾滋病病例中，有72%是流動人口。[4]

（四）流動人口會給城市的經濟安全造成風險

一般而言，流動人口為一個城市的經濟發展提供了大量廉價勞動力，在很大程度上促進了城市經濟的繁榮。然而，由于這些外來務工人員的就業狀況具有不穩定性，也為城市的經濟安全造成了一定的負面影響。最典型的例子是我國南方一些城市近些年出現的“民工荒”現象。由于工資待遇的長期低下以及外來務工人員對待遇預期的提高，許多勞動密集型企業長期招不到足夠多的熟練技術工人，已經影響了這些企業發展以及該城市經濟水平的提高。此外，隨著外來務工人員維權意識的不斷提升，在我國東南沿海許多城市企業中經常出現各種勞資糾紛問題，這些糾紛在一定程度上也影響了該城市經濟發展的穩定，成為一種潛在的公共安全隱患。

二、我國城市政府應對流動人口安全風險的傳統方式及缺陷

應當說，我國政府對人口流動問題自始至終保持著某種形式上的管理與調控，從未放任其自由發展。改革開放之前我國實行的是“靜態的等級人口流動制度”，[5]通過戶籍制度確立農村與城市居民的社會身份并限制其自由流動。改革開放后，我國政府對人口流動問題特別是農民進城務工問題的態度經歷了一個由嚴格限制到逐漸放寬的變化過程。例如從1981年國務院發布的《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》中，即可見當時的嚴格管控態度。1984年，國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》使農民可以合法地向集鎮流動。1994年11月發布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》明確了農民在城市擁有流動就業的權利。進入新世紀之后，國務院以及各省開始全面清理農民進城務工各種限制以及各種針對城市外來人口亂收費的政策規定，例如2001年國家計委、財政部發布的《全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》。2003年，孫志剛事件后，針對流動人口的收容遣送制度被廢除。2004年，中共中央在《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中將進城就業農民界定為“產業工人的重要組成部分”。

上述變化過程表明，以農村剩余勞動力為主體的城市流動人口的社會地位在不斷提升，政府對該群體的態度也在向積極的方向轉變。然而，就當前的實際來看，我國城市政府在流動人口的管理上仍然以剛性的“管控”為基本模式。這種“管控”模式的基本特征包括：第一，城市政府對流動人口的“管控”以戶籍制度為核心依托，就業制度、教育制度、社會保障與社會福利制度等為配套的城鄉二元社會體制。城鄉在管理體制上的差異在一定程度上制約著城市對流動人口的“吸引力”，也為各種歧視流動人口的管理性政策提供了“合法性”。第二，城市政府對流動人口的“管控”主要采取專門管理與綜合管理相結合的方式。一般來說，城市政府都會設立專門的流動人口工作小組，依托公安部門或綜合治理部門開展工作。同時針對流動人口所涉及問題的廣泛性，城市政府也會聯合公安、計生、工商、教育、城管以及房管等部門進行綜合管理。[6]第三，城市政府對流動人口風險的消除主要采取運動式治理的方式。運動式治理區別于制度性治理之處在于它是行政主導的、突擊式的、非持續性的而且經常缺乏法律依據的政府管理方式。許多城市政府經常通過治安專項整頓、“掃黃打非”等方式試圖消除流動人口中的各種安全隱患。第四，城市政府對流動人口的“管控”以各種“顯性”安全隱患的壓制或消除為目的，缺乏對各種安全風險深層次根源的反思。

傳統“管控”模式在我國城市政府對流動人口的管理中扮演著重要的角色并取得了一定的成效，但是由于其上述特征卻導致了許多問題的產生。其負面影響是將城市流動人口視為城市公共安全的一種潛在風險或隱患，使得該群體的社會形象“污名化”，所遭受的社會歧視與排斥進一步加劇。事實上，前文所論及的流動人口對城市社會治安、資源與環境安全、公共衛生安全以及經濟安全所造成的風險，除了與該群體自身的狀況有關外，更重要的還是由于他們在城市受到了不公正的對待。而且，當前社會對流動人口各種“負面”印象的形成在很大程度上還是由于媒體的選擇性報道所產生的“聚焦”影響。例如針對流動人口犯罪率遠遠高于城市一般人口這一情況，有研究指出，這主要是由于統計口徑上的差異以及媒體的偏失報道造成的，實際情況則是“特定條件下，城市居民和農村流動人口實施犯罪和越軌行為的可能性，并沒有明顯的差異”。[7]鑒于這一狀況，必須反思當前“管控”模式的各種弊端以及流動人口威脅城市公共安全問題產生的根源，創新流動人口管理模式，以真正實現城市社會公共秩序的和諧、穩定。

三、從管控到服務：城市政府應對流動人口問題方式的變革

黨的十八大報告明確提出：要“完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”。筆者認為，流動人口管理模式創新這一命題恰恰也是有效化解流動人口對城市公共安全所帶來風險的必然要求。城市公共安全本質上是一種公共物品，向城市居民提供公共安全服務，營造一個安全有序的社會環境是政府的基本職責。然而，長期以來我國城市政府的一個固有思維是，將流動人口視為安全風險或隱患而加以管控，卻忽視了流動人口也是城市中的居民，也是城市財富的創造者，理應公平地享受到城市的各項公共服務，包括公共安全服務。所以，城市政府在對待流動人口問題時，應從“管控”轉變為向該群體提供各種公共服務，增強流動人口對該城市的認同感，通過增進城市社會融合來達到消除公共安全隱患的目的。具體而言，“服務”思維下的流動人口問題的應對方式主要涉及下述幾個方面的轉變。

（一）從監管控制者到服務供給者：城市政府的職能轉變

從“管控”到“服務”主要涉及城市政府的職能定位問題。“管控”意味著城市政府是高高在上的權威者角色，這種權威主要體現在以公安部門為代表的執法機構對流動人口“越軌”行為的打擊以及工商、衛生、城管等其他部門對流動人口及其問題的“運動式”清理。當城市政府轉變為服務供給者角色之后，需要走向基層，深入到流動群體內部，聽取流動人口的意愿與訴求，也需要將流動人口納入政府財政支出的受惠對象范圍，保證流動人口在為城市發展做出貢獻的同時能夠享受到應有的服務。從當前來看，我國一些城市已經開始進行這方面的改革，例如河南省鄭州市于2010年出臺了《鄭州市流動人口基本公共服務均等化實施方案》，明確規定“將通過加強人口計劃生育服務管理政策與戶籍管理、勞動就業、教育、醫療、社會保障、住房等方面政策制度的銜接與協調，完善均等化服務的相關政策，使流動人口在鄭州獲得與戶籍人口同等的公共服務”。此外，如果說“管控”主要依賴于政府部門的話，那么，作為服務供給者的城市政府應積極開展與市場以及社會“第三部門”的合作，提高公共服務供給的效率與質量，這將有助于得到流動人口的認同。

（二）從被排斥者到服務接受者：流動人口的權利回歸

城市流動人口對公共安全造成的風險在很大程度上源于他們的弱勢地位以及所遭受的各種歧視、排斥，同時也體現出該群體應當享有權利的缺失。就城市流動人口而言，也只有全面、公正地享受到經濟權利、社會權利以及政治權利之后，他們作為城市公共服務接受者的身份地位才能真正得到鞏固。具體而言，在經濟權利上，應保證流動人口在就業與獲得勞動報酬上享受與城市一般居民同等的機會。當前，應當集中解決進城務工農民的工資拖欠問題以及各種勞資糾紛問題。在社會權利上，應保證流動人口在獲得教育、醫療、住房與養老服務上享受與一般城市居民同等的機會。當前，應當集中解決流動人口子女入學難問題、流動人口醫療與養老保險跨地區對接難問題以及流動人口居住環境差的問題。此外，在政治權利上，應當保證流動人口在各種與自身利益相關的政府決策過程中的參與權。例如2010年北京針對城郊流動人口聚集區實施的“封村”管理模式受到了社會諸多批評，原因就在于該項政策只顧及了城市原有居民利益卻忽視了流動人口的“聲音”。

（三）從隱患消除到社會融合：流動人口管理的目標定位

城市政府應對流動人口問題的傳統方式是“直線——回應”式的，單純以壓制、消除安全隱患為訴求。然而正如前文所指出的，這種剛性的約束雖然可以在短期內取得較為明顯的效果，但是由于它進一步強化了流動人口的弱勢地位，降低了該群體對城市的認同感，所以，無法從根本上消除各種社會安全隱患。鑒于此，城市政府流動人口管理的根本目標應定位于積極促進社會融合。一般而言，流動人口的社會融合主要包括三個方面：經濟層面、社會層面、心理或文化層面。[8]這三個層面是依次遞進的關系，在解決收入問題的基礎上，需要為流動人口新的社會交往網絡的構建提供條件，增強他們在城市現代生活中的心理與文化適應性，使他們能夠過上有尊嚴的生活，真正享受到城市化建設的各項成果。

（四）從運動式治理到常態治理：流動人口安全風險的化解模式

針對既有的城市流動人口安全風險，城市政府應當將運動式治理模式轉變為常態治理模式，其基本特征是通過各種制度體系的構建，對流動人口管理提供保障。當前，常態治理所依賴的制度體系構建，一方面，需要對我國既有的城市流動人口管理制度進行變革，例如戶籍制度以及與此相關聯的城市外來人口就業、教育、社會保障等各種具體制度等。制度變革的基本取向是變城鄉分割的二元體制為身份平等的一元體制，消除流動人口面臨的各種制度性歧視。另一方面，還需要針對流動人口制定專門性的管理制度。在城市化進程持續進行以及區域間交往日益密切的今天，人口流動已經成為一種常態。鑒于流動人口與“定居”人口特征的不同，單一的管理制度已經不再適用，需要制定專門的諸如流動人口登記制度、信息共享制度、社會保障轉移對接制度等為該群體提供更好的服務。

【參考文獻】

[1]杜萌.2億流動人口困境不解將誘發城市“并發癥”[N].法制日報，2010-12-22.

[2]沈葉明，徐穎.邊緣城市社區治安問題初探——從社會控制到社區公共安全服務[J].江西公安專科學校學報，2006，（02）：19.

[3]包路芳.城市適應與流動人口犯罪——北京犯罪問題的80年比較研究[J].中國農業大學學報（社會科學版），2007，（04）：105.

[4]新增艾滋病感染者9成是男性 7成屬流動人口[N].青島早報，2011-11-28.

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[6]蔡仕彭.權利回歸與制度重構——對城市流動人口管理模式創新的思考[J].人民論壇，2012，（12）：146.

[7]劉能.農村流動人口與城市社會安全：理論命題和政策建議[J].江蘇行政學院學報，2005，（01）：64.

[8]郭秀云.風險社會理論與城市公共安全——基于人口流遷與社會融合視角的分析[J].城市問題，2008，（11）：08.

（責任編輯：牟春野）