關于城市化進程中集體土地上房屋買賣糾紛法律適用問題的分析

王偉+閆鵬

摘 要：與城鎮房屋交易相比，集體土地上房屋流轉整體活躍程度低，歷來不是人們關注的重點。但農戶之間買賣、互換房屋或以房抵債等流轉情況由來已久，只是交易行為往往發生于本村成員間，紛爭較少，因此鮮有關注。近年來，由于城市化進程的逐漸加快，集體土地上房屋價值水漲船高，以往內部成員間被親緣、地緣關系掩蓋的利益平衡被拆遷補償等客觀因素所打破，矛盾糾紛凸顯，成為目前房地產案件中群體性最強、矛盾也較為突出的一類糾紛。集體土地上房屋流轉是否存在各種限制，審理中如何平衡各種利益，成為了當前審判實踐中亟待解決的問題。

關 鍵 詞：農村集體土地；房屋糾紛；房屋買賣合同

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0117-05

收稿日期：2013-09-03

作者簡介：王偉（1982—），女，山東泰安人，山東農業大學講師，山東省泰安市法學研究會理事，法學碩士，研究方向為刑法學、犯罪學；閆鵬（1981—），男，山東泰安人，山東省泰安市中級人民法院審判員，山東省泰安市法學研究會成員，法學碩士，研究方向為民商法學。

一、集體土地上房屋流轉糾紛的現實誘因及制度困境

改革開放以來，經濟社會的發展使城鄉人口流動性逐步加大，居住區域界限漸漸被打破，農村私有房屋交易開始活躍，在近城城郊地區尤為明顯。對于進城務工人員以及城區低收入人群來說，城市居住成本相對較高，城郊成為其最佳選擇。所以，經濟社會的不平衡發展催生出到農村買房居住這一市場需求，有需求即有交易，已經引起糾紛或尚在履行中的該類交易大量存在是不可否認的社會現實。從較為普遍的訴訟現實情況來看，此類流轉糾紛兩種情況居多：一種是身為農村居民的出賣人起訴要求確認合同無效收回房屋引發糾紛；一種是非本集體經濟組織成員因繼承或遺贈等非合同行為取得農村房屋后引發糾紛。在買賣合同糾紛中，一般出賣行為多發生在五年以上，出賣人收受房款，房屋亦多年來一直由買受人占有使用甚至改造，之所以引發糾紛歸根結底多為一個“利”字。全國范圍內的房地產市場火爆帶動了各地土地不同程度增值，城鎮化戰略推進帶來的土地征用、舊村改造、房屋拆遷等，使得房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋出賣價格，出賣人受利益驅使而引發訴訟。

由于我國目前尚沒有一部專門調整農村房屋買賣和宅基地使用權處分方面的民事法律，僅靠《民法通則》、《土地管理法》等極少規范進行調整，與成熟的城市房地產立法相比存在大量法律真空。對應立法的擱置處理方式，國務院及相關部門雖已出臺了一些禁止性政策文件規定，但法律與政策之間的不統一，導致案件審理中必然會遇到嚴格適用法律與公平處理定紛止爭的困惑，給案件審理帶來難度。

現有土地制度規制，房屋所有權和土地所有權分別屬于兩個不同的所有權主體，即房屋屬于私人或者法人所有，但建造房屋所依附的土地屬于國家所有或者農民集體所有，在所有權上實行房、地分離主義。但房屋總是建筑在特定土地之上，土地之上一旦建造了房屋，對土地的占有利用則主要表現為對房屋的占有利用。房屋與土地的不可分性及其占用的互斥性，決定了房屋所有權與土地使用權之間具有密切關系。這就是《物權法》、《城市房地產管理法》、《房屋登記辦法》等確定的不動產物權變動應遵循的基本原則——房地一體化原則。實踐中也被通俗的稱為“房隨地走”或“地隨房走”。基于房地兩者在自然屬性上一體性的關聯關系，我國房地產權結構是清一色的“土地使用權+房屋所有權”，這種結構要求在實體處理中將房屋所有權和土地使用權視為一體，將土地使用權主體和房屋所有權主體統一，產生一個統一的不動產所有權，使土地使用權與地上建筑物等不動產所有權在權利主體的歸屬上保持一致。對應房地一體化原則，集體土地上房屋的產權結構是“集體土地使用權（宅基地使用權）+房屋所有權”，由于農村集體土地權利具有一定的身份性，是村民的基本生產、生活的保障，通常限于由農村集體經濟組織成員占有、使用。因此，宅基地使用權的取得有其身份資格限制，是集體經濟組織給予其成員的福利，目的是為其成員建造房屋提供權利基礎。這種宅基地分配制度是我國土地政策極其重要的組成部分，其與國有土地使用權的極大不同之處在于其社會保障功能以及對身份資格的特殊限制。遵照房地一體化原則與宅基地制度特殊社會保障功能，必然使農民集體所有土地上建設的房屋因為土地使用權取得的限定條件而存在流轉上的障礙，糾紛便由此引發。

二、集體土地上房屋買賣合同效力的認定

（一）一般原則及法律依據

當前掌握的一般原則。2005年山東省民事審判工作會議討論認為，對該類合同效力認定的一般原則為：同一集體經濟成員之間的買賣合同只要符合一般的房屋買賣合同有效要件，即為有效，且不以是否辦理集體土地使用權變更登記為認定有效要件；城鎮居民購買農村宅基地、房屋的買賣合同無效；本集體經濟組織之外的村民購買本集體經濟組織成員的宅基地和房屋的，原則上也認定無效。

認定無效的法律依據。區別身份情況認定合同效力的理由，一般認為在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經濟組織的權益，買受人不是房屋所在地農村集體經濟組織成員，其無權享有該村的土地使用權，故買賣合同無效。以該理由認定合同無效的法律依據是什么？實踐中通常以《合同法》第52條第5項“違反法律、行政法規的強制性規定”作為依據。具體而言是認為合同內容違反了我國農民住宅不得向城市居民出售的強制性規定，但以此作為認定合同效力的依據并不夠嚴謹。各法律法規均沒有明確規定農村住宅禁止買賣，新頒布實施的《物權法》對農村宅基地買賣亦沒有涉及。強制性規定主要體現在國務院下發的兩個通知中：一是1999年國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款“農村住宅不得向城市居民出售”，另一個是國發〔2004〕28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。《合同法》第52條“違反法律、行政法規的強制性規定”中的“法律、行政法規”應當是“全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規”，“ 強制性規定”應當是“強行性規定中的效力性規范”，可上述兩個文件既不是法律，也不是行政法規，只是行政規定，且從性質上分析均是為加強土地管理而設定的管理性規范，據此認定合同無效顯然與合同法的一般規定不符。因此，以《合同法》第52條第5項作為法律依據尚顯不足。

筆者認為，從政策上看，這主要是與我國的土地制度有關，是對土地這一關系國計民生資源的特殊管制導致的，為了保證在一般合同認定效力上適用法律的嚴謹，或許可以借鑒山東省高院2008年民事審判會談紀要的觀點，根據《合同法》第52條第（四）項的規定，以損害社會公共利益為由確認合同無效。理由即宅基地的特殊福利性，違反規定交易的農村房屋損害了村集體整體利益。

（二）幾種例外情況

當前，各地逐漸開始有條件的認可農村房屋交易合同效力，較為常見的例外情形有兩種：一是房屋所在地的集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民（俗稱農轉非），集體土地相應轉為國有土地的；二是合同訂立后，買房的戶口已遷入房屋所在地的集體經濟組織，成為該組織成員的。一般認為存在以上兩種情形屬于合同效力得到補正，應當認為有效，筆者贊同這種觀點。第一種情況中，土地的性質發生變化，違規情形即不存在，沒有違法障礙；第二種情況中，當事人身份發生變化，具備了該集體經濟成員資格，不存在身份障礙。

實踐中，身份情況是否發生變化，可以以戶籍登記情況為準認定，但土地性質是否發生變化應當如何認定尚有爭議。一種觀點認為應以相關部門對涉案土地的登記性質為準，即涉案房屋的土地使用權證書登記記載性質不再屬于集體土地的，方能認定土地性質發生變化。另一種觀點認為可以依政府批準文件為準，只要有證據證明涉案房屋占用的土地已經有批準權的人民政府批準征收為國有土地，便可以認定土地性質發生變化。筆者贊同第二種觀點，土地登記性質上是對具體個體物權的公示，而對土地進行依法征收屬政府職權，在有政府批準文件的情況下，應當認為土地性質實際已經發生了變化，而且這種認識與司法解釋中，劃撥土地經市縣人民政府批準即可補正交易有效性并無差別。

還有一些學者認為，買受人雖為城鎮居民，但其配偶或父母、子女為購買房屋所在地集體經濟組織成員的，購買房屋時系家庭成員共同出資、共同居住，并且經當地集體經濟組織同意其買賣房屋的，應當認為家庭共同購房，買賣合同有效。這種觀點有其合理性，但實踐操作中有些事實難以認定，可能導致此類合同有效性的盲目擴大，有悖于國家制定政策的初衷，實踐中應持謹慎、保留態度為宜。

另外，在審查是否存在買賣合同關系的時候，必須考慮到受親緣、地緣文化的影響，農村熟人社會之間買賣，即便是不動產交易，也廣泛存在口頭約定即時清結的情形，因此審查認定合同關系時不應當拘泥于是否有書面合同。根據合同法規定，應當簽訂書面合同但是沒有書面合同，綜合其他證據能夠證明雙方之間買賣關系的，也應當予以認定，比如充分、可信的證人證言、房款收據，實際管理使用之現狀等等。

三、集體土地上房屋買賣無效合同的后果

買賣合同無效后果處理不僅在微觀上牽涉當事人切身利益，也體現了司法的價值傾向，以及對誠實信用原則與法規政策禁止性規定的平衡。根據《合同法》第58條的規定，無效合同處理的一般原則即：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產應當予以返還，不能返還或者沒有必要返還的應當折價補償，有過錯的一方應當賠償對方因此受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”根據上述規定，農村房屋買賣無效合同的后果概括講主要有如下兩個方面：

第一，合同當事人各自返還因合同所取得的財產，不能返還者折價補償。具體結合集體土地上房屋買賣合同無效情形，各自返還應包括：房屋出賣人應將其收取的房屋價款返還給房屋買受人，買受人將房屋原狀返還給出賣人。現實生活中，買受人通常對其購買的農村房屋及其院落，根據其生活需要進行了裝修、改造、翻新或者加建等，這必然相應地增加房屋的價值，這些添附物、加建建筑物有些已經與房屋完全結合在一起，無法拆除或者剝離，或者雖能拆除、剝離但會減損價值或失去使用價值。這種情況下，應當尊重買受人意見，買受人自愿拆除的，在不損毀房屋的條件下由其自行拆除，若買受人不要求拆除的，由出賣人留用并折價補償，折價部分可由雙方進行協商，協商不成以評估結論為準。

第二，按照合同當事人過錯程度賠償損失。理論界一般認為，因合同無效而請求損害賠償的請求權是基于締約上過失的請求權。締約過失行為所造成的損失一般都是信賴利益的損失，在合同無效的情況下，此種信賴利益的損失是因為無過錯的一方當事人信賴合同有效，在訂立和履行合同中支出一定費用和代價，合同被確認無效后，當事人所蒙受的損失，通過與期待利益的比較更容易界定信賴利益損失范圍。期待利益包括履行利益及利潤收入，是當事人通過合同履行可以獲得的利益，而信賴利益損失則主要是直接的財產的減少，具體來說包括三個方面：訂約費用、履約費用、合理的間接損失。合理的間接損失一般理解為因喪失與第三人訂立有效合同的機會所蒙受的損失。因此，締約過失造成信賴利益的損失主要是直接的財產的減少。區別于違約責任目的在于“使合同如同履行”，締約過失責任則是“像從沒簽過合同一樣”。

再具體到集體土地上房屋買賣無效合同，理論上講，可能的賠償范圍應當僅僅是為訂立該買賣合同或者履行該合同而實際支出的損失。房價上漲或者拆遷補償等履行利益，是在合同有效履行的情況下，買受人可以獲取的利益，顯然不屬于信賴利益賠償的范圍，不應當算作損失范圍；至于喪失與他人訂立合同的機會而可能造成的損失，由于買受人身份資格限制，無論其與何人交易購買同類房屋都屬無效，因此在這類買賣合同中喪失其他締約機會的間接損失無從談起。所以，理論上講集體土地上房屋買賣合同無效的后果僅僅應當是雙方返還并由過錯方賠償對方訂約履行費用。

但這種處理卻又顯然違反一般的社會公正，結合上文宅基地制度特殊性及合同無效的原因來看，此類糾紛緣起大多由于土地房產升值或拆遷補償誘發，出賣方受利益驅動而違反誠實信用原則，通過訴訟以“曲線救國”方式達成反悔合約要回房屋的目的，而這種“不誠信行為”極大影響了買受人的社會生活和社會秩序的穩定，也嚴重損害了社會的公序良俗和誠實信用根基，顯然不符合“任何人均不得因其不法行為而獲益”這一古老法諺。為了平衡雙方的利益，在當前的法律框架下，應當具體問題具體分析，將升值、拆遷、補償利益以損失的形式在當事人之間進行分配。

非同一集體經濟組織成員買賣農村房屋合同中，因為農村房屋和相應宅基地為限制流轉物，法律法規和政策明確規定城鎮居民不得買賣農村房屋，對此買賣雙方當事人都是知道或者應當知道的，因此買賣雙方當事人對房屋買賣合同的無效應當說均有過錯。但通過審查當事人簽訂合同的過程及履行情況來看，絕大多說能夠認定合同是雙方當事人真實意思表示，之所以被評價為無效，歸根結底是因為當前土地制度原因，是因為違反國家法律強制性規定。但出賣方主導買賣關系向本集體經濟組織以外他人出售房屋，過錯明顯，結合出賣方 “不誠信”初衷，在合同無效的過錯認定方面，應當認定出賣人對合同無效承擔主要過錯。至于以何種比例在買賣雙方之間進行分配，各地處理方式不一，5：5、抑或7：3、8：2均有。筆者認為，在案件審理中不同情形下7：3或8：2的裁量比例都可采用，比責任各半更能體現出對誠實信用原則的維護和雙方利益平衡。

四、集體土地上房屋多重買賣處理模式

實踐中還有許多房屋被二次或多次轉讓的情況，牽涉當事人眾多，如何確定訴訟主體以及如何進行實體處理，審理中存有難度。例如一套農村房屋，歷經三次買賣：原房主→第一手買受人→第二手買受人→最后手買受人，最大可能的糾紛便是原房主反悔試圖要回房屋，這種情況下，如何確定訴訟主體？筆者認為，在對合同效力認定上應當堅持農村房屋買賣合同效力認定一般原則，而在處理程序上可以采取“一對一、物權債權兩條途徑”分情形處理。

具體模式為：原房主若訴自己所簽合同無效并主張返還，訴訟主體僅限在合同關系相對方之間為宜，審理中首先根據當前認定無效的原則依法認定效力，若為無效，無效的后果僅能在其合同相對方之間產生，可對損失部分予以處理，至于返還房屋的請求因第一手買受人已將房屋處分不具備返還條件，則在本案中不予判令返還房屋。原房主要求返還房屋的請求，由于該類房屋在層層轉賣中實際均無法辦理過戶登記，物權自始未發生轉移，可以向原房主釋明以物權請求權向最后手買受人主張返還。

建議采取上述處理模式的理由如下：一般訴訟中，原房主起訴的當事人可能有包括第一手買受人在內的所有或僅最后一手買受人，各當事人之間實際是互不相干的層層買賣關系，亦即一個可能的訴訟中存在多個合同關系，即便能夠一并認定合同效力，在處理無效后果時，當事人之間各自的主張及地位也無法在一個訴中解決，尤其根據過錯認定損失賠償無法在一個訴中一并解決。多環層層返還的復雜局面，不利于審理也不利于執行。將認定合同效力與主張返還以債權請求與物權請求兩相分開，程序與實體的處理便能簡單明了。

五、集體土地上房屋繼承、贈予糾紛處理

房屋作為重要的生活物資，通常是個人的最重要財產，無論是在城市國有土地上的房屋還是在農村集體土地上的房屋，繼承人均有權繼承。繼承開始后，繼承人對繼承的房屋享有所有權。若繼承人系本集體經濟組織成員，如同上述買賣合同中分析的一樣，在權利的取得及對房屋的處分上自不存在障礙。若繼承人系非本集體經濟組織成員或者城鎮居民，受身份資格限制，其雖有權繼承該房屋的所有權，卻無法享有承載該房屋的宅基地的合法使用權。那么繼承人繼承取得的房屋所有權權能上是否存在瑕疵，對該房屋的處分是否存在障礙？

實踐中有這樣的案例出現，某城鎮居民多年前繼承取得一套農村房屋，繼承后從未實際使用也未自行或者委托他人進行管理，年久失修，房屋幾近倒塌甚至是僅存留地基。現在，該繼承人或者因葉落歸根要回故土居住發現部分宅基已被本村其他村民蓋房占用，或者因舊村改造拆遷繼承人返鄉主張權利。對該問題，筆者認為，非本集體經濟組織成員繼承取得房屋所有權但因身份資格限制無法取得房屋占用土地的使用權，在房屋存續期間，其占有使用房屋必然對土地占有使用，本集體組織作為土地的所有者，對繼承人這種占有使用行為有事實上的容忍義務。但同時繼承人對房屋的權利，應當僅局限于將房屋作為一項單獨財產進行利用，房屋若因自然或者其他原因滅失，物權滅失。因此繼承人在使用房屋過程中可以對房屋進行裝修、修葺，但不可在原宅基地上翻建、擴建建筑物，因為這已經超出了其所繼承房屋的使用范圍，而更多的表現為對房屋占用宅基地的再利用，違反土地政策，不應準許。具體到上述兩個例子，若繼承人繼承的房屋尚存但被他人拆除或者毀損，其可以基于房屋所有權訴請法院保護其權利，若房屋已經滅失或者已經從客觀狀態上無法認定為房屋，訴請侵犯其房屋所有權失去權利基礎，不應被支持。在舊村改造中，除非繼承人與本集體經濟組織已經就房屋拆遷安置問題達成協議，若繼承人訴請拆遷補償參與安置的，不應被支持，對其的權利保護應當體現在保障其房屋的殘值賠償，而不能支持其享受宅基地賠償的請求。

六、集體土地上房屋產權變動問題

根據《物權法》及《土地管理法實施條例》的相關規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記；未經登記，不發生效力，依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政管理部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。但是當前的現狀是，長期以來農村房屋的產權管理沒有一個明確的的登記管理機關，農村房屋產權管理嚴重滯后和不到位，有些農村成員持有集體土地使用權證書，有些甚至僅有規劃選址意見，連集體土地使用權證書也沒有，這不是當事人能決定的制度滯后所致。另外，自從2004年11月國土資源部門出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》后，大部分地方國土管理部門停止了辦理農村房屋土地使用權的過戶手續，這也直接影響了農村房屋買賣中的房屋所有權變動登記。

為維護農村房屋買賣合同的法律效力，保護合同當事人的合法權益，在案件審理中，農村房屋所有權的變動不應僅看是否進行了過戶登記，應當正視農村房屋產權登記現實和歷史遺留問題。若房屋買賣合同合法有效，雙方當事人實際已經履行完畢的，房屋已經交付給受讓人占有居住多年，由于當地農村沒有相應的房屋產權登記機關進行登記，買受人訴請確認房屋所有權的，可以受理并依法進行審查。這主要是考慮到城市房屋與農村房屋在產權登記和變動上有明顯的差別，一般情況下，如果是城市房屋，買受人應當提起合同之訴，要求對方履行過戶的合同義務，而不能直接訴請房屋確權。但是農村房屋交易后，受登記制度規制，允許當事人提起確權之訴，確認產權，則依《物權法》第15條規定，屬于法律有其他規定的，不需再登記公示。這種處理方式，在遇同村村民進行房屋交易后出現舊村改造這類糾紛時便能凸顯出公正價值。

另外，在案件審理中經常能遇到當事人持有50年代縣政府頒發的房地所有權證書，用來證明自己對現今的某套農村房屋擁有所有權。這種房地所有權證書，是在土地改革之前，我國尚在實行土地私有制度時頒發的，1982年憲法頒布實施以后，明確廢除了土地私有制度，土體所有權屬國家或者集體，個人只有土地使用權，同時也逐漸出臺了一些房屋登記管理辦法，這類證書成為變更登記時據以證明房產所有權的憑據，已不能以該證書單獨作為認定擁有房屋所有權或者宅基地使用權的合法證據。

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（責任編輯：徐 虹）