論中央部委間關系的協調

蔡英輝+李陽

摘 要：中央部委作為國務院的職能部門，難以憑一己之力單獨執行政策，必須有其他部委、地方政府及地方各部門的配合，形成合力來實現行政目標。在法律有沖突、職能存交叉、部門本位主義、缺乏宏觀引導的境況下，多個部門制定的行政規章和規范性文件之間常有矛盾，政策執行過程也時有沖突。因此，協調中央部委間關系的路徑在于：優化法治環境，法律主動介入協調；優化組織結構，明確部委職能；平等信任兼容，建立常設協調機構；多方協同聯合，成立獨立機關或合理授權；規范政策制定和執行程序，促成部委間關系的健康平穩有序發展。

關 鍵 詞：國家部委；政策沖突；獨立機關；組織再造；整體政府

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0004-06

收稿日期：2013-09-06

作者簡介：蔡英輝（1981—），男，山東棲霞人，對外經貿大學組織部工作人員，蘇州大學行政管理學碩士，研究方向為政策沖突、跨域治理；李陽（1954—），女，中共江蘇省委黨校公共管理教研部主任，教授，碩士生導師，研究方向為地方政府管理。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“民主執政的實現路徑與運行機制研究”的階段性成果，項目編號：10BZZ006。

“部委行政是科層制國家行政體制的成就之一”。[1]（p204）當前，公共管理理論對國家部委（中央部委）研究的重點是行政改革和大部制進程，對部委本體和部際關系關注甚少。作為中央政府的重要組成部分，部委擁有立法建議權和被授權制定規章，其綜合作用遠遠超過地方政府。在職能劃分不清，信息不對稱、難以實地勘查等情境下，對政府關系的研究存在一定的難度。從具體操作層面上看，如環境保護牽涉到環保部、國土資源部（國家海洋局）、交通運輸部（海事局）、水利部等國家部委；國民教育則與教育部、工業和信息化產業部、科技部、國家民委等部委有所關聯，甚至與婦聯、團中央等組織都有關。因此，要正視事實，秉持公義、平等和信任，從法律層面界定部委職責，明確部委體系架構；減少部委之間的矛盾和內部損耗，建設機構精簡、協同配合、民眾滿意的政府。

一、中央部委間存在矛盾和沖突的不可避免性

（一）中央部委的范疇

缺乏明確定義和名稱規范使我國中央部委的概念混淆和定位模糊。在我國，中央部委是指國務院組成部門、有行政管理職能的國務院直屬機構和直屬事業單位（證監會、保監會、銀監會等），衡量準則是它們是否有制定部門規章權限。首先，嚴格限定的中央部委序列是國務院組成部門（部、委員會、人民銀行、審計署），我國《憲法》第90條明確了部委的基本權限。其次，延伸意義上的中央部委還包括有行政管理職能的國務院直屬機構，其去留由《國務院機構改革和職能轉變方案》決定，我國《立法法》第71條授予有行政管理職能的國務院直屬機構制定規章權限，故將其視為部委。第三，國務院直屬事業單位中的部分機構（如證監會、保監會、銀監會）具備行政管理職能，我國的《證券法》、《保險法》和《銀行業監督管理法》分別授權它們在各自領域內制定規章，亦應視為部委。

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（二）部際關系的歷史映像

中國古代實行三省六部制，作為決策機構的中書省、審議機構的門下省、執行機構的尚書省互相監督、彼此配合、缺一不可，皇帝政令必須經過三省通過方能施行，對皇權進行了限制，又避免了行政權獨攬于宰相一身；吏、禮、兵、戶、刑、工六部各司其職，職責交叉部分提交內閣討論或皇帝定奪，總體尚能溝通順暢和平穩運行。宋代“杯酒釋兵權”之后，削弱分化相權、各部門之間監督制衡、分散軍隊指揮權（“樞密掌兵籍、虎符，三衙管諸軍，率臣主兵柄，各有分守”《宋史·職官二》），使經濟得到了長足發展，而危機處理能力卻大大降低。整個宋代都因機構臃腫、交流不暢，兵將分離和冗員過多導致覆滅。以史為鑒，可知破除部門利益的窠臼和交流對話的必要性。

（三）部委間存在矛盾和沖突的可能

部門間無縫隙合作終歸是一個理想的狀態，各部、委、署、局（國務院直屬機構）等在政策制定和執行過程中因缺乏溝通形成的矛盾和沖突，會帶來一些顯性和隱性的損失。部門重組消弭矛盾也不現實，因為，部門之間職能總有交叉，“行政機關的大范圍重組可以重新勘定地域，但擴大邊界的做法，不管是新的還是舊的，都將引發組織間的沖突?！盵2]（p101）例如：項目建設方面，小水電建設在水利部和環保部的矛盾中進退兩難（《每日經濟新聞》2011年8月19日），風電、火電等建設也在部委和地方博弈中蹣跚發展。大型工程方面，南水北調、三峽工程等牽涉水利部、科技部、國土部、交通部等眾多部委和地方政府及民眾，與國家經濟發展和環境保護緊密相關，任一環節的爭議都會阻滯其進程。部際關系協調涉及總體布局和整體發展，必須有多方面的有效協調才能降低沖突發生的幾率。

（四）部委間沖突的危害

任何國家的政府部門關系協調或多或少都存在問題。法國的部際關系并不順暢，“總統、總理和各部部長之間行政職權的劃分，使中央一級行動的協調一致成為問題?！盵3]（p92）當前，我國政府部門間關系協調在立法層面存在沖突，如環保部依據的《環境保護法》和水利部依循的《水法》的矛盾，國務院無權裁決與全國人大立法相關的事務等類似沖突幾乎無解；在部門規章之間方面存在的沖突，如法制辦只起到備案作用而不具備事前審查功能，由法院介入和司法解釋并予以裁決更佳；在行政職權方面存在的沖突，如涉及海洋事務的各部委難以整合力量，職能交叉引發的矛盾更是貽害無窮。嚴重的內耗會降低政府的公信力，不合時宜的行政部門的存在只能造成總體利益受損。為此，部際關系協調要從內因著手降低政策沖突的概率，形成各部委彼此制衡和鼎立之勢，實現多元部委的協同治理。

二、中央部委間存在矛盾和沖突的成因

（一）法律沖突，職責不清

各部委在法律框架下行事，法律沖突加劇了部際之間的矛盾。追溯法律制定程序，“大多數被認為體現分權原則的憲法，都授權行政部門首長代替立法機關制定一般規范”。[4]（p301）不僅如此，部分法律由相關部委起草、向人大提出立案，較少聽取其他部門意見，社會參與度則更加不足，各部委擬定的法律缺乏民主根基和法理基礎。如《糧食法（征求意見稿）》由發改委及糧食局起草，征求社會意見后報人大，同樣《商標法（修訂草案征求意見稿）》、《電影產業促進法（征求意見稿）》等莫不如此。這樣的法律多是從本部門利益出發而少有全局觀，難以兼顧其他部門，甚至游走于法律與灰色地帶之間，謀取部門利益和個人私利，對法律的嚴肅性和政府的公信力造成了損害。如此引發的矛盾并不鮮見，如《水法》、《環境保護法》相互矛盾導致環保部與水利部的爭議不斷（中國消費網2006年2月16日，新京報2005年4月11日），對全國水環境的保護造成了不良影響。立法過程要從宏觀角度出發，立法機關應制定立法目標和監督立法進程、征求多個部委意見以及吸納民眾聽證，才能在事前消弭沖突。

中央部委職責不明晰，職能交叉之處缺乏協調?！靶姓啾緛硎钦麄€的，劃分各部門分別掌理，無非是求行政上運用上的便利”，[5]（p220）然而，卻有陷入繁瑣事務之憂。目前，各部職能來自于國務院文件規定，報批預設部門后，編制部門通過“三定”（定職責、定機構、定編制）方案，這種類似于備案的程序難以做到事前協調；我國的《組織法》沒有界定國家部委設立標準，國務院和中編辦超負荷運轉，難以規避本位主義和部門沖突，部際關系協調先天不足。而在后天方面，我國部委根據法律授權可制定行政規章，被授權多而受約束少，在職責不清的情況下主動協調的意愿不強。有部委以國家機密為由拒絕公開信息，如對土壤污染或水質污染境況保密，不能保障其他中央部委和民眾的知情權；有部委試探自主擴權，就會與其他部委發生沖突，如果摻雜地方政府利益，矛盾就更加復雜。上級行政部門對此難以公平解決，需要有組織法界定職責和法院介入協調。

（二）部門主義，目標相悖

中央部委難以超越自身利益，在蛋糕總量一定的情境下，各方利益難以平衡。“當每一個部門堅持它自己的要求而不顧其他部門要求的時候，就將為了工作本身而永遠犧牲工作目的?！盵6]（p190）部門主義的表征是：凡事先從本位出發，而后才通盤考慮問題，其結果是損害市場經濟建設，成為滋生腐敗的溫床，導致法治秩序紊亂。我國《立法法》第86條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。”實則中央部委間交叉事項頗多，對行政規章和部門政策的越位、缺位和協調方法并無規定。如有部委希望保護污染多、納稅多的企業，環保部門則力圖保護環境和減少污染，“環保部官員稱水電污染比火電嚴重，國家能源局反駁”（中國廣播網2011年1月2日），這些關系處理不慎則可能影響全局。

中央部委間存在目標相悖和程序矛盾的現象。總體任務分解時會產生目標偏離，部門利益會導致公共利益受損。中央部委職責范疇涵蓋全國，影響范圍覆蓋全域。若部委層面難以協調關系，下設分支機構之間自然會摩擦不斷，而跨地區、跨部門的矛盾則更難處理。不同部委的出發點不同和事前缺乏協商、政出多門讓相關的下級部門和地方政府不知所從。如不同監管部門對公募基金的態度截然相反?！白C監會發文力主完全競爭和降低門檻，發改委則督促備案和限期整改”（《證券時報》2013年3月27日），部門規章的打架、沖突和對立給相關企業發展帶來了困擾。為此，要從更高層面制定協調策略，“合作性試驗可以發揮信息收集機制的作用，旨在給未來的立法提供信息?！盵7]（p127）而這并非是幾個部委聯署發布條文就能解決問題，所以，要建立常態溝通機制，在公共利益基礎上主動協商、整合目標、規范程序、消除矛盾。

（三）因循守舊，缺乏變通

部際關系協調缺乏變革觀念和進取意識。從部際整合的沖突可見微知著，有些在內部得到了消化和解決，有些則暴露在大庭廣眾之下，甚至久拖不決。如信息變更問題，公安部網站的組織機構介紹“鐵道部、交通部、民航總局、國家林業局的公安局和海關總署緝私局列入公安部序列，接受主管部門和公安部雙重領導”，而當前有兩個部（總局）已并入交通部，難免會對民眾產生誤導。實際上，行政改革進程緩慢是表象，深層次則是法治環境原因，這就要“敢于直面特殊利益集團…趕趟雷區，全速前進”，[8]（p230）吸納有改革意愿者加入，研判利益相關者的各種動向，精確評估改革面臨的阻力并提出解決方略。

政府職能轉變不到位，獨立行政機關缺位。從機構設置來說，行政部門易添加卻難裁撤，機構愈來愈繁雜，人員越來越忙碌，行政目標卻日漸分散，行政效率難以提升。如房地產業涉及到城鄉關系、戶籍制度、土地所有權改革、信息兼容等，并非單個部委或某個地方能夠解決，若缺乏共同目標、合作信念和權變方法，只會陷入停滯不前或彼此推諉的困境中。有的國家通過成立公正和超脫的獨立規制委員會來解決這一問題。如美國州際商業委員會、聯邦儲備委員會、聯邦貿易委員會、證券交易委員會等機構效果明顯；韓國成立“作為具有職務獨立性的合議制行政官廳”[9]（p34）的行政委員會，中央選舉委員會、中央勞動委員會等有效協調糾紛和矛盾；日本憲法明確的具有獨立地位的會計監察院發揮了獨立審計的功能。我國中央部委間關系協調要有所作為，就必須破除舊觀念和下決心改革，建立獨立機關和尊重各部委保留的權利，多方利益均衡以緩和社會關系。

（四）引導匱乏，懲戒不力

各國部際關系協調機制普遍匱乏。美國“內閣之間存在故意不交換信息的現象，這構成他們之間互不協商過程的一部分，總統的內閣從未像一個整體團隊發揮過作用”。[10]（p74）我國的國務院議事協調機構多是臨時性機構，發揮作用有限。國務院批準設立清理整頓各類交易場所、社會信用體系建設等部際聯席會議時，未鼓勵和倡導建立完善的協調機制，或有顧慮自身權威受影響。從克服科層制弊病而言，部委主動協商顯得更為有利。有些部際協調機構往往是臨時拼湊或形同虛設；部際聯席會議也較為松散，對部委行為缺乏規范，工作要求也很簡單，并無特別的約束力，實際作用大打折扣。在缺乏總體引導和具體規范的情況下，整合部委職能、建立聯絡機制、協調機構常規化，是走出困境的突破口。

部委行為較少受約束，侵害他者利益時很少被懲戒。“每一個分支部門，按照產生它的法律，都要只限于行使屬于它自己的，而非屬于其他部門的權力?！盵11]（p9）不受制約的公權力或可短期內凝聚資源，長期則是對公平、正義的踐踏。行政分權的目的是專業化分工和精細化管理，卻常被部門利益最大化束縛。在目標和利益不一致的情況下，部委尚在法律和規則內行事，而個別行政部門置法律和公意于不顧，執意做出本位主義之事；而行政契約對其無法懲戒，既破壞了行政生態環境，也使政府公信力受損。為此，要以戰略眼光協調部委間關系，細化、分析部委職能和規避沖突，綜合成總體以實現國家整體目標。

三、部委間矛盾和沖突協調的對策

（一）營造法治環境，法律介入協調

部際協調要立足于營造法治環境。行政環境和法治環境相互影響，部委合并調整后孰上孰下，機構裁撤和人員分流的任務艱巨，法律并未明確規定后續如何處理，既不利于資源整合和服務民眾，也損害了 法律的尊嚴。部際關系協調應由法律規定，協調機構常態化并受法律監督?！靶姓C關必須遵循具體的立法指令。”[12]（p7）任何部門和個人都不能凌駕于法律之上，部委公權力應受到制約，當前，國務院組成部門由國務院和編辦報人大確定，要有法律規定其權限和職責；國務院直屬機構和直屬事業單位，只要被法律授權可制定行政規章的，都要接受立法監督和人大質詢，通過對公權力的有效制約來維護公共利益和民眾權益。國內法治環境的整合是與國際接軌的基礎，“歐洲法院聲稱歐盟法律對于國內法的最高效力……在調和歐盟法律與國家憲法原則的矛盾方面，英國不是唯一遇到困難的國家”[13]（p265）我國或可參考借鑒，完善法律以營造部委間的兼容合作環境，避免法律缺位和越位情況的發生。

部際關系協調的出路在于法律層面上的主動協調。西方國家對部的設立及職能變更做出了法律規定，如英國“一個原來不存在的部在設立的時候要由法律規定……部可用自己的名義擁有財產，進行訴訟”，[14]（p24）部的法人地位毋庸置疑。日本制定的《國家行政法》、《中央省廳等改革基本法》明確規定省廳基本設置和框架，為防止上級侵犯下級權益而制定專門法律，以“《行政不服審查法》處理下級、上級官廳關系”。[15]（p20）當前，我國行政部門間關系的協調更多依靠的是行政協調，國務院為理順部委管理的國家局和主管國家局的部委之間的關系，先后發布了《國務院關于部委管理的國家局設置及有關問題的通知》（國發[1993]26號）和《關于部委管理的國家局與主管部委關系問題的補充通知》。更高層級的部際關系協調因其難度更大所以必須步入法治協調之路。途徑是：立法界定部委的職能，建立自主運作的獨立機關（參見《行政機關組織基準法》第3條），完善民眾監督的方式方法；法院介入協調部委爭議，發揮法官智慧和推行司法解釋，有效化解法律沖突和部委間的矛盾。

（二）優化組織結構，明確各方權責

改革有力和結構優化對部委關系協調十分必要。一般有中央政府的國家都設有部，如日本“不可能將全部行政權都交給內閣來處理，因此在內閣之下設有中央省廳等分別掌管不同的行政部門，承擔行政的實施工作?！盵16]（p18）我國的中央部委數量較多，存在職能不清、機構改革不力的問題；行政改革對部委影響較大，需要有戰略眼光和敢于力排眾議的魄力，改變機構臃腫的現狀，破除帕金森定律導致的惡果。

優化組織結構要責權一致、職責明確。美國各部始終定位準確，機構較為精簡，雖然歷經職能推進變化和試圖大范圍重組，但往往遭國會否決而增減無幾，15個聯邦部門基本體現政策重點。英國“設立一個新的部后，通常就會有次級立法設定法人，賦予法律上的行為能力和大致界定職能”，[17]（p369）明確權責和減少矛盾。我國有的部委權力大而責任小，有的部委則反之。如環保部之前實際執行力不強，獲得區域限批權后才有所改觀；在流域資源利用和環境保護方面，水利部黃河委員會根本調不動河南、山東等省份進行協商談判，水利部和環保部的作用也難以發揮，只能將問題提交至國務院，國務院則無暇顧類似問題。部際關系協調則要在重疊區域謀求合作，消除業務空白；建立副署制度，明文規定副署的否決權限。如在環境保護方面，必須由水利部門協同環保部，無論哪一方主導，都要有對方的副署，否則文件不成立。由此實現彼此監督、互相服務和有效協調。

（三）平等信任兼容，常設協調機構

中央部委間的信任至關重要，應建構協作機制以降低合作風險和抑制惡意破壞，訂立平等契約和實現多方兼容合作?！吧鐣W絡中的信任關系是最復雜的社會關系之一，涉及多種因素，很難準確量化和預測?！盵18]改革中的部際關系甚至部內關系往往存在趨利避害、政出多門、政策矛盾等現象。多個部委應對專項任務時聯合發文和行動，看似聲勢浩大實則互不擔責，政策效果往往不佳，從對房地產調控可見一斑。行政職能劃分總有疏漏之處，強勢部委就職權展開爭奪，弱勢部委也強力發聲捍衛權益，此時難以實現有效合作。為避免陷入“塔西佗陷阱”，部委內部要理順部委與部委管理的國家局、內設司局及地方部門之間的關系，業務指導和垂直管理只是方式方法，關鍵要整合目標、彼此尊重、協同一致；部際關系則要提振多方的士氣，實現平等信任、共謀利益和善意合作。

基于未來的考量，應建構政府間溝通協調的渠道。中央部委合作的方式有很多，有部際委員會、部際聯席會議、互派觀察員或人員交流任職等。目前，在國家層面上的各種協調機制多為非常設，平時基本處于閑置狀態，出現危機則由國務院領導牽頭應對，各方就可能處于被動狀態。再則，各部委職能劃分過細，不同部委間可能根本不知道另一方的職責，重復性勞動和沖突性工作難以避免。從長遠而言，應常設總理牽頭的部際協調機構或部長會議，指定專人或牽頭部委定期核查協調進度，按法律規定協調不力的應承擔相應的后果。杜鋼建提議部際委員會應“引進審議民主制和人大授權以保證權威性，接受人大監督以保證權力得到有效約束”（《新京報》2008年3月2日），以促進部委間協調合作。協調機構應超越級別，實現正部級機構與副部級單位（如國家林業局）乃至地方政府及地方部門的合作，通過破除級別和平等選舉出的“中樞系統搜集、整飭和處理信息”，[19]共同建構公共云服務網絡，進而促成公私部門合作。

（四）多方協同聯合，獨立規制授權

部委間關系協調要有行政機構牽頭和監督機構督促。分解之后的公權力之間存在競爭，主要的部門和相對次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機構對金融風暴也會心有余力而不足，再細化證券、保險、銀行業的職能分工也無法應對市場變化。要促進社會、政府、企業各司其職和通力合作，化不利局面為發展契機。多方聯合要立足未來，實現適度放權和避免大包大攬，如《加強環境保護的決定》（國發[2005]39號）規定：“加強環境監管制度……建立跨省界河流斷面水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核目標”，且在“擴大國際環境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對協作方法途徑也未有進一步規劃，實則可鼓勵各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協調要有合法授權，有獨立規制或部分保留的權利。其一，國家層面授權成立獨立機關。美國獨立規制委員“單獨執行政策，不對總統負責”，[20]（p205）有效協調了相關事宜；德國聯邦銀行和審計署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規定：“聯邦審計署的成員享有法官的獨立地位……除向聯邦政府報告工作以外，聯邦審計署還直接向聯邦議院和聯邦參議院作以年度工作報告”。其二，保證部委的獨立性和部分保留的權利?！靶姓C關采取行政措施時，有時必須得到其他行政機關的同意始生效力……如勞動基準法第56條所規定的，勞工退休之收支、保管及運用，由主管機關會同財政部委托金融機關辦理”，[21]（p190）與部委保留的權利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監督?？山挥墒袌龅膭t應放手，該由獨立機構負責的則應歸位，如可試行審計署直接對人大負責的辦法。要規定在制定和執行時應征詢其他部委的意見，通過立法規定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設計、地方政府間關系、部委間的合作博弈和民間力量推動等復雜因素的影響。單純依靠法律協調部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關系變幻莫測，實則“秩序向未知領域擴展”；[22]（p39）對此，在法治基礎上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發揮法官智慧。從行政體系內部而言，部際關系協調要回歸到服務本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對內整合力量，減少目標異化和職能沖突，贏得民心民意；對外聯手協調，增強綜合影響力，讓多個部委在信息共享中搭建公共云服務平臺，整合資源并為民眾提供優質和個性化服務，這是中央部委間關系協調的可行之路。

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（責任編輯：牟春野）

（四）多方協同聯合，獨立規制授權

部委間關系協調要有行政機構牽頭和監督機構督促。分解之后的公權力之間存在競爭，主要的部門和相對次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機構對金融風暴也會心有余力而不足，再細化證券、保險、銀行業的職能分工也無法應對市場變化。要促進社會、政府、企業各司其職和通力合作，化不利局面為發展契機。多方聯合要立足未來，實現適度放權和避免大包大攬，如《加強環境保護的決定》（國發[2005]39號）規定：“加強環境監管制度……建立跨省界河流斷面水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核目標”，且在“擴大國際環境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對協作方法途徑也未有進一步規劃，實則可鼓勵各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協調要有合法授權，有獨立規制或部分保留的權利。其一，國家層面授權成立獨立機關。美國獨立規制委員“單獨執行政策，不對總統負責”，[20]（p205）有效協調了相關事宜；德國聯邦銀行和審計署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規定：“聯邦審計署的成員享有法官的獨立地位……除向聯邦政府報告工作以外，聯邦審計署還直接向聯邦議院和聯邦參議院作以年度工作報告”。其二，保證部委的獨立性和部分保留的權利。“行政機關采取行政措施時，有時必須得到其他行政機關的同意始生效力……如勞動基準法第56條所規定的，勞工退休之收支、保管及運用，由主管機關會同財政部委托金融機關辦理”，[21]（p190）與部委保留的權利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監督?？山挥墒袌龅膭t應放手，該由獨立機構負責的則應歸位，如可試行審計署直接對人大負責的辦法。要規定在制定和執行時應征詢其他部委的意見，通過立法規定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設計、地方政府間關系、部委間的合作博弈和民間力量推動等復雜因素的影響。單純依靠法律協調部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關系變幻莫測，實則“秩序向未知領域擴展”；[22]（p39）對此，在法治基礎上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發揮法官智慧。從行政體系內部而言，部際關系協調要回歸到服務本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對內整合力量，減少目標異化和職能沖突，贏得民心民意；對外聯手協調，增強綜合影響力，讓多個部委在信息共享中搭建公共云服務平臺，整合資源并為民眾提供優質和個性化服務，這是中央部委間關系協調的可行之路。

【參考文獻】

[1]漢斯·J·沃爾夫.行政法[M].商務印書館，2007.

[2]費斯勒，凱特爾.公共行政學新論：行政過程中的政治[M].中國人民大學出版社，2013.

[3]讓·韋里羅，讓·瓦利納.法國行政法[M].商務印書館，2008.

[4]凱爾森.法與國家的一般理論[M].中國大百科全書出版社，1996.

[5]陳之邁.中國政府[M].上海人民出版社，2012.

[6]密爾.代議制政府[M].商務印書館，1982.

[7]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].商務印書館，2010.

[8]奧斯本.再造政府[M].中國人民大學出版社，2010.

[9]金東熙.行政法[M].中國人民大學出版社，2008：34.

[10]沙夫里茨.公共行政導論[M].中國人民大學出版社，2011.

[11]古德諾.政治與行政[M].復旦大學出版社，2011.

[12]理查德·B·斯圖爾特.美國行政法的重構[M].商務印書館，2011.

[13]布拉德利.憲法與行政法[M].商務印書館，2008.

[14]王名揚.英國行政法[M].北京大學出版社，2007.

[15]鹽野宏.行政組織法[M].北京大學出版社，2008.

[16]南博方.行政法[M].中國人民大學出版社，2009.

[17]張越.英國行政法[M].中國政法大學出版社，2004.

[18]羅柏發，蔡國永.一種基于社會網絡的激勵兼容的信任模型[J].計算機應用研究，2011，（05）：1932.

[19]蔡英輝.公共云服務：新公共服務的未來圖景[J].理論導刊，2013，（01）：47.

[20]王名揚.比較行政法[M].北京大學出版社，2006.

[21]李建良.行政法入門[M].元照出版公司，2004.

[22]哈耶克.致命的自負[M].中國社會科學出版社，2000.

（責任編輯：牟春野）

（四）多方協同聯合，獨立規制授權

部委間關系協調要有行政機構牽頭和監督機構督促。分解之后的公權力之間存在競爭，主要的部門和相對次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機構對金融風暴也會心有余力而不足，再細化證券、保險、銀行業的職能分工也無法應對市場變化。要促進社會、政府、企業各司其職和通力合作，化不利局面為發展契機。多方聯合要立足未來，實現適度放權和避免大包大攬，如《加強環境保護的決定》（國發[2005]39號）規定：“加強環境監管制度……建立跨省界河流斷面水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核目標”，且在“擴大國際環境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對協作方法途徑也未有進一步規劃，實則可鼓勵各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協調要有合法授權，有獨立規制或部分保留的權利。其一，國家層面授權成立獨立機關。美國獨立規制委員“單獨執行政策，不對總統負責”，[20]（p205）有效協調了相關事宜；德國聯邦銀行和審計署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規定：“聯邦審計署的成員享有法官的獨立地位……除向聯邦政府報告工作以外，聯邦審計署還直接向聯邦議院和聯邦參議院作以年度工作報告”。其二，保證部委的獨立性和部分保留的權利。“行政機關采取行政措施時，有時必須得到其他行政機關的同意始生效力……如勞動基準法第56條所規定的，勞工退休之收支、保管及運用，由主管機關會同財政部委托金融機關辦理”，[21]（p190）與部委保留的權利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監督?？山挥墒袌龅膭t應放手，該由獨立機構負責的則應歸位，如可試行審計署直接對人大負責的辦法。要規定在制定和執行時應征詢其他部委的意見，通過立法規定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設計、地方政府間關系、部委間的合作博弈和民間力量推動等復雜因素的影響。單純依靠法律協調部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關系變幻莫測，實則“秩序向未知領域擴展”；[22]（p39）對此，在法治基礎上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發揮法官智慧。從行政體系內部而言，部際關系協調要回歸到服務本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對內整合力量，減少目標異化和職能沖突，贏得民心民意；對外聯手協調，增強綜合影響力，讓多個部委在信息共享中搭建公共云服務平臺，整合資源并為民眾提供優質和個性化服務，這是中央部委間關系協調的可行之路。

【參考文獻】

[1]漢斯·J·沃爾夫.行政法[M].商務印書館，2007.

[2]費斯勒，凱特爾.公共行政學新論：行政過程中的政治[M].中國人民大學出版社，2013.

[3]讓·韋里羅，讓·瓦利納.法國行政法[M].商務印書館，2008.

[4]凱爾森.法與國家的一般理論[M].中國大百科全書出版社，1996.

[5]陳之邁.中國政府[M].上海人民出版社，2012.

[6]密爾.代議制政府[M].商務印書館，1982.

[7]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].商務印書館，2010.

[8]奧斯本.再造政府[M].中國人民大學出版社，2010.

[9]金東熙.行政法[M].中國人民大學出版社，2008：34.

[10]沙夫里茨.公共行政導論[M].中國人民大學出版社，2011.

[11]古德諾.政治與行政[M].復旦大學出版社，2011.

[12]理查德·B·斯圖爾特.美國行政法的重構[M].商務印書館，2011.

[13]布拉德利.憲法與行政法[M].商務印書館，2008.

[14]王名揚.英國行政法[M].北京大學出版社，2007.

[15]鹽野宏.行政組織法[M].北京大學出版社，2008.

[16]南博方.行政法[M].中國人民大學出版社，2009.

[17]張越.英國行政法[M].中國政法大學出版社，2004.

[18]羅柏發，蔡國永.一種基于社會網絡的激勵兼容的信任模型[J].計算機應用研究，2011，（05）：1932.

[19]蔡英輝.公共云服務：新公共服務的未來圖景[J].理論導刊，2013，（01）：47.

[20]王名揚.比較行政法[M].北京大學出版社，2006.

[21]李建良.行政法入門[M].元照出版公司，2004.

[22]哈耶克.致命的自負[M].中國社會科學出版社，2000.

（責任編輯：牟春野）