高考招生與教育行政體制改革

摘 要：面對(duì)城市流動(dòng)人口的子女教育問(wèn)題，異地高考制度只能作為當(dāng)前高考招生分省配額與教育平等權(quán)沖突下的過(guò)渡手段。要使問(wèn)題從根本上得到解決，則需要在憲法學(xué)語(yǔ)境下重新審視我國(guó)的高等教育行政體制，探討高等院校的價(jià)值定位和招生政策取向，并借鑒國(guó)外教育行政體制的經(jīng)驗(yàn)，以期為當(dāng)下中國(guó)的高等教育招生難題從一個(gè)新的角度給出破題路徑。

關(guān) 鍵 詞：教育行政體制；央地關(guān)系；平等；高考招生

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）01-0015-06

收稿日期：2013-10-28

作者簡(jiǎn)介：閆然（1989—），男，河南商丘人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專(zhuān)業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)楣▽?shí)施、行政規(guī)制。

目前，我國(guó)的高等教育體制在社會(huì)變革中所面臨的壓力越來(lái)越大。隨著大量城市流動(dòng)人口和進(jìn)城務(wù)工人員在異地工作時(shí)間的推移，其子女在流入地需要參加高考的問(wèn)題日益迫切。但面對(duì)當(dāng)前的高考制度，大量適齡隨遷子女因?yàn)榈胤綉?hù)籍的門(mén)檻而“望考興嘆”。2012年爆發(fā)的上海中學(xué)生“占海特”事件，①體現(xiàn)出在政策影響下，國(guó)家秩序、地方利益、公眾權(quán)利、地方居民權(quán)益等各方形成利益沖突的激烈程度。本文以異地高考所引起的教育平等權(quán)爭(zhēng)議為切入點(diǎn)，從央地關(guān)系這一更為寬廣的視角，在憲法學(xué)語(yǔ)境下重新審視我國(guó)的高等教育行政體制，從而探討部屬高等院校的價(jià)值定位和招生政策取向。

一、異地高考——利益沖突下教育行政體制妥協(xié)的產(chǎn)物

根據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道的相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在北京，2008-2009學(xué)年度，30073名非北京市戶(hù)籍小學(xué)畢業(yè)生中，最多只有24685名學(xué)生在北京繼續(xù)讀初中；12599名非本市戶(hù)籍初中畢業(yè)生中，最多只有5484名在北京繼續(xù)讀普通高中。②大量小學(xué)即將畢業(yè)的非本地學(xué)生都面臨著艱難的選擇：繼續(xù)擠破頭皮在公辦學(xué)校讀初中，然而按照現(xiàn)行學(xué)籍管理體制，適齡人口在城市里很難有上高中的機(jī)會(huì)，他們更不能在城市里參加高考。為了日后能考上當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)高中以至全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)，一批批非城市戶(hù)籍小學(xué)、初中畢業(yè)生紛紛選擇離開(kāi)父母，回到一個(gè)其從未生活居住過(guò)的原籍“老家”。由此也將產(chǎn)生新的“留守”問(wèn)題。

面臨如此嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，隨遷子女高考問(wèn)題便成為社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)。北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆等30位專(zhuān)家學(xué)者聯(lián)名向國(guó)務(wù)院、教育部及北京、上海、廣州三地的教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)遞交了《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在就讀地參加升學(xué)考試的建議方案》，對(duì)隨遷子女的認(rèn)定條件、父母條件、政策落實(shí)時(shí)間等方面提出建議。[1]政府在教育改革的分步路徑下，將異地高考作為緩解公民教育平等權(quán)與高考招生分省配額沖突的過(guò)渡方案也開(kāi)始逐步展開(kāi)。2012年9月5日，披露了異地高考學(xué)生、家長(zhǎng)和城市三個(gè)條件，自2012年11月以來(lái)，山東、黑龍江、江西各地異地高考具體方案相繼出臺(tái)，將原高考準(zhǔn)入條件的“戶(hù)籍+學(xué)籍”變?yōu)椤皩W(xué)籍+父母工作”，在一定程度上照顧了流動(dòng)人口群體的利益。在分析了上海、北京的異地高考政策后發(fā)現(xiàn)，上海只是將戶(hù)籍條件換為了居住證，而北京更是出臺(tái)了苛刻的先解決中職入學(xué)，到2014年再處理高職入學(xué)的過(guò)渡方案，對(duì)于政策目標(biāo)指向的高考招生基本等于沒(méi)有回應(yīng)。

異地高考只是作為緩解教育平等權(quán)的過(guò)渡手段，且受制于人口管理、地方利益、高校布局等諸多因素。在目前的高考招生分省配額的體制不能改變的前提下，當(dāng)前的地域歧視問(wèn)題便無(wú)法得到解決。其直接的表現(xiàn)便是大學(xué)生源地方化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》對(duì)全國(guó)部屬高校2000年至2002年招生計(jì)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，在教育部直屬高校中，全國(guó)高校本地生源平均比例是44.76%，其中上海8所教育部直屬高校3年平均值更是高達(dá)56.99%。除上海之外，北京、浙江、江蘇等高等教育資源集中的省、市也不同程度地存在著此類(lèi)情形。以北京為例，2010年北京高考報(bào)名人數(shù)為80241人，其中錄取率達(dá)80%，而京外高校在京招生計(jì)劃數(shù)僅為9500人左右，余下皆為北京高校所囊括，占錄取總數(shù)的85.1%。[2]換而言之，北京地區(qū)的高等教育資源仍集中傾斜于8萬(wàn)多的北京考生。社會(huì)的批評(píng)和抱怨得到了教育主管部門(mén)和地方政府的回應(yīng)。2008年，教育部作出明確要求，各部屬高校在屬地的招生計(jì)劃比例超過(guò)30%的應(yīng)逐步回調(diào)至30%以?xún)?nèi)。①必須理性的承認(rèn)，教育主管部門(mén)及各部屬高校已針對(duì)高校教育平等做出了努力并產(chǎn)生了一定效果，但即便如此，這仍是一個(gè)過(guò)高的比例，尤其是那些全國(guó)矚目的著名學(xué)府。自教育部2008年提出30%目標(biāo)以來(lái)已經(jīng)5年未有新的目標(biāo)，固然，當(dāng)前不完善的教育行政體制受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多方面的制約，作為保障公民基本權(quán)利的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，高考在保障公民最基本機(jī)會(huì)公平中發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)下卻在不斷地受到分省配額機(jī)制束縛的挑戰(zhàn)。如果沒(méi)有高等教育促成的人才流動(dòng)，處于某個(gè)地方的“全國(guó)性”部屬高校只是在為當(dāng)?shù)嘏嘤⑷瞬牛敲次覈?guó)就不可避免地面臨來(lái)自日趨地方化帶來(lái)的危機(jī)。

二、原因解釋?zhuān)焊呖济~分配下的央地關(guān)系考量

（一）高等教育行政體制困局的可能理由

面對(duì)當(dāng)前的政策博弈及體制弊病，中央及地方教育部門(mén)從各個(gè)角度進(jìn)行了解釋。綜合來(lái)看，包括以下幾點(diǎn)：

⒈高考招生名額由各省生源質(zhì)量而定，不能在考卷不同情況下搞“一刀切”形式上的平等。通過(guò)對(duì)招生質(zhì)量和高校自主權(quán)的闡述可以看出，高校在各地錄取名額的分配取決于各省平均教育水平、以往各省的生源質(zhì)量、各省的發(fā)展需要以及各省應(yīng)屆考生人數(shù)，其中最重要的因素是各省生源質(zhì)量。因此，如果分省配額制度在戶(hù)籍上實(shí)行差別對(duì)待是為了保證生源質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)招生實(shí)質(zhì)公平，那么差別對(duì)待就是正當(dāng)?shù)摹７粗舴质∨漕~只為了保護(hù)教育發(fā)達(dá)地區(qū)利益，那么該項(xiàng)政策就是有不正當(dāng)目的。每當(dāng)人們提出名額分配不均時(shí)，總有既得利益方提出質(zhì)量決定論的觀點(diǎn)，質(zhì)優(yōu)多招，質(zhì)次少招，于是乎在經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有充分理由的市場(chǎng)邏輯下，分省名額分配制度似乎就具有了合理性。但此種觀點(diǎn)不經(jīng)一駁，其一，在考卷不同的情況下如何確定考生質(zhì)量高低實(shí)屬難題；其二，教育不是經(jīng)濟(jì)邏輯，其承載了更多的文化傳承、國(guó)家秩序等宏觀要求，真正平等的教育權(quán)才是處理教育問(wèn)題的正確邏輯。

⒉高校招生自主權(quán)的不容侵犯。在當(dāng)下的教育管理體制之下，每年高校高考招生名額需報(bào)請(qǐng)教育部批準(zhǔn)，高校的招生自主權(quán)實(shí)為在教育部統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理之下的自主權(quán)利。面對(duì)我國(guó)《憲法》規(guī)定的公民受教育權(quán)及“法律面前人人平等”，高校的招生自主權(quán)當(dāng)然需在法律原則與教育部統(tǒng)一管理的授權(quán)之下。此外，分省進(jìn)行差別對(duì)待招生，也有違“體系正義”的要求。體系正義是“一般平等原則下立法者自我拘束的法理”，[3]亦是德國(guó)法上平等權(quán)的審查基準(zhǔn)，它要求立法者在“創(chuàng)設(shè)一具有體系規(guī)范意義之法律原則時(shí)，除基于重大之公益考量以外，即應(yīng)受其原則之拘束，以維持法律體系之一貫性”，“體系正義之要求，應(yīng)同為立法與行政所遵守，否則即違反平等原則”。[4]而分省配額招生的做法恰恰構(gòu)成了“體系違反”，侵害了平等原則。

⒊地方政府對(duì)所在地高校的財(cái)政做出的支持和貢獻(xiàn)。在招生質(zhì)量與高校自主權(quán)的原因之外，地方財(cái)政因素變成了該項(xiàng)政策的唯一正當(dāng)性解釋?zhuān)凇罢己Ｌ亍笔录校虾１镜鼐用衽c占海特父女論戰(zhàn)的焦點(diǎn)即是地方納稅人利益。同時(shí)地方政府的財(cái)政支持及其所衍生的無(wú)形的行政壓力也導(dǎo)致各高校在招生政策上向所在地方傾斜。歸根結(jié)底，地方保護(hù)主義是大學(xué)和其所在省、市之間的利益合謀之結(jié)果。

（二）高校性質(zhì)的潛在變化：地方財(cái)政支持下的考察

自上世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，中央在加大高等教育投入的同時(shí)也要求地方配套投入，因而變相加劇了高校對(duì)地方的依賴(lài)程度，而高校生源地方化傾向也正是從那個(gè)時(shí)候開(kāi)始不斷加劇。

⒈上世紀(jì)90年代興起的省部共建模式已在一定程度上改變了部屬高校的財(cái)政性質(zhì)。無(wú)論是“985”工程還是“211”工程在本質(zhì)上都是中央和地方的共建項(xiàng)目，省部共建模式要求地方對(duì)于中央財(cái)政投入給予配套資金支持。如“985工程”保證全國(guó)39所重點(diǎn)高校每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半，然而地方政府的財(cái)政支持就開(kāi)始取代中央政府的財(cái)政支持成為各地部屬高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。以復(fù)旦大學(xué)為例，在其財(cái)政收入之中，1993年上海市直接財(cái)政撥款僅占其總財(cái)政收入的不足1%，而在1994年4月國(guó)家教委與上海市政府簽署共建協(xié)議后，至1997年上海市財(cái)政支持已占復(fù)旦總財(cái)政收入的9.8%。[5]（p211）而在新近出臺(tái)的“985”工程三期資助方案中，除對(duì)四校的經(jīng)常性事業(yè)經(jīng)費(fèi)安排以外，2010年至2013年期間，上海市和教育部、財(cái)政部另?yè)芙o復(fù)旦大學(xué)各13億財(cái)政支持。[6]既然地方財(cái)政對(duì)所在地高校做出如此大的財(cái)政貢獻(xiàn)，似乎所在地高校理應(yīng)在招生上有所側(cè)重。如南京大學(xué)更是在與江蘇省的地方共建協(xié)議中明確約定增加本地招生，盡管在其他省份有更好的生源，但是面對(duì)江蘇省的財(cái)政支持也不得不以做出招生上對(duì)本地生源的照顧以換取地方財(cái)神爺?shù)那嗖A。[7]

⒉地方土地、稅收等行政優(yōu)惠政策又進(jìn)一步加大了各部屬高校對(duì)地方政府的依賴(lài)程度。當(dāng)下各高校建設(shè)中，地方政府在財(cái)政資助和土地審批等事項(xiàng)上的支持與否極大地影響著各高校的擴(kuò)張發(fā)展，而同時(shí)地方政府也需要所在地高校盡可能多地錄取當(dāng)?shù)乜忌源龠M(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展和就業(yè)，而招生指標(biāo)即成為各高校爭(zhēng)取地方土地、稅收、財(cái)政等優(yōu)惠政策的交易籌碼。即便是得到國(guó)家重點(diǎn)投資的北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等部屬高校，為了達(dá)到擴(kuò)建校園、修建教師與學(xué)生公寓等目的，也需要地方政府在土地審批和出讓上給予政策支持。雖然根據(jù)我國(guó)《憲法》和法律規(guī)定，城市土地屬于國(guó)有而非地方政府所有，但是地方政府控制著土地管理權(quán)，而在所有權(quán)虛置的情況下，作為土地管理者的地方政府便成了代位的土地所有者。在這種情況下，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)需要用地就不得不滿(mǎn)足地方政府有關(guān)對(duì)于本市生源招生指標(biāo)上的相關(guān)需求。

從差別對(duì)待的手段與目的達(dá)成角度分析，近年來(lái)所盛行的省部共建模式，已逐漸弱化了各中央部屬高校的國(guó)家大學(xué)性質(zhì)，從人、財(cái)、物等多方面受到高校所在地的地方政府制約，即通過(guò)招生政策上的傾斜和優(yōu)惠手段實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政等各方面的照顧施惠之目的。但長(zhǎng)此以往，所謂的部屬高校在中央的放任和不作為下，其性質(zhì)與地方高校無(wú)異，如再苛求其在高考招生時(shí)具有部屬高校的全國(guó)視野未免有強(qiáng)人所難、力不從心之嫌。至于嚴(yán)重依賴(lài)地方財(cái)政的地方高校及其他重點(diǎn)院校的狀況，就更可想而知了。

（三）深層反映：?jiǎn)我恢茋?guó)家下的地方化傾向

正如上文分析，在高校招生的困局下，只是一味要求各地高校遵守我國(guó)《憲法》上的平等原則是徒勞無(wú)效的，地方保護(hù)主義在多重利益的包裹下，各地高校都選擇優(yōu)先錄取本地考生。盡管從新聞報(bào)道中能夠看得出個(gè)別高校也做出了招生平等化的改革和嘗試，但沒(méi)有整個(gè)國(guó)家制度性的保障，這樣的嘗試不僅會(huì)得罪當(dāng)?shù)卣途用瘢覍?duì)于改革整個(gè)地方保護(hù)主義格局于事無(wú)補(bǔ)。觀之當(dāng)下，造成目前博弈困境的原因有兩個(gè)：在規(guī)范層面，中央政府缺乏統(tǒng)一硬性招生規(guī)則；在操作層面，中央政府財(cái)政不作為或少作為。于是各地部屬高校在利益上就不可避免地拋棄了中央轉(zhuǎn)而成為地方政府的附庸。

高校招生制度從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的中央和地方的關(guān)系。在規(guī)范層面的權(quán)力分配之中，中央與地方關(guān)系意味著中央既非全盤(pán)干預(yù)，亦非全面退出，而是應(yīng)該“有所為，有所不為”。在高等教育領(lǐng)域，不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央已不再需要管理或干預(yù)招生、錄取、培養(yǎng)、分配各個(gè)過(guò)程的細(xì)節(jié)，但并不意味著中央就可以放手讓各地方政府完全自我調(diào)控。故而要追問(wèn)和解決的是：中央權(quán)力的觸角應(yīng)該伸向何方？在高等教育領(lǐng)域，中央教育管理部門(mén)在規(guī)范層面首先應(yīng)該履行對(duì)我國(guó)《憲法》平等權(quán)的監(jiān)督和維護(hù)職能，在全國(guó)統(tǒng)一招生過(guò)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察職能，要求各地的部屬高校在根據(jù)憲法規(guī)定對(duì)各地考生適用平等錄取標(biāo)準(zhǔn)，禁止中央部屬高校在高考招生過(guò)程中以招錄更多本地生源為目的進(jìn)行地域歧視。上世紀(jì)末以來(lái)，高考招生的權(quán)力下放使之從中央計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤接?jì)劃，但監(jiān)督統(tǒng)籌地方計(jì)劃中對(duì)于教育平等權(quán)的落實(shí)是中央不能推卸的憲法責(zé)任。[8]當(dāng)中央對(duì)于教育招生領(lǐng)域明確做出平等招生的統(tǒng)一規(guī)定之時(shí)，當(dāng)前的分省配額差別待遇即失去了其存在的必要性，高校沒(méi)有必要再向地方財(cái)政屈從，地方政府也就失去了與所在地高校的利益交換空間。而在缺乏中央統(tǒng)一招生規(guī)則的現(xiàn)狀下，目前各地高校和地方政府成為一對(duì)不可自拔的利益共同體也便可以得到合理解釋了。盡管面對(duì)破壞教育平等權(quán)的聲討，部屬高校的地方化也有其難言之隱。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的教育需求，省部共建模式對(duì)高校財(cái)政性質(zhì)的改變，中央教育管理部門(mén)向日益強(qiáng)大的地方財(cái)政的求助，使得在缺乏中央硬性規(guī)則下的分省配額更有了其合理性的解釋空間。

高等教育的地方化對(duì)我國(guó)單一制的憲法體制和要求產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。如果高校招生的地方保護(hù)主義進(jìn)一步升級(jí)，城鄉(xiāng)教育資源差距也必將隨之進(jìn)一步拉大，地方意識(shí)的不斷強(qiáng)化最終會(huì)使教育產(chǎn)生危機(jī)。所以，要扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，僅依靠對(duì)于高考招生平等權(quán)的強(qiáng)調(diào)是不夠的。歸根結(jié)底是要縮小乃至消除全國(guó)教育資源和水平的巨大差距，因而必須從調(diào)整央地關(guān)系入手，確保中央監(jiān)督職責(zé)的有效實(shí)施，并通過(guò)中央財(cái)政的作為為各地方部屬高校的“全國(guó)性”大學(xué)性質(zhì)做有力的財(cái)政保障。只有這樣才能從根本上打破地方保護(hù)主義的壁壘，保護(hù)考生的教育平等權(quán)利。

三、域外經(jīng)驗(yàn)：世界主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)上世紀(jì)60年代所啟動(dòng)的“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”亦是為了保證弱勢(shì)群體教育利益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的差別待遇。其在高等教育領(lǐng)域的主要措施包括：在招生上為少數(shù)民族留出一定的招生名額，增加少數(shù)民族學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)；加大對(duì)少數(shù)民族學(xué)生的財(cái)政資助力度，提高少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力；開(kāi)展補(bǔ)償教育，提高少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)習(xí)能力；聘用少數(shù)民族教師，開(kāi)設(shè)少數(shù)民族研究課程，改善少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境。例如：密歇根大學(xué)在錄取少數(shù)族裔學(xué)生時(shí)分?jǐn)?shù)自動(dòng)加20分。有專(zhuān)家推測(cè)，如果沒(méi)有“肯定性計(jì)劃行動(dòng)”，美國(guó)法學(xué)院中的黑人將減少75%，醫(yī)學(xué)院中的黑人將減少71%。[9]故而可以看到，此種差別待遇符合上文所論述的正當(dāng)性、適當(dāng)性及必要性，在“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”的推動(dòng)下，美國(guó)少數(shù)族裔的高等教育有了很大的發(fā)展。

考察與我國(guó)部屬高校頗為相像的國(guó)外公立大學(xué)的招生政策，并未發(fā)現(xiàn)各國(guó)由中央財(cái)政支持的公立大學(xué)有對(duì)于大學(xué)所在地考生的差別待遇。本文所討論之國(guó)立大學(xué)在財(cái)政上不同于地方院校和私立大學(xué)，即由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財(cái)政維持。因?yàn)樨?cái)政來(lái)自中央，不同于地方公立大學(xué)可以對(duì)本地生源制定單獨(dú)錄取標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)照顧當(dāng)?shù)乜忌鲊?guó)憲法或相關(guān)教育法律皆規(guī)定，國(guó)立大學(xué)對(duì)本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁做出有悖教育平等的歧視性招生政策。

單一制國(guó)家的公立大學(xué)受中央權(quán)力管控較大，這些高校無(wú)一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過(guò)程中對(duì)于本地和外地學(xué)生實(shí)行雙重錄取標(biāo)準(zhǔn)或其他形式的地域歧視。實(shí)行單一制的英國(guó)在其政治傳統(tǒng)中歷來(lái)強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國(guó)立大學(xué)”實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性。但是根據(jù)張千帆先生所做的研究，其也同樣不能在招生過(guò)程對(duì)本地生源給予任何優(yōu)惠政策。以布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)為例，其招生宣傳確實(shí)主要針對(duì)本地學(xué)生，但各高校在當(dāng)?shù)厮龅恼猩鷦?dòng)作也僅限與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵(lì)本地學(xué)生報(bào)考，并不意味著本地學(xué)生在招生錄取上會(huì)獲得任何的優(yōu)勢(shì)。[10]（p551）

而在上文所討論的我國(guó)的部屬高校現(xiàn)狀在一定程度上又與聯(lián)邦制國(guó)家的地方公立大學(xué)有相像之處。聯(lián)邦國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，美國(guó)沒(méi)有一所“國(guó)立大學(xué)”，其地方公立大學(xué)如加州大學(xué)伯克利分校等皆是由州政府設(shè)立，主要靠地方財(cái)政支持。故而其無(wú)論在招生名額還是學(xué)費(fèi)上都傾向于本州居民，而這一點(diǎn)也得到了美國(guó)聯(lián)邦法院的認(rèn)可。①但需要注意的是，美國(guó)州立大學(xué)之所以做此類(lèi)區(qū)分，是因?yàn)槁?lián)邦政府基本不對(duì)州立大學(xué)進(jìn)行投入，與我們的部屬高校動(dòng)輒從教育部獲得數(shù)億元資金不同，美國(guó)的州立大學(xué)是名符其實(shí)的地方高校，故而其采取依附地方的招生政策便也無(wú)可厚非了。但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國(guó)家仍有“國(guó)立大學(xué)”。譬如印度和中國(guó)同樣都是人口大國(guó)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的地域歧視問(wèn)題。包括澳大利亞，盡管公立大學(xué)由地方政府設(shè)立，但因聯(lián)邦政府的資助也占有相當(dāng)比例，這也決定了公立大學(xué)在招生上平等對(duì)待全國(guó)所有地區(qū)。由此可見(jiàn)，對(duì)不同國(guó)家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的。除了在憲法或法律的明確授權(quán)下，旨在幫助弱勢(shì)群體的優(yōu)惠政策，各國(guó)國(guó)立大學(xué)都對(duì)所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義，不得實(shí)施地域性歧視，更不存在我國(guó)教育行政體制中帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的各地區(qū)招生指標(biāo)制度。

四、改革建議：加強(qiáng)中央調(diào)控，重構(gòu)央地關(guān)系

（一）中央建立規(guī)則統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)控，彰顯高等教育行政體制的公正性和公平性

從價(jià)值取向來(lái)看，高等教育行政體制改革公共性的根本在于公正性和公平性，政府被視為實(shí)現(xiàn)公正和公平這兩種價(jià)值的工具。在個(gè)人教育權(quán)利維護(hù)方面，政府應(yīng)推進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等，對(duì)所有具有潛能的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)和教育方面的幫助，國(guó)家應(yīng)對(duì)高等學(xué)校和學(xué)生提供經(jīng)費(fèi)支持，以維護(hù)學(xué)校教育質(zhì)量和學(xué)術(shù)質(zhì)量，同時(shí)保證具有潛能的學(xué)生進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)，保證各地考生接受高等教育的平等機(jī)會(huì)。[11]當(dāng)前蔓延于高校招生中的地方保護(hù)主義，直接原因是中央教育管理部門(mén)在維護(hù)我國(guó)《憲法》教育平等權(quán)方面沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的規(guī)范監(jiān)管義務(wù)，因而在對(duì)高校招生錄取權(quán)力下放各高校之后，處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。故而要保護(hù)各地考生的教育平等權(quán)，就必須發(fā)揮中央的主導(dǎo)作用，在招生名額分配上嚴(yán)格履行我國(guó)《憲法》要求，禁止當(dāng)前受制于地方財(cái)政因素的歧視政策。具體而言，在目前各省分配招生指標(biāo)體系下，至少應(yīng)在已5年未變的30%地方生源比例基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低部屬高校對(duì)所在地考生的錄取比例，逐步消除高校招生的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等。[12]

（二）中央教育財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)部屬高校的支持比例，確保部屬高校姓“國(guó)”

不可否認(rèn)當(dāng)年的省部共建模式在中央財(cái)政緊張、高校經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期發(fā)揮了重要作用，要保障各地考生享有公平的受教育權(quán)，就必須保障各部屬高校不受地方政府的制約，而最直接的制約就來(lái)自經(jīng)費(fèi)上。因此，加大投資比重，使高校在我國(guó)《憲法》規(guī)則之下獲得充足的發(fā)展空間方是破題之道。

（三）加強(qiáng)對(duì)高等教育管理的調(diào)控，完善對(duì)高校招生和考試的立法

政府對(duì)高校管理要實(shí)現(xiàn)從政策調(diào)控到法律調(diào)控的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府調(diào)控高等教育的主要手段是政策，其優(yōu)點(diǎn)是具有較大的靈活性，執(zhí)行起來(lái)快速、高效、果斷，缺點(diǎn)卻是政策常常凌駕于法律和制度之上，從而產(chǎn)生政府主管部門(mén)法制觀念淡薄，權(quán)大于法或以權(quán)代法，政治法制化程度低等弊端。隨著高等教育利益主體的多元化，利益沖突與價(jià)值沖突的出現(xiàn)成為必然，只有在法律的框架內(nèi)，將制衡機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制以法律形式確定下來(lái)，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害。全國(guó)人大或人大常委會(huì)應(yīng)考慮在適當(dāng)時(shí)候制定全國(guó)性法律，落實(shí)憲法平等權(quán)及公民受教育權(quán)在法律實(shí)施層面的制度表達(dá)，針對(duì)群眾呼聲較高、民意反響較為強(qiáng)烈的高考招生問(wèn)題，在法律制度層面應(yīng)盡快做出回應(yīng)，為高等教育機(jī)會(huì)平等提供立法依據(jù)，同時(shí)也為中央教育管理部門(mén)的招生監(jiān)察提供法律層面的制度保障。

（四）保障公民遷徙權(quán)利，確保隨遷子女的受教育權(quán)利

外來(lái)務(wù)工的隨遷子女不能成為地方與中央政府利益博弈的犧牲品，在目前高考分省配額不能改變的情況下，保障已在當(dāng)?shù)毓ぷ鞫ň拥耐鈦?lái)務(wù)工者子女的受教育權(quán)利已成為當(dāng)務(wù)之急。異地高考制度從戶(hù)籍到目前學(xué)籍加父母工作門(mén)檻的改變，表明已向前邁出了可喜的一步。但中央權(quán)威之下仍可見(jiàn)各地不同的應(yīng)對(duì)政策，適時(shí)打破地方戶(hù)籍門(mén)檻，剝離附著于其上的教育等優(yōu)惠政策，需要中央政府更為強(qiáng)有力的決斷。

高等教育行政體制改革非一日之功，僅從體制公平性出發(fā)，就需要在遏制盛行的招生地方化傾向、保障各地考生的教育平等權(quán)等方面邁出更大步伐，需要從調(diào)整央地關(guān)系視角對(duì)當(dāng)下我國(guó)的高等教育體制做出更為宏觀的制度建構(gòu)。中央政府應(yīng)在此過(guò)程中發(fā)揮積極主導(dǎo)作用，加強(qiáng)宏觀的政策監(jiān)督制度，加大針對(duì)部屬高校的財(cái)政投入，在高等教育層面重新調(diào)整央地關(guān)系。加強(qiáng)中央權(quán)力并非意圖回歸傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而旨在打破地方保護(hù)主義屏障，全國(guó)各地的每個(gè)老年都享有我國(guó)《憲法》規(guī)定的教育平等權(quán)。

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