試析法治建設中的公民參與

摘 要：我國在國家層面推進法治建設有其合理性和必然性，但要真正建立起法治社會，公民的參與對社會法律信仰的建立和公民法治意識的形成是十分重要的。我國已經采取了一系列措施用來保障公民參與的機會和權利，但由于受現有制度設計、政治文化條件、公民主體意識等因素的制約，使公民參與法治建設缺少一定的廣度和深度，需要我們在制度建設、人文環境優化以及公民主體意識的提升方面做出切實的努力。

關 鍵 詞：法治建設；公民參與；制度建設

中圖分類號：C912.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0028-04

收稿日期：2013-09-06

作者簡介：張愛民（1970—），男，江蘇鹽城人，中共鹽城市委黨校（鹽城市行政學院）副教授，研究方向為行政管理學、社會保障法學。

法治是依據法律的治理，其包含著人民主權的價值理念。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯認為：公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環境和情形。[1]

一個社會法治水平的高低有賴于廣大公民對法的信仰和介入其中的程度。因此，在推進法治建設中，公民無疑是一個起決定作用的重要主體。當前，隨著對法治認識水平的提高，無論是在社會層面還是在國家層面都已逐步認識到公民參與法治建設的重要性，并在政策和制度上給予了各種保障。但從當前的實際情況看，國家推進型的法治建設始終占主導地位，公民介入法治建設推進的深度和廣度還不盡如人意，需要我們在制度建設和文化提升方面做出不懈的努力。

一、公民參與在法治建設中的地位和作用

⒈公民參與法治建設是公民的憲法權利。我國《憲法》第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。法治建設作為一項國家事務、社會事務，廣大人民群眾可以委托自己的代表和權力機關去推進，也可以在一定程度上直接參與管理某些國家事務、社會事務和法制建設事業，對廣大公民是推進法治建設的主體這一認識應該是肯定的。從權利和義務的對等性上來看，任何公民既享有憲法和法律規定的權利，同時也必須履行參與國家法治建設的義務。對公民而言，參與法治建設更多的蘊涵著一種責任和擔當。

⒉公民參與可以促進全社會法治意識的提高。所謂法治意識是人們對法治的基本態度，它指在對法律的了解、理解，對法律功用認知的基礎上，運用和依據法律來規范和引導社會生活。法治意識是法治的有機組成部分，良好的公民法治意識是法制建設不可缺少的精神力量。法律的真正活力不在于被知曉，而在于被使用。可以說，法治現代化追求的目標之一就是人人在法制原則下去思考和行為的社會秩序狀態。

公民參與態度與公民法治意識的成長與形成之間存在著密切的關聯性，公民參與的態度發揮著公民法治意識內源性基礎的作用。阿倫特將由公民積極參與公共生活而形成的世界稱為“共同的世界”。“共同生活在世界上，這從根本上意味著，事物的世界處于共同擁有者這個世界的人之間，就如同一張桌子的周圍坐著許多人一樣；世界像每一個中間事物一樣，都同時將人聯系起來和分離開來。”[2]如果公民對國家沒有共同的責任感和親和力，對參與公共生活沒有興趣，完全沉溺于個人的小圈子中，個人就會越來越孤立，人與人之間只剩下工具關系，人與人之間的共同世界也消失了。[3]因此，國家應創造條件從機制上保證公民有機會參與到國家的法治建設進程中來，激發公民參與的主動性與積極性。政府應保障公民的參與權，倡導公民對公共事務參與的自治意識與志愿精神。這樣，將有助于促進公共參與的成長進而提升公民的法治意識。

⒊公民參與可以保證法律的有效實施。良好的法律規范設計是從制度層面構建法治大廈。所有法律都是以能有效實施為其存在的價值的，那么怎樣有效實施法律？當然公眾對于法律知識的了解是一個基礎條件，但如果只是法律知識教育，沒有法治觀念和法律信仰的培養，很容易導致公民產生消極的法律意識。相當多的違法行為，比如違反交通規則、違反市場秩序等之所以屢見不鮮，并不是行為人不懂法，不知道這些行為的違法性，而是因為他們沒有端正自己的法治意識，沒有真正地樹立起對法律的信仰。法律信仰是指人們對法律發自內心的信任、信服乃至敬畏，并自覺將其作為行為規范的法律情感。公民參與有利于法律制度得到公民的認知、認同和信仰，從而在內心真正樹立起法的權威，只有讓公民充分參與立法，法律才能切實反映不同社會階層的需要。

⒋公民參與可以推動國家法律的建立與完善。法律的有無和優劣反映一個社會法治發展的程度，因此法律的建立和完善是任何一個國家都面臨的問題。從世界范圍來看，公民參與國家法律的制定和完善，已是相當普遍的國家立法方式。近幾年，我國在保證公民參與國家立法活動上也做出了切實的努力，我國《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”

目前，我國公民參與立法的形式多種多樣，主要有：公開征集立法項目建議或法律法規草案稿、立法調研、書面征求意見、座談會、公布法律草案征求意見、論證會、列席和旁聽以及立法聽證等8種形式。2005年7月8日，全國人大常委會辦公廳將《中華人民共和國物權法（草案）》征求意見的通知發出后，社會各界踴躍參與，積極提出意見和建議。從機關單位到普通百姓，從公司企業到法律專家，在40天的時間里，社會各界就提出意見1.1萬多件。同時，還收到來自26個省（區、市）和15個較大市人大常委會、47個中央有關部門、16個大公司、22個法學教學研究機構和部分法學專家學者提出的意見和建議。2006年3月，《中華人民共和國勞動合同法（草案）》公布后，共收到各方面意見近20萬件，65%來自基層勞動者，并收到來自各省（區、市）和49個較大市人大常委會、45個中央有關部門，45家大型企業和高等院校、社會團體提出的意見。在2010年兩度征求意見才得以公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》更是令人矚目。作為立法史上首個兩次公開征求意見的立法項目，在2010年1月29日由國務院法制辦首次公開征求意見，征集到意見和建議65601條；2010年12月22日，再次公開征求意見結束時，參與人數近萬人。

有些法律在制定之初也許有其可行性、現實性和必要性。但是隨著社會的發展，法律也會落后于社會發展，甚至有些會違背憲法精神。從2000年《中華人民共和國立法法》頒布以來，我國共發生兩次影響較大的公民提交違憲審查建議書行為。2003年4月，湖北青年孫志剛被虐待死于廣州收容遣送中轉站，被稱為“孫志剛事件”。該事件發生以后，俞江、滕彪、許志永三位法學博士將一份題目為“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”傳真至全國人大常委會法制工作委員會，建議國家權力機關啟動違憲審查。最終國務院自行廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。收容遣送制度由此正式退出歷史舞臺。2009年12月，目睹我國拆遷矛盾的不斷被激化和被拆遷人用極端的方法來抗爭的現狀，北京大學法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五位學者上書全國人大常委會，建議審查和撤銷《城市房屋拆遷管理條例》，倡導建立合法、公平、公正的房屋征收法律制度，以解決中國城市化發展過程中愈演愈烈的拆遷矛盾。[4]這兩個事件都是公民直接參與國家立法的行動，它彌補了國家機關立法動力的不足，為我國的立法和法律制度的完善做出了努力。

二、公民參與法治建設實踐中存在的問題

⒈公民參與法治建設缺乏法律規范。在我國《憲法》第2條、27條、41條等條文中都可以找出有關參與權的內容，但我國《憲法》并沒有對參與權做出集中、明確的規定。我國《憲法》第2條雖然規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。但是這里的“管理”一詞能否包含當前包括提出建議、參加聽證、參與民意調查等形式多樣的參與形式？[5]因此，從明確性上來看，我國《憲法》的規定尚顯不足。從其他法律規定來看，以《中華人民共和國立法法》為例，第5條規定：立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。但事實上，法律法規不完善、公眾參與立法缺乏強制性措施依然是制約公民有序參與立法的主要因素。

公民在參與法治建設中缺乏表達意見的渠道，無法將自己的意見傳遞至政府決策者；更重要的是政府在制定政策和發布命令時，公眾意志不具有決定性意義，即便是設計了相應的程序，如聽證、征求意見等。但事實上通過這些途徑收集到的公眾意見并不具有決策上的法律效力和實際效力。

⒉公民參與法治建設的信息獲取不夠充分。獲取充足的信息是公民參與法治社會建設的基礎條件。但現實中，由于是政府推動型法治建設模式，公眾與政府之間的信息不對稱是客觀存在的，政府主導著信息的獲得和供給。在要求各級政府公開信息的大背景下，政府的自利性往往表現為對信息公開的延遲和規避，對于一些會產生不利后果的信息，政府通常會采取拖延方式處理。例如：汽油成本上升，物價部門準備開聽證會，但直到聽證會的前一天，公民還不知道必要的相關信息。此時，即使一個有財務知識的人也不可能在短時間內制作出一份詳細的財務分析報表。可以說，在信息不對稱的背景下，公民參與只是空泛之談。[6]公民在參與法治建設的過程中，如果能掌握足夠的信息，政府的自利行為就可以得到有效控制。

⒊公民參與法治建設的主體意識不強。受封建等級思想影響，我國公民仍缺乏獨立的主體意識。現階段隨著我國市場經濟制度的完善及受轉型時期多元化思潮的沖擊，人們的自我意識以及對于自身公民身份的認同感在逐步增強，獨立的主體意識得到了發展。但公民并未完全擺脫對國家和政府的依附意識，也沒有意識到自己在社會公共活動中具有獨立、平等、自由的主體地位。公民缺乏獨立的主體意識，一方面表現為對公權力的盲目崇拜，把自身的利益和訴求寄托在國家機關和“清官”身上，而不是依法對其行為進行監督和投訴；另一方面，他們缺乏應有的參與意識和歷史使命感，他們對法律制定中應有的權益不敢或不愿去主動爭取，從而直接或間接地助長了人治型和專制型政治文化的頑固不化。

⒋公民參與法治建設的知識結構參差不齊。與發達國家相比，我國地區間差異較大，大多數公民的平均學歷水平還比較低，文盲人數占世界文盲總數的四分之一，整體文化素質還不高。公民參與熱情和參與意識雖然高漲，但在法治建設參與能力方面還受到文化素養、知識水平以及道德修養的影響，呈現出參差不齊的狀態。

三、促進法治建設與公民參與之間良性互動的途徑

法治建設是一個國家政治文明的重要環節，建立社會主義法治國家已成為黨領導人民治理國家的基本方略，公民參與法治建設已是必然的選擇，關鍵是怎樣把公民參與納入到良性互動的軌道。

⒈建立和完善公民參與法治建設的法律制度。公民參與法治建設必須有與之相匹配的法律制度的保障，這些制度主要包括：聽證制度，批評建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監督制度、公民陪審制度、公益訴訟制度等等。從法律的實施過程來看主要包括立法參與制度、執法參與制度和法律監督參與制度。首先，要建立公民立法參與制度。徹底改變過去那種完全由政府主導的立法模式，扭轉公民意識中存在的立法與自己無關的心態，讓立法成為公民自身的一種需要或一種責任。要從政府立法提案的絕對化過渡到政府提案與公民提案并行的狀態。因此，要放開公民法律提案，擴大公民法律議案討論，對于提案的采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。針對目前公民參與的程序和方式缺少法律規定的現狀，必須在法律上作出具體規定。其次，要改革現行的人民陪審制度，提高公民參與法治的程度和水平。作為一種國際通行的公民參與司法的有效形式和手段，人民陪審制度在我國卻沒有完全發揮其應有的作用。一些地方基層人民法院往往將離、退休的法院工作人員聘為人民陪審員，甚至在有些地方，還將人民陪審員職業化，導致人民陪審員不是公民參與司法活動的一種方式，這就失去了人民陪審制度的基本內涵。所以作為公民參與法治的重要制度，人民陪審制度需要全面改革，要從法律上明確人民陪審員的擔任資格，選任方式和程序，使這些內容都制度化、公開化，確保公民參與司法的客觀公正立場。再次，完善公民法律監督參與機制。公民法律監督參與是公民法治參與的關鍵環節。我國法律規定了公民監督法律實施的權利，但是由于缺少相應的可操作性的制度，導致公民參與效果難以保證。因此，可以從提高法律實施的透明度上尋找突破口，公開法治建設各個環節、程序，公民只有知道其運行的流程和規范才可能進行監督。為減少公民法律監督的顧慮，還要建立監督人人身保障制度及被監督利害關系人回避制度。

⒉培養公民政治文化素養和法律信仰。公民參與法治需要一定的政治文化素養和堅實的法律信仰，這也是公民參與的基礎性條件。建設社會主義法治國家，提高公民參與法治建設的法治觀念、政策水平，培養公民樹立自由、平等的理念，積極主動創造條件讓人民群眾關心政治和法律，參與管理公共事務，學習如何發揮自己的主人翁作用。首先，政府應當支持并營造公民參與型政治文化，鼓勵公民積極參與我國的政治文化建設，為多元化思想的相互交流提供相應的平臺。領導干部要充分認識到公民參與的重要意義，樹立以人為本的基本理念，徹底清除“官本位”意識和法治建設需要“自上而下”的思維定勢，樹立服務型政府新形象，使公民能夠全方位、多層次、寬領域地參與到國家法治建設當中來。其次，政府要加大對教育的投入，加強對公民法律信仰的培養。伯爾曼認為：法律必須被信仰，否則形同虛設。我國的法治建設同樣需要社會全體公民的參與，需要社會全體公民樹立法律信仰。法律信仰的培育是一個逐漸“修煉”的過程。一是法律要被尊重，不能允許有凌駕于法律之上的人或勢力的存在；二是法律要被信任；三是要將法治精神內化成一種生活的品格和方式。

⒊嚴格落實信息公開制度，保證公民的知情權。信息公開，是指國家機構通過多種方式公開其公務活動，公開有利于公民實現其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用國家有關部門所控制的信息。從政府角度而言，信息公開的實質，就是提供信息服務；從公民的角度而言，就是其享有知情的權利。信息公開法律制度是基于公民享有知情權而建立的，信息公開制度是對知情權的具體化。

在我國，信息公開工作的具體化主要是靠政府機關來推動的。在推進政府信息公開制度的過程中，需要各級政府將官本位、政府本位、權力本位的管理理念轉變為公民本位、社會本位、市場本位的治理理念，著力建設透明文化，解決真實有效的信息公開問題。信息公開不是一種簡單的辦事制度，需要通過法律使其成為一個法定的義務。以法律制度作為其運行的保障，否則信息公開就可能流為空談；應采取多種方式來公開相關信息，以方便不同群體獲得相對平等的信息服務。一般而言，公開方式包括諸如政府公報、新聞發布會、新聞媒介、信息欄、政府網站以及設立專門的信息服務中心等。

綜上所述，公民參與應該成為國家法治建設的重要因素，這不僅是公民憲法權利的體現，更是一個社會走向法治的必然途徑。建設社會法治國家已成為實現“中國夢”的一個組成部分，需要我們創造條件，從培養文化意識、塑造法律信仰、構建體制機制入手，切實保障公民參與法治建設的機會和權利，只有這樣，法治國家的愿景才能早一天實現。

【參考文獻】

[1]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].中國人民大學出版社，2005.

[2]（美）漢娜·阿倫特.公共領域與私人領域[A].汪暉，陳燕谷.文化與公共性[C].劉絳譯.三聯書店，1998.

[3]周義程，梁瑩。公民參與態度與公民法治意識之成長[J].社會科學，2009，（10）.

[4]張波.助法行為及其價值研究[J].政法論壇，2013，（02）.

[5]黃學賢，齊建東.試論公民參與權的法律保障[J].甘肅行政學院學報，2009，（05）.

[6]馮靜.公民參與和法治社會建設[J].許昌學院學報，2011，（04）.

（責任編輯：牟春野）