我國保障性住房制度建設的進展、問題與對策

摘 要：我國的保障性住房制度建設起步于上世紀90年代末，在2005年以后進入快速發展和不斷完善階段。建設保障性住房是彌補市場缺陷、減少社會矛盾、實現社會公平、促進社會和諧的重要戰略舉措之一，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔負著重要職責。當前，我國在保障性住房制度建設方面還存在供需矛盾尖銳，法律體系建設滯后，配套政策成效有限，監管體制機制匱乏等問題。因此，充分發揮市場機制的主導作用，建立健全相關的法律法規體系，高度重視配套政策體系化建設，加快監管體制機制建設步伐，是進一步推進我國保障性住房制度建設的著力點。

關 鍵 詞：保障性住房；制度建設；監督體制

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0036-05

收稿日期：2013-10-20

作者簡介：林葆才（1965—），男，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向為科技經濟。

所謂保障性住房，是指具有一定的社會保障性質及基本功能，主要由政府部門針對特定的住房需求主體尤其是一些中低收入群體，以比市場價格更加優惠的售價或租金提供的限定建筑標準的住房。當前，我國的保障性住房主要是由廉租房、經濟適用房和公共租賃住房三大類構成，還有一些安置房和保障性商品房。保障性住房作為彌補市場缺陷、調節社會分配、縮小貧富差距、促進社會公平、實現社會和諧的必要的政策性手段，各級政府部門在其中扮演著重要角色，擔負著重要職責。隨著我國保障性住房建設速度逐年加快、規模不斷擴大、標準持續提高，一些制度層面上的問題也逐漸暴露出來。當務之急是以市場機制為主導、相關法律為準繩，進一步發揮配套政策體系化建設和監管體制機制改革完善的巨大效用，加快形成和不斷健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

一、我國保障性住房制度建設的進展

我國保障性住房制度建設起步時間相對較晚，但是發展速度相對較快。1998年7月，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，由此正式開啟了我國保障性住房制度建設的探索歷程。2005年以后，從中央到地方各級政府部門接連出臺了各類有關保障性住房的新政和新規，使我國保障性住房制度建設步入了快速發展和不斷完善階段。2005年3月，國務院辦公廳發布《關于切實穩定住房價格的通知》，其中明確要求各級政府部門必須抓好、落實好經濟適用住房和廉租房建設工作，同時設定了廉租房的土地供應量不應低于當地本年度居住用地土地供應量70%的政策紅線，這無疑為我國保障性住房建設創造了有利條件。2006年5月，國務院常務會議研究并提出了六項具體措施，以保障和促進我國房地產業持續健康發展，其中明確要求在加快和重點建設經濟適用住房與廉租房的基礎上，進一步建立健全具有中國特色的廉租房制度體系，不斷促進和規范我國住房二級市場及租賃市場的發展。2007年8月，國務院在《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》當中再次強調指出，以廉租房制度為核心建立和完善我國城鎮保障性住房制度體系是當務之急，各級政府部門必須擔負起重要職責。2008年12月，國務院辦公廳在《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》當中，提出了切實加大保障性住房建設的政策目標和工作任務。2009年5月，在由住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部三大部委聯合起草的《關于印發2009—2011年廉租住房保障規劃的通知》當中，再次重申了以廉租房制度為核心加快建立和完善我國城鎮保障性住房制度體系這一重要的指導方針。2010年6月，在由住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會七大部委聯合印發的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》當中，在進一步明確加快發展公共租賃住房具有重大現實意義的基礎之上，從基本原則、租賃管理、房源籌集、政策支持、監督管理等五個方面提出了明確而具體的要求。2011年5月，國土資源部在公布“2011年全國土地利用計劃”時明確表示，將按照“計劃指標單列”的基本原則，進一步全面落實針對保障性住房用地的“應保盡保”政策。2012年5月，由住房和城鄉建設部牽頭起草的《基本住房保障條例》初稿首次對外公示，使我國保障性住房制度建設力度不斷加大。

在上述政策的積極推動和扶持之下，近年來尤其是2008年以來我國保障性住房建設的規模成倍地擴大和增長，“十二五”時期，我國將新建各類保障性住房3600多萬套，從而使我國保障性住房的覆蓋率提高到約20%的水平線。各級政府部門也緊緊圍繞“住有所居”的基本目標，按照“保基本、廣覆蓋、多渠道、可持續、促統一”的總體原則，不斷加快建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系的步伐。

二、我國保障性住房制度建設存在的突出問題

雖然我國保障性住房制度建設取得了新的進展，各級政府部門的重視程度和政策力度不斷加大，但建立健全中國特色保障性住房制度體系任重而道遠，對其中存在的一些突出問題需要認真對待并予以妥善處理。

（一）供需矛盾日趨尖銳

切實解決長期困擾我國中低收入群體的住房困難問題，是各級政府部門的重要職責所在，也是加快建立健全中國特色保障性住房制度體系的根本初衷。然而，受制于各級公共財政資金的投入規模，我國的保障性住房供給數量相對不足的情況越來越凸顯出來，與“住有所居”的政策目標還有較大差距，已成為當前我國保障性住房制度建設必須突破的一大瓶頸。從總體來看，隨著市場化和城鎮化的加速推進，我國中低收入群體的住房困難局面有所加劇，其對保障性住房的需求數量越來越大。相對有限的公共財政投入能力、基數龐大的住房需求群體規模、日漸放寬的住房申請資格條件三者之間的矛盾越來越突出，雖然各級政府部門都在想方設法地增加保障性住房的資金投入規模和供給數量，但是供需結構失衡、長期供不應求的局面始終沒有得到改變。從國家信息中心的統計數據當中可以看出，近年來我國保障性住房建設資金的平均落實率僅有1/3，一些地方經濟適用房的開工建設面積與當地商品房相比更是微乎其微。在各級政府部門嚴重依賴“土地財政”的大環境之下，真正將保障性住房建設抓好且落到實處，亟待更加嚴格和規范的制度保障。

（二）法律體系建設滯后

主要表現為兩個方面：一方面，立法理念遲滯落后。從現有的相關法規制度來看，其立法初衷對保障性住房制度建設在調節社會分配、縮小貧富差距、促進社會公平、維護社會穩定、實現社會和諧等民生方面的巨大效用顯然缺少足夠的關注和考慮。這些法規制度大多數是停留在彌補市場缺陷、拉動內部需求、規范市場行為等經濟層面，致使一些政府部門在保障性住房建設方面的經濟動機性太強，利益糾結太多，從而引發了一系列社會矛盾和糾紛。另一方面，法律法規體系松散。雖然我國在保障性住房方面出臺了一系列法規和規章，但諸如《住宅法》、《基本住房保障條例》等具有填補法律空白、對實際操作影響更大的法律條文遲遲難以出臺和實施，致使我國保障性住房法律制度建設始終徘徊在較低層次。

（三）配套政策成效有限

雖然我國在保障性住房方面已出臺了不少配套政策，但這些規章制度要么是偏重于市場化方式，缺少完善的監督管理機制作為切實保障；要么是太過強調行政化手段，缺少必要的市場化方式作為充分補充，而發揮政策合力作用更是難以談及。保障性住房建設將不可避免地觸及到我國公共財政制度，尤其是對中央與地方的財權分配、地方財政收支平衡等方面有著深刻影響，這意味著保障性住房制度建設必須與我國公共財政制度改革同步進行，才能夠取得實際成效。由于保障性住房數量相對不足而導致一些中低收入群體遲遲難以享受到這一利好政策，以及因監督管理機制不完善而導致一些地方不斷出現的保障性住房違規出租甚至是出售等嚴重問題，都凸顯了我國在經濟適用房政策上的市場化方式相對不足，而在住房公積金政策上的行政化手段稍顯過多的尷尬現實。

（四）監管體制機制匱乏

我國在保障性住房制度建設上一直缺少強有力的法律引導，不完善的監管機制尤其是相關的協查機制、糾錯機制、問責機制、審計機制和退出機制的極度缺乏，致使保障性住房建設及分配上的各種違規違法情況屢禁不止。目前，我國在住房公積金管理上有失欠缺是一個突出問題，一些政府部門習慣性地將住房公積金視作地方財政性資金甚至是本部門的“小金庫”，致使資金挪用、違規放貸等情況一再出現。另外，一些地方的廉租房退出機制要么是沒有真正地建立起來，要么是實際運行狀況不暢，致使一些已經不符合上述資格條件的人群長期租住這些住房或是領取住房補貼，從而引發了一系列社會矛盾。

三、推進我國保障性住房制度建設的對策

保障性住房制度建設是一項極具政策性、社會性和民生性的系統工程，這既是各級政府部門的職責所在，也是其必須完成的艱巨任務。只有真正地把保障性住房制度建設納入國家戰略，長期規劃、連續投入、合力并舉、多方保障，才能夠建立健全具有中國特色的保障性住房制度體系。

（一）充分發揮市場機制的主導作用

保障性住房制度作為住房市場機制的一種有力補充，它非但不能夠替代或消除市場機制的巨大作用，反而要利用好、借助好市場信息和市場渠道的多方面優勢。這既有利于我國住房市場的持續健康成長，也有利于以市場化方式加快推進我國保障性住房制度的建設步伐。各級政府部門必須始終把握好政策尺度，即政府干預的根本目的不是破壞市場機制的基礎性配置作用，而是調節因市場因素導致的社會分配失衡等不公平狀況。其實，主要由各級政府部門擔負起為我國中低收入群體提供一定比例的保障性住房的重要職責，既是對市場供求關系的一種真切反映，又是彌補市場缺陷的積極舉動之一。各級政府部門除了利用好、借助好合作建房、抵押貸款、住房公積金、國際機構援助等多種方式之外，還要最大限度地使保障性住房建設融于市場機制當中，以市場機制為主導推進保障性住房制度建設，這也與我國的國情相符合。目前，我國各級政府部門以住房補貼等更加市場化的方式來解決中低收入群體的住房困難問題，其中就體現著逐漸減少政府干預，充分利用市場機制的政策考慮。

（二）建立健全相關的法律法規體系

建立涵蓋全體國民、分層次保障的住房制度，是我國在保障性住房制度建設方面的一大目標，即以差異化的住房供給政策來滿足不同收入群體的實際需求。這需要以多方面的立法工作作為切實保障，從而使我國的保障性住房制度建設真正地步入“有法可依”的良性軌道。當務之急是盡快制定和出臺《住宅法》、《基本住房保障條例》等法律法規，從法律層面上明確我國公民所享有的基本住宅權以及政府部門、市場主體和社會組織的職責，從而為切實解決中低收入群體住房困難問題，建立健全中國特色保障性住房制度體系提供充足的法律依據和根本保障。保障性住房建設及分配牽涉到多類行為主體，只有使各項法律法規真正地貫穿于整個利益鏈條，充分發揮相關法律制度的合力作用，尤其是加大對違規違法行為的依法懲處力度，進一步提高違法違規成本，才能夠做到事前震懾與事后懲處相結合，不斷加快中國特色保障性住房制度體系建設步伐。

（三）高度重視配套政策體系化建設

為切實解決長期困擾各地方保障性住房建設資金相對不足的問題，可以著力對接住房保障資金投入政策、試點住房公積金貸款支持保障性住房建設政策、吸引商業資本和社會資本參與保障性住房建設政策等，從而形成公共財政投入、優惠政策支持、商業和社會資本參與的良性格局。在確保各地方每年住房保障資金投入額度始終不低于設定標準的基礎上，從當地保障性住房供需情況的實際出發，靈活利用好財政補貼政策，及時彌補因土地出讓收益補貼不足和住房公積金增值收益余額不足留下的資金缺口。進一步擴大試點住房公積金貸款支持保障性住房建設政策的普及范圍，借助于我國住房公積金所具有的儲備性、融通性、互助性和規模性等相對優勢，把更多的優惠政策支持落到實處。鼓勵并吸引更多的商業資本和社會資本介入到保障性住房建設項目當中，在增加和豐富建設資金來源渠道的同時，引入更多的市場化運作方式。另外，著力對接中低收入群體住房融資政策和減免公租房稅收優惠政策，從而形成更加寬松有利的住房融資和稅收優惠環境，多方面支持和保障我國中低收入群體的住房需求。比如：由政府部門發起成立住房貸款保險機制及政策性住房抵押貸款擔保機構，形成中低收入群體方便借貸、金融機構舒心放貸的良性局面。同時，實行一攬子的、主要針對中低收入群體住房還貸方面的優惠政策，突破我國中低收入群體在住房借貸、還貸上的諸多制度瓶頸。

（四）加快監管體制機制建設步伐

在保障性住房資格審查機制方面，對不符合招拍掛出讓制度及擅自更改用地性質等違法違規行為，應予以堅決嚴肅的處理并及時向社會公布。除依法收回土地使用權，重新進行招拍掛出讓外，還要沒收一切違法所得，追究相關主管部門的行政責任。通過嚴格的招投標程序以及對施工合同履約情況的實時監管，篩選出真正符合我國保障性住房建設標準及規范的承包商和建筑商。加快建立健全我國公民經濟狀況核對系統，通過跨部門、多渠道的聯網式信息核對工作，全面掌握保障性住房申請者的資產及稅收等真實情況，減少并杜絕因蓄意虛報、瞞報家庭經濟狀況而騙取保障性住房資格等情況。

在保障性住房的監督及退出機制方面，應把保障性住房建設納入各級政府部門的行政績效考核體系當中，實行主要領導負責制和一票否決制。建立健全由住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會等相關部門組成的聯動監督機制，發揮社會輿論和廣大公眾的外部監督作用，從而使保障性住房制度始終在陽光下運行、透明化運作。對保障性住房申請者的經濟狀況實行跟蹤式審核和動態式管理，對確實不符合租住條件者，應按照相關的退出及收回機制予以清退。在充分保證分配公平性的同時，實現對保障性住房的科學合理調配，最大限度地發揮這些房產的惠民、利民作用。

在保障性住房的價格監審及舉報機制方面，除了做好對保障性住房建設及其運營成本的定期性監審，由此形成科學、合理的保障性住房價格機制之外，還要通過建立健全保障性住房價格公示制度，進一步落實好按照基準價格銷售及以優惠價格租住保障性住房等各項工作，全面杜絕以市場價格銷售或出租保障性住房等情況。為此，應當加快建立保障性住房價格舉報機制，引導和督促相關的利益主體自覺接受社會輿論和人民群眾的外部監督，同時，為價格主管部門定期、不定期地開展專項檢查工作提供更多的線索。

在保障性住房的普查及調控機制方面，財政、土地、稅務、金融、規劃、統計等相關職能部門必須實現無縫式對接，真正摸清和掌握我國在保障性住房上的實際需求數量，做好短期、中期和長期等方面的規劃工作。各地方的保障性住房用地計劃必須嚴格遵照我國的土地利用原則及其基本規劃，同時符合年度建設用地計劃管理的具體要求。在此基礎上，執行優先足量地滿足保障性住房土地供應量的基本政策。對于一些地方出現的大量囤地、大肆炒地、土地長期閑置等違法違規情況，國家土地督察局及各級國土資源主管部門應當以堅決果斷的措施予以全面徹底的打擊，由此貫徹好、落實好我國在房地產尤其是保障性住房方面的一系列監管及調控政策。對于社會輿論和人民群眾普遍關注的部分土地出讓溢價率過高從而異常性地拉高當地地價等問題，在排除嚴重的違法違規因素的作用影響之外，相關職能部門必須從土地供應方式、城市基本規劃、住房用地總量等方面予以統籌考慮，而這些顯然離不開完善的住房用地普查及調控機制作為保障。

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（責任編輯：黃小育）