社會救助體系組織結構之內涵及其構建路徑

摘 要：社會救助體系組織結構是由主管部門、管理體制、運行方式和監督機制等四個方面組成的制度體系。目前，我國已經初步形成了具有鮮明特色的“政府主管、部門協作、民間參與、基層落實”的社會救助體系，但現行的社會救助體系仍存在管理體制未理順、主管部門不統一、運行方式不共享和監督機制不規范等組織結構方面的缺陷，因此，應從政策、技術、制度、人才方面加以建構。

關 鍵 詞：社會救助體系；組織結構；監督機制

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0052-04

收稿日期：2013-11-26

作者簡介：項賢國（1981—），男，安徽合肥人，唐山師范學院講師，南開大學法學院在職法律碩士研究生，研究方向為經濟法、勞動和社會保障法。

基金項目：本文系2013年度河北省社會科學基金項目“河北省社會救助制度體系建設對策研究”的階段性成果，項目編號：HB13FX002。

社會救助是國家和社會對貧弱群體給予幫助的一項制度安排。正如羅爾斯在《正義論》中所言：“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及尊嚴的基礎都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。”[1]（p32）隨著我國社會救助水平的不斷提高和社會救助整體功能的不斷增強，覆蓋城鄉的社會救助體系已經基本建成。但是，社會救助體系組織結構還存在諸多缺陷，為此，應從政策、技術、制度、人才等方面加以構建。

一、社會救助體系組織結構之框架與內涵

社會救助體系是國家和社會為救助社會困難群體所建立的一系列社會救助制度體系的總稱，其組織結構主要包括社會救助的主管部門、管理體制、運行方式和監督機制四個方面。[2]通過調研筆者發現，盡管各地社會救助制度建設和發展水平不一，但從總體上看，我國在社會救助方面已經出臺了一系列相關政策法規，有的地方政府也初步建立了分工明確、各司其職的社會救助主管部門，構建了統一領導、協同指揮的動態社會救助管理模式，確立了可持續發展的社會救助運行方式，優化了傳統的社會救助監督機制，使社會貧弱群體的基本生活有了一定的保障，已經初步形成了特色鮮明的“政府主管、部門協作、民間參與、基層落實”的社會救助體系。

在管理體制上，施行“匯總式”救助管理模式和靈活管理模式。“匯總式”救助管理模式是指由街道、鄉鎮負責具體實施社會救助，按行政區劃逐級管理，全部社會救助內容均由基層街道鄉鎮逐級向上“匯總實施”。上海市率先推行了這種模式，該模式方便了對被救助對象的救助，推動了社會救助制度的全面施行。靈活管理模式是指建立社會救助對象常態化的準入和退出機制。例如貴州省政府主管部門建立的出入機制，每年全面核查社會救助對象，剔除不符合條件的受助人群，吸納符合條件的救助對象。

確立主管部門分工明確、各司其職的制度。例如湖南省政府主管部門組建了社會救助工作統一指揮領導小組，相關主管部門均在民政部門建立辦事機構，由該辦事機構具體負責實施社會救助；民政部門負責實施統一、全面的社會救助；財政部門負責籌集救助資金；司法部門負責實施法律救助；建設部門負責實施住房救助；衛生部門負責實施醫療救助；人力資源和社會保障部門負責實施失業救助；審計部門和監察部門負責履行對社會救助資金使用的監督職能；民間組織則是在政府統一指揮下參與社會救助。總之，政府各相關部門分工明確，權責清晰，協同配合，共同構建和踐行包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助以及醫療、失業、義務教育、住房、臨時救助等專項救助在內的社會救助制度。[3]（p152）

嚴格憑證救助和協調救助的運行方式。憑證救助是社會救助的重要方式，社會貧弱群體只有獲得相應救助證件才能取得救助，它是社會救助得以順利運行的前提，是保障貧困群體的基本生活和實現社會穩定和諧的必備條件。[4]協調救助是社會救助運行的重要手段，它是政府社會救助部門為及時解決救助問題，協調相關部門實施救助活動的一種制度。例如四川省確立的社會救助聯席會議制度，規定通過召開季度例會和聯絡員會議的形式協調社會救助問題，統一部署社會救助工作，嚴格定期考核社會救助實施情況，確保救助制度得到順利貫徹執行。

建立救助檔案和統計報告制度、社會救助信息化制度等監督機制。為保障社會救助工作的順利進行，規范管理救助項目，建立救助檔案制度，保障救助工作可查、可看。同時，政府相關部門要將社會救助統計情況及時逐級上報，以備監督部門監察使用。利用計算機構建社會救助信息化傳輸系統，確保社會救助體系的監督有效進行，如湖南省符合標準的城鄉社會救助機構均配備電腦和打印設備，建立覆蓋市、區（縣、市）、街道、社區四級聯網系統，極大地提高了救助效率。

二、社會救助體系組織結構存在的缺陷

⒈社會救助管理體制未理順。當下，雖然有一些政府部門成立了相對統一的社會救助工作領導小組，負責統一領導社會救助工作，但政出多門、多頭管理的現象依然屢見不鮮。政府各主管部門單獨實施救助工作，單獨設立相應的機構和引進專業的人才，自己擬定政策，自己使用募集來的資金，不接受除審計外的監督，也不實行“籌支分離”，資金仍由個人管理。政府在重大災害救助中的組織協調、快速應急能力不強，缺乏應對突發事件的措施。同時，勞動部門負責農村職工的社會保障統籌，衛生部門負責農村合作醫療，民政部門負責農村養老和優撫救濟，形成了“多頭監管”的格局， 基于自身地位和部門利益考量，導致社會救助管理與決策經常發生矛盾。

⒉社會救助主管部門不統一。社會救助是一項系統工程，涉及民政、司法、教育、社保等多個職能部門共同參與、分別實施社會救助工作。社會救助工作過程復雜，工作量大，救助對象廣泛，然而，因救助標準的不統一以及救助的時機、額度隨意性較大，經常會造成漏救和重復救助現象，有時甚至會發生推諉救助的情況。而由于當前統一的社會救助協調機構并未建立，各主管部門各自為政，獨立管理社會救助項目，部門間缺乏有效的協作，社會救助管理中普遍存在多頭管理、條塊分割現象，[5]一方面，造成了人力、物力、財力等救助資源的重復和浪費；另一方面，也增加了部門之間相互協調的難度和社會救助的難度。

⒊社會救助運行方式不科學。現行社會救助體系在救助對象、方式、申請程序等方面的規定均不規范，運行方式也存在諸多問題。以確認最低生活保障戶為例，由于廣泛存在的隱性收入和就業等問題，導致對家庭收入的準確核定非常困難。同時，信息采集手段落后，社會救助法規或政策依據不明確，尚未建立完善的信用體系，救助部門相關信息資源不能共享，沒有建立有效的信息共享機制[6]等因素使得社會救助的對象很難準確地加以界定，社會救助制度也因此難以順暢運行。以安徽合肥為例，該市社會救助部門對家庭收入的核查采用實地入戶調查，然后進行張榜公布的方法。基層工作人員雖然親自參與收集一手調查數據，但仍存在數據失真問題。

⒋社會救助監督機制不規范。現行的社會救助監督機制存在諸多困境。首先，現有的國家監督制度過于籠統，監督機制過于陳舊，難于實施；其次，社會監督流于形式，社會公眾對救助事項也不太知情，社會救助事項未納入政務公開的范疇，甚至連救助對象也很難知曉；再次，一些公眾法律意識淡薄，并不關心其標準和程序，把社會救助當成意外收獲，其監督能力非常有限。最后，在社會救助制度實施過程中缺乏相應的監督機制，社會救助制度中的監督條款流于形式，常態化的監督機制在實踐中并沒有形成，導致救助制度在實施中流失和浪費救助資金的問題時常發生。同時，對救助對象欺詐、瞞報收入、逃避就業等行為還缺乏懲治機制，尚未建立法律、輿論、非政府組織、社區、群眾等多方面綜合配套的監督體系。

三、社會救助體系組織結構的構建路徑

⒈運用現代化的社會救助管理手段。管理體制是社會救助體系的重要支撐之一，要緊緊依托基層社會救助管理機構，通過各種方式掌握、跟蹤救助對象的基本信息和資料，建立社會救助信息共享機制；依托現代信息手段，在各社會救助職能部門間建立有機聯系，實現社會救助資源共享，通過行政效能化提升救助效率，通過管理的信息化實現救助資源的整合，從而創新社會救助管理手段。

在信息公開渠道方面，要依托原有的民政信息網，進一步搭建覆蓋城鄉的社會救助信息網絡服務平臺，在這一平臺上公開救助信息，及時披露救助事項，篩選確定救助對象，實現社會救助政務公開。通過社會救助的信息公開和政務服務，力爭實現公平公開、資源共享、科學規范的社會救助目標。同時，民政部門要創新救助管理方式，運用現代化的技術手段，為社會救助體系提供有力的管理支撐。如利用飛信、微信、QQ等即時通訊工具在救助群體中創建群發短信系統和失業援助群。要在傳統管理方式的基礎上充分發揮新媒體的優勢，即在辦事機構安排專門服務窗口滿足普通人的業務需求的基礎上，安排專人通過網絡和移動平臺，定期進行在線政策推介、救助咨詢和互動交流，及時發布各類救助政策和流程，提供業務操作視頻培訓，提升社會救助管理效率。

⒉構建“一口上下”的社會救助主管部門。應借鑒上海模式，構建“一口上下”的社會救助主管部門，打造城鄉一體社會救助管理、監督平臺。“一口上下”，是指依托民政部門的救助服務平臺，整合各種救助資源，統一受理、審批和支付救助資金，進而確保救助對象無遺漏、無重疊、全覆蓋。[7]“一口上下”的社會救助主管部門并不意味民政部門一家掌管救助權力，其他主管部門在其職責范圍內亦可以行使相應權限，共同處理社會救助事務。

政府應成立社會救助工作統一指揮領導小組，統一領導和協調各級社會救助主管部門的救助工作，指導各部門負責社會救助的具體業務，在各自的職責范圍內按時履行本職工作。民政部門作為政府主管社會行政事務的職能部門，應熟悉各項救助業務，參與實施救助工作并提供業務指導，依據社會救助工作統一指揮領導小組的授權，處理領導小組已經決定的社會救助日常事務。例如河北省的城鄉社會救助工作就是在統一指揮小組的領導和協調下，明確民政部門是歸口管理部門，負責社會救助的實施，對其他部門給予業務指導；教育、衛生、建設等相關社會救助職能部門協助民政部門工作，接受其業務上的指導，為建構社會救助體系提供有力的組織支撐。

⒊規范社會救助運行方式。首先，社會救助操作制度應公開、公平、公正。即堅持公開實施救助，通過動員群眾廣泛參與，規范救助對象的確定程序和方式，防止暗箱操作。及時公開救助資金的收支和使用情況，保證財政和社會提供的救急款、救命款實行嚴格的專戶、專款、專人管理，保證救助資金的流向正常。此外，要結合基層村務公開、社區居務公開和政務公開等三項公開制度，逐歩建立彌合救助公示制度，將社會救助工作打造為政府的“陽光工程”，使生存型救助走向發展型救助，[8]實現社會救助理念的重大轉變。其次，建立監督檢查制度和考核獎懲制度。依托黨的監督、政府監督和群眾監督，動員政府、社會、公民個人等各種力量，建立社會救助監督制度體系，確保社會救助的良性運行，切實推動社會救助機制建設快速健康發展。同時，還要建立健全各類考核獎懲制度。一是把社會救助納入領導責任范疇，作為政府績效考核目標之一；二是建立社會救助工作考核制度，督促政府有關部門履行社會救助職能，建設好服務型政府，為社會救助體系提供有力的運行支撐。

⒋建立專業化的社會救助監督機制。開發專業的社會救助人力資源是建立專業化的社會救助監督機制的根本。一是要在民政部門打造一支有專業化、職業化水準的社會救助工作隊伍。根據實際工作需要，面向社會公開招聘，廣納人才，配齊基本的專職社會救助工作者。同時，鼓勵大中專畢業生到社會救助核心部門工作，這既可以優化社會救助高層次人才結構，也可以充實社會救助工作部門的力量。二是要建立健全人才持續學習、培訓制度。政府要鼓勵社會救助工作人員立足崗位、踏實好學，鼓勵其參加有關社會工作的各種資格水平認證考試，為社會救助工作人員提供帶薪學習、培訓機會，不斷提高他們的社會救助職業素養、服務意識和專業水平。三是要加強各類高等學校和科研機構社會學、法學研究和相關學科建設，為社會救助事業培養相關專業人才。四是建立健全人力資源考核獎勵制度。政府應保證基層社會救助工作人員的基本生活補貼、工資、社會保險等福利待遇落實到位，確保其基本生存需求。還要建立考核獎勵制度，激發社會救助工作人員的工作熱情，引入激勵機制。只有這樣，才能為社會救助體系提供有力的保障。

【參考文獻】

[1]約翰，羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.中國社會科學出版社，1988.

[2]李長訓.建立健全社會救助體系，實現救助事業均衡發展[J].中國民政.2013，（07）：56.

[3]賈楠.中國社會救助報告[M].中國時代出版社，2009.

[4]朱德云.我國城鎮貧困群體社會救助狀況實證研究[J].中國行政管理.2008，（08）：9-11.

[5]李薇，丁建定.主體整合：構建中國多元化社會救助制度[J].社會保障研究.2013，（02）：97-103.

[6]唐麗娜，席恒.我國社會救助事業的現實需求與未來制度選擇[J].理論導刊.2012，（02）：23-25.

[7]林艷琴.論和諧社會下的社會救助制度之完善[J].東南學術.2011，（03）：166-172.

[8]尹乃春.走向發展型救助：社會救助的制度轉型與目標選擇[J].廣西社會科學，2012，（01）：131-134.

（責任編輯：牟春野）