《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》執行現狀及調整需求的調查研究

姚有華，宗文紅，符曉婷，周 洲，劉月星，買淑鵬，張 建

2006年，中央編辦、衛生部、財政部、民政部聯合出臺的《城市社區衛生服務機構設置和編制標準指導意見》［1］成為我國城市社區衛生服務機構設置和編制標準的指導意見。《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》［2］于2008年出臺，成為目前上海社區衛生服務機構設置和編制標準的指導意見。本研究對《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的執行現狀及調整需求情況進行了深入細致地調查，提出了完善上海市社區衛生服務機構設置和編制標準的政策建議。

1 對象與方法

1.1 調查對象 于2012年10—12月對上海市17個區縣衛生行政主管部門人事科科長及14家抽樣社區衛生服務中心主任進行《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》執行現狀及調整需求的調查。其中14家抽樣社區的選擇方法為:按照分層隨機抽樣原則，選取上海市中心城區3個區縣、近郊1個區縣、遠郊1個區縣及浦東新區作為樣本地區，每個區縣按隨機數字表法隨機抽取2個社區衛生服務中心，浦東新區抽取4個社區衛生服務中心。

1.2 調查方法 專題小組通過政策文件、相關文獻查閱及專家咨詢研究制定了調查表，采用定量調查的方法，對上海市各區縣社區衛生服務機構對《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的執行現狀及調整需求展開調查。共發放調查問卷31份，回收有效問卷31份，有效率為100%。

1.3 統計學方法 定量收集的資料采用EpiData 3.1雙軌錄入，使用SPSS 17.0軟件進行統計學描述。

2 結果

2.1 《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》執行現狀 17個區縣中僅有7個區縣的社區全部根據該文件重新核定了編制，有5個區縣的部分社區按文件要求重新核定了編制，另有5個區縣的社區均未按文件重新核定編制。

10個未全部重新核定編制的區縣中，有8個區縣認為需要根據《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》重新核定編制。雖然其社區編制不足，但由于受到事業單位分類改革、區縣經濟水平薄弱及空編數較多等因素的影響，在編制調整問題上上級主管部門未予以批準;有1個區由于區縣合并原因，社區編制現狀與文件要求差距較大，較難執行;另有1個區縣目前編制超過了文件標準，因此未重新核定編制。

各區縣衛生局人事科科長認為，要順利地在社區衛生服務機構中推行《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》，主要取決于區縣編辦對社區衛生服務的重視程度。此外，區縣常住人口數量、社區衛生服務機構服務質量、區縣財政水平也是文件順利執行的重要依據，區縣戶籍人口數量則是次要依據。

2.2 上海市社區衛生服務機構設置和編制標準調整需求83.9%(26/31)的被調查者認為《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》需要進一步修改完善。在對《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的調整需求方面，以下調整內容有＞50%的選擇率 (見表1)。調整需求選擇率較高的內容主要集中在以下5方面:結合家庭醫生責任制有關政策制定相應標準，規定以常住人口作為確定編制標準的依據，明確婦保、兒保、計免人員配備標準，增加每萬居民全科醫師人數，增加每萬居民公衛醫師人數。

表1 《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》調整需求的選擇率〔n(%)〕Table 1 The select rate of the adjustment of the institution setting and human resources allocation standards of Shanghai community health care center

3 討論

3.1 《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的執行現狀分析 本研究結果顯示，17個區縣中僅有7個區縣的社區全部根據該文件重新核定了編制，完全遵照執行編制的區縣不足50%。說明《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的執行力度不高。究其原因，主要由于該文件不具有強制約束力，且不同區縣經濟水平、編辦支持力度均有所不同，缺乏有效的監督管理。

3.2 《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的調整需求分析 對上海市17個區縣衛生局人事科科長及14家抽樣社區衛生服務中心主任進行機構設置和編制標準調整需求調查結果顯示，83.9%(26/31)的被調查者認為《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》需要進一步修改完善。主要原因可能為隨著社區衛生綜合改革、醫療衛生體制改革深入推進、社區職能不斷擴大，2008年出臺的文件難以滿足新醫改的相關政策、項目的實施要求。本研究結果還發現結合家庭醫生責任制有關政策制定相應標準，規定以常住人口作為確定編制標準的依據，明確婦保、兒保、計免人員配備標準，增加每萬居民全科醫師人數，增加每萬居民公衛醫師人數，明確每萬居民中醫全科醫師人數，根據床位數增加人員編制，明確財會、信息人員的配備標準的選擇率均＞50%;調整需求選擇率較高的內容主要集中前5個方面。

4 政策建議

4.1 加強《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》文件的執行力，形成機構編制常態化管理 各區縣編制管理部門、衛生行政主管部門、社區衛生服務管理中心等部門應全面、綜合考慮轄區內各社區的實際情況及未來發展情況。根據文件要求核定社區衛生服務機構的編制，使文件切實有效地成為社區衛生服務機構設置和編制標準核定的依據。

4.2 完善《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》文件的相關內容，提高文件可操作性 根據實際需求，建議適當調整《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》文件內容。

4.2.1 結合家庭醫生服務制政策制定人員配備標準 足額與穩定的財政投入是家庭醫生服務制發展的保障［3－4］，而政府對人員經費的投入很大程度上取決于編制。因此應根據社區衛生服務中心發展功能定位以及家庭醫生服務制發展的需求，對參與家庭醫生服務人員的編制進一步明確，除了醫生外，還應進一步明確其他輔助支持人員，如社區護士、營養師、藥理師等的配備標準。

4.2.2 明確編制核定基數，適當提高配備標準 首先，應明確核定編制依據的人口基數為社區常住人口數。其次，應結合上海新醫改相關政策，適當增加全科醫師、公衛醫師及護士的編制配備標準。此外，還應根據有病房的社區工作量高于無病房的社區現狀制定病床醫護人員的配備標準，適當對有“舒緩療護” (臨終關懷)病房及普通病房的社區增加編制配備［5］。

4.2.3 進一步細化其他衛生專業技術人員、輔助系列專業技術人員及管理人員的配備要求 應根據社區衛生服務運作的實際情況，將崗位細分為其他衛生專業技術崗位、輔助系列專業技術崗位以及管理崗位。其中:(1)其他衛生專業技術崗位主要包括專科醫師、康復、藥劑、超聲、心電圖、放射、檢驗7個醫技崗位;(2)輔助系列專業技術崗位主要包括會計崗位、出納崗位、收費崗位、信息崗位;(3)管理崗位主要包括黨政領導崗位、辦公室崗位、人事 (退管)崗位、后勤崗位、工會崗位。其他業務管理崗位如醫政科科長、護理部主任、防保科科長等業務部門崗位人員的編制數則不應納入管理崗位核定。黨政領導崗位數應結合干部任免權限進行核定;其他衛生專業技術崗位及輔助系列收費崗位的編制核定應結合業務量、服務人口、社區功能定位及服務特色等因素確定;而管理崗位及輔系列會計崗位、出納崗位、信息崗位數在各社區差異不大，可以由區縣衛生行政主管部門統籌核定。

1 中央編辦、衛生部、財政部和民政部關于印發《城市社區衛生服務機構設置和編制標準指導意見》的通知 ［Z］.中央編辦發〔2006〕96號文.

2 上海市編辦、衛生局、財政局和民政局關于印發《上海市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》的通知 ［Z］.滬編〔2008〕133號文.

3 張曉紅，景蕙琳.社區家庭醫生責任制的實踐和探討 ［J］.中國實用醫藥，2012，07(1):275－276.

4 焦婷婷，馮澤永.家庭醫生健康責任制的發展狀況及對策建議［J］.重慶醫學，2012，41(26):2777－2779.

5 葉強，宗文紅，符曉婷，等.我國社區衛生服務機構設置和編制標準實施現狀及發展趨勢研究［J］.中國全科醫學，2013，16(10):3290－3292.