環保思路需要從“灰”到“綠”的變革

劉 哲 潘家華

(1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029;2.中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京 100732)

剛剛過去的2013年是“十二五”的第三年，環保工作進入全面的攻堅階段。2013年年底發布的《“十二五”規劃綱要》實施中期評估報告指出，2011年國內生產總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經濟增速有所放緩，但仍高于《綱要》年均增長7%的預期目標。“十二五”規劃綱要提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數達到預期進度，少數指標已提前完成。但與之形成鮮明對比的是，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構、氮氧化物排放量4個節能環保方面的約束性指標完成進度滯后。從環保部通報的全國主要污染物減排措施來看，很大部分環保投資仍將用于新建污水處理廠、安裝火電脫硫脫硝機組、安裝鋼鐵燒結機煙氣脫硫設施等領域。根據“十一五”期間的經驗，單純的以局域污染物減排為目標的環境保護投資將給國家節能工作造成鎖定效應，使節能和環保脫鉤，造成“環保不節能”或“節能不環保”的矛盾局面。因此，高投資—高能耗聯動效應下的環保思路亟需轉變。

1 “高投資—高能耗”式環保是一種灰色環保

“十一五”期間，國家加大了環境保護的投資力度，改善了“十五”期間環保投資不足的狀況。如表1所示，“十一五”期間環保投資總額比“十五”期間增長1.58倍，總投資額達到2.16萬億元人民幣。相對1.53萬億元的投資需求，實際投資超出投資需求6320億元。然而，隨著環保投資總額的增加，環保投資的結構卻并沒有向著低碳、節能方向發展。2011年，環境污染治理投資為6592.8億元，占當年GDP的1.39%，比2010年降低了0.27個百分點。其中，工業污染源治理投資444.4億元，反而比上年增加了12.0%。可見，在環保投資結構中，污染物治理仍占據最主要的位置，以污染物治理為目標的環保思路仍在指導著環保投資的走向。

表1 全國近年環境污染治理投資情況 億元

在高投資的拉動下，我國環保事業在“十一五”期間以污染物減排為核心，基本上完成了各項減排指標，實現了污水處理和二氧化硫等局域污染物的絕對減排。與2005年相比，2010年全國化學需氧量和二氧化硫排放量分別下降12.5%和14.3%，兩項主要污染物均超額完成了“十一五”的總量減排目標。

然而，污染物減排成效卓著的同時，為了實現有效減排而增長的能耗卻隨著GDP的增長居高不下，“十一五”期間，全國單位GDP能耗下降19.1%，沒有達到規劃中下降20%的目標。可見提高環保投資力度可以在減少污染物排放特別是局域污染物排放方面發揮巨大作用，而在降低單位GDP能耗方面的作用有限。“十二五”期間我國仍然處于工業化中后期，工業化和城市化仍將處于快速發展階段，資源能源與環境矛盾將更加集中。

“十二五”期間，我國將繼續有大規模的環境保護投資，李克強總理在中歐城鎮化伙伴關系高層會議開幕式時表示，“十二五”期間，中國環保累計投入要超過5萬億人民幣，節能環保領域的潛力巨大。

“十二五”規劃不僅新增了氨氮和氮氧化物兩項約束性指標，還加入了其他3個重要的約束性指標，分別是單位GDP能耗降低16%、單位GDP二氧化碳排放降低17%和非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%。這3個新增指標給“十二五”期間的環保工作帶來了嚴峻挑戰。此外，在新形勢下，我國出現了很多新的環境問題。長三角、珠三角、京津冀等區域每年出現灰霾污染的天數達到100天以上，空氣中細顆粒(PM2.5)年均濃度超過世界衛生組織推薦的空氣質量標準指導值2～4倍;光化學煙霧污染頻繁發生。區域經濟的一體化、環境問題的整體性以及大氣環流造成區域內城市間污染傳輸影響給現行的環境管理模式帶來了巨大挑戰。“十二五”規劃中的GDP增速目標設定在7%，在GDP增速穩中有降的條件下，高能耗將使單位GDP能耗降低這一指標無法實現;雖然我國非化石能源發展速度迅猛，但高能耗將加大分母基數，使非化石能源占一次能源消費比重提高無望;此外，按照我國現有的能源結構，化石能源消費仍占到70%左右，高能耗必然導致進一步的二氧化碳和PM2.5排放的增多。如果任由“高投資—高耗能”模式的環保思路繼續下去，能耗和非化石能源占比指標的完成，以及二氧化碳和PM2.5等大氣污染物的治理將舉步維艱。

2 灰色環保思路亟待改變

“十一五”期間，國家積極調整了環保投資的戰略部署，增加了環保投資的絕對量，也在一定程度上改善了環保投資結構，使“污染物減排”的目標加以明確和凸顯。但造成環保不節能的深層原因還有待挖掘。單純重視污染物減排，不計成本、不計能耗的環保是灰色的環保。灰色環保的成因與我國環保事業績效考評的官本位制度掛鉤，在官本位、單一目標的環保思路指引下，環保事業勢必顧此失彼。此外，我國環保事業多頭管理現象也是導致一些部門職能交叉，一些問題無人負責，這不僅僅是環保部門單方問題，而是整個環保機構體系，乃至整個環保思路需要大力調整的問題。

以城市污水處理為例，在單一的污染物減排目標下，城市污水處理成為了高能耗產業之一，效率低、成本高。我國向來把重點放在污水處理廠的建設和處理成果上面，忽略了污水廠的運行能耗。通行的污水處理工藝以能消能，消耗大量有機碳源，剩余污泥產量大，同時釋放較多二氧化碳到大氣之中。在污水處理工藝和設備選用等問題上沒有將節能作為工作目標，缺乏可持續性。此外，大型的污水處理廠往往配備大型的高能耗的設備，能耗過大的問題已經成為污水處理行業發展的障礙。我國城鎮污水處理廠平均電耗為0.290千瓦·時/立方米，82%以上的污水處理廠電耗不超過0.440千瓦·時/立方米，相當于發達國家20世紀初或更早期的水平，存在很大節能潛力。這種大型污水處理廠消耗了大量的環保投資，而由于其運行效率低，不僅導致了大量的投資浪費，也形成了巨大的能源消耗。這使得相當部分的環保投資無法充分發揮其環境效益。

又如電子垃圾廢物的回收處理，在單一的污染物減排目標指引下，大量的投資用于處理電子垃圾體量上的消減，無視操作過程中由于有害物滲漏造成的衍生環境問題。當前的電子垃圾廢物處理方式主要包括手工拆解、掩埋和低溫焚燒(600℃ ～800℃)等初級手段。電腦、電視機、音響、手機等電子產品中含有大量的有毒物質，在低溫焚燒情況下，能夠產生一些劇毒物質，如呋喃、多溴化二氧芑及PBDDs。焚燒后的瀝出物會污染水源、毒化空氣、造成流域重金屬污染、增加二氧化碳排放。而通過掩埋處理的電子垃圾則會向土壤滲漏，對環境造成危害。即使當前最為先進的垃圾掩埋方法，也很難做到不滲漏。那些標準不高的、原始的垃圾坑就更易發生泄漏。這種以污染換減排的環保投資不僅無益，反而有害。

再如我國當前的部分環保工作與循環經濟理念掛鉤，將大量的投資用于資源的完全回收利用，這一過程浪費了很多額外的能源資源。循環經濟在理論上可行，但實際上資源的回收利用存在一定的成本收益拐點，無限的循環只能增加無謂的資源和成本浪費，并不能做到真正的節能和環保。

以上幾點都充分說明我國當前的環保工作存在思路上的問題，必須加快步伐扭轉思路，將環保和節能工作捆綁作業，打開環保事業新局面。

3 從灰色環保走向綠色環保之路

拋開以污染物減排為單一目標的環保思路，從全局著眼，環保和節能并不矛盾。關于節能型環保的話題，可從開源和節流兩個方面來看，一是調整能源結構，大力發展非化石能源;二是調整投資結構，注重過程節能，提高全社會的能源利用效率。以污水處理為例，有諸多辦法可以減少污水處理的能耗，同時提高污水處理能力。可從主要能耗源出發，逐一降低主要耗能設備;也可以利用生物沼氣、太陽能、“污水源熱泵”等替代傳統能源，實現節能減排的目的;還可以從污水處理選址、規模適應性等角度提高污水處理廠的運行效率，從而達到降低運行成本，提高能效的目的。

在“十二五”環保工作全面開展的過程中，需要將環保工作“綠化”，實現綠色環保。通過提高工藝流程中的能效、增加非化石能源的使用、綜合考慮生態效應、充分利用廢渣廢氣等多種方法實現降低能耗的目的。這不僅需要大量的專業論證，更為重要的是從源頭上扭轉單一目標的環保思路，更為集約、合理地利用環保投資資源。對于可持續發展的長期目標而言，節能比環保具有更為深遠的意義，一方面，節能本身就是一種環保措施;另一方面，節能可以有效地從需求端調整能源結構，鼓勵能源領域的技術創新，從根本上打開環保工作的思路。因此，重視節能工作是實現綠色環保的突破口。首先，將節能和減排兩者并重納入環保工作的綜合考量評價體系，采用多維度的環保事業績效考評機制，建立健全高能耗式灰色環保的監督懲罰機制，切實保障“十二五”規劃中關于能效、二氧化碳排放和非化石能源等的各項環保目標。其次，提高環境監測水平，建立健全環境監測指標體系。未來不僅要建立涵蓋水、大氣、固體廢棄物、危險化學品污染物、環境噪聲等排放控制指標體系，還要建立健全社會各行業的能效檢測、匯報體系，制定能效指標的國家標準和行業標準。再次，應該大力發展非化石能源，減少排放，推動“綠色環保”。我國非化石能源的發展速度快，投資大，但是投資效率有待提高。應該調整現有的投資策略，通過公共資金的杠桿作用撬動社會資本發展非化石能源，鼓勵第三方金融機構介入激活非化石能源的市場化運作機制。最后，要加大節能型環保、綠色環保的宣傳力度，提高公眾認知水平和參與程度。

［1］吳玉萍，姜青新，張淼．(2013)全面深化改革確保“十二五”節能環保指標如期完成—— 《“十二五”規劃綱要》實施中期評估“經濟指標超前環保指標滯后”初步解讀［J］．WTO經濟導刊，2014(1)

［2］逯元堂，吳舜澤，陳鵬，朱建華．“十一五”環境保護投資評估［J］．中國人口、資源與環境，2012，10:43－47．

［3］2010年環境統計年報．http://zls．mep．gov．cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222729．htm．

［4］中國日報《李克強:“十二五”期間中國環保投入將超5萬億》，2012，5，4．http://www．chinadaily．com．cn/hqcj/gsjj/2012－05－04/content_5826884．html．

［5］環保部環境規劃院《“十二五”重點區域大氣污染聯防聯控規劃編制指南(送審稿)》．http://www．caep．org．cn/air/DownLoad．aspx．

［6］張聞豪．城市污水處理廠節能措施與優化運行技術研究［D］．太原理工大學，2012．

［7］楊凌波，曾思育，鞠宇平，何苗，陳吉寧．我國城市污水處理廠能耗規律的統計分析與定量識別［J］．給水排水，2008，10:42－45．

［8］環境保護部．環境保護部通報2011年度全國主要污染物減排情況，2012，09，07．http://www．mep． gov． cn/gkml/hbb/qt/201209/t20120907_ 235881．htm．