新疆公益性崗位現狀的調查與思考*

馬秀萍

（新疆社會科學院 民族研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

社會

新疆公益性崗位現狀的調查與思考*

馬秀萍

（新疆社會科學院 民族研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

2013年8月至9月，為了全面地了解新疆公益性崗位現狀，新疆社會科學院成立了近30人的課題調研組在全疆范圍內選取了4縣4市作為田野調查點進行調查，本文基于調查資料就當前公益性崗位與公益性崗位就業人員現狀、公益性崗位補貼與補貼項目績效評價兩方面進行了探討，認為新疆公益性崗位方面存在的主要問題關鍵在于公益性崗位就業人員的去與留及公益性崗位的開發與收縮，并提出搭建公益性機構體系等對策建議。

新疆 公益性 就業人員 崗位補貼

2013年8月至9月，為了全面地了解新疆公益性崗位現狀，新疆社會科學院受自治區財政廳委托，成立了近30人的課題調研組在全疆范圍內選取了4縣4市作為田野調查點進行調查，共發放公益性崗位問卷392份（見表1）。對問卷數據用SPSS系統進行了分析，文中所用數據均為有效百分比。被調查者的族別以漢族（137人）和維吾爾族（200人）為主，性別以女性為主（86.3%），戶籍以城鎮戶口為主（86.4%），戶籍所在地以本縣（市）為主（96.4%）。本次調研訪談公益性崗位就業人數近百人，召開關于公益性崗位座談會10余場。

表1：調查地點發放的公益性崗位問卷數量（單位：份）

一、公益性崗位與公益性崗位就業人員現狀

1.公益性崗位相關情況。2002年，我國城鎮登記失業率達到4%，而有學者推算實際為10.27%。鑒于嚴峻的就業形勢，2002年，中共中央下發了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》。據此，各省開始了公益性崗位的開發與管理工作，通過政府購買公益性崗位，對就業困難人員實施就業援助。公益性崗位，是指由政府、社區開發，以安置就業困難人員為主，符合公共利益的服務類和協助管理類崗位。自2002年以來，自治區黨委政府高度重視我區公益性崗位的開發力度，拓寬公益性崗位設置的領域，且印發了《新疆維吾爾自治區公益性崗位補貼管理辦法》《關于就業專項資金使用管理有關問題的通知》《新疆維吾爾自治區公益性崗位開發管理試行辦法》等文件。通過對就業困難人員實施公益性崗位托底安置，使一大批就業困難人員通過公益性崗位援助實現了就業和再就業，極大地緩解了全區的就業壓力。

2012年發布的《公報》顯示，2011年末，全疆就業人員924萬，通過各種途徑實現城鎮就業再就業58.29萬人，城鎮登記失業率為3.2%，創21年來歷史新低，這得益于落實就業扶持政策、狠抓重點群體就業、加強職業技能培訓促進就業三方面工作的努力。據調查的縣市來看，阿勒泰市自2010年以來，城鎮失業率控制在3.0%以內；伊寧市2012年，城鎮登記失業率控制在3.7%以內。2012年烏市失業率控制在3.48%。這些新增的就業崗位及就業人員中就包括公益性崗位的開發及公益性崗位就業人員。

新疆公益性崗位主要有兩類，一是社會公益性崗位。包括：公安協警員、勞動保障協管員、環保協管員、計生協管員、基層工會協管員、城管協管員、衛生清潔員，及經地州市政府確定開發的其他社會管理和公共服務的公益性崗位；二是社區公益性崗位。包括：社區安全保衛、社區衛生保潔、社區公共環境綠化、停車場管理、社區公共設施維護、社區文化、社區教育、社區體育、社區托老、農村“雙語”幼兒園保育員以及經地州市政府審定，允許在社區內開發的其他公益性崗位。

從調查情況來看，各地公益性崗位的設置情況為：奇臺縣主要在縣公安局（300個）、縣環衛（100個）及奇臺鎮7個社區（147個）；鄯善縣主要是協警員及協管員；庫爾勒主要在園林、環衛、公安及街道；伽師縣主要在公安及社區；烏市近25000個崗位中維穩、保潔占到60～70%。據問卷顯示，有148人為社區工作崗位，139人為行政事業單位的崗位，這兩類之外的公益性崗位人數較少（見表2）。據此可知，各地的社會公益性崗位主要是協警員與衛生清潔員，社區公益性崗位也多集中在環衛、勞動保障、社區安全保衛（社區巡邏隊）及公安協警員等崗位。除此之外，無論是社會公益性崗位還是社區公益性崗位的其他崗位人數較少或極少甚至未開發。按相關規定，企業原本不設公益性崗位，但是問卷顯示，部分企業也開發了公益性崗位。

表2：如果您獲得過公益性補貼崗位，您獲得的崗位屬于哪一類型（單位：%）

2.公益性崗位就業人員情況。新疆公益性崗位的安置對象主要包括自治區行政區域內具有城鎮戶籍關系、有勞動能力和就業愿望，持有《就業失業登記證》或《再就業優惠證》且符合：城鎮零就業家庭及夫妻雙失業家庭成員；女年滿40周歲、男年滿50周歲及其以上的城鎮登記失業人員（以下簡稱“4050”人員）；享受城市最低生活保障的人員；連續失業一年以上的城鎮登記失業的大中專畢業生；未完全喪失勞動能力的病殘失業人員等條件之一者。因此，從原則上來說，符合條件的公益性崗位安置對象屬于就業困難對象。

從調查情況來看，除了上述的這幾個條件之外的符合就業困難的人員還有刑滿釋放人員、失地農民、隨軍家屬、7·5事件人員等。2010年，烏市共有公益性崗位23690人，其中：持有《再就業優惠證》人員2430人，殘疾人員140人，享受城鎮低保人員650人，“4050”人員5312人，“兩勞”釋放人員41人，“零就業家庭”及夫妻雙失業人員5140人，應歷屆大中專畢業生3099人，隨軍家屬81人，失地農民（指政府征地）320人，復員轉業退役軍人610人，連續失業一年以上城鎮失業人員5867人。截止2011年6月底，新疆全區公益性崗位就業103823人，其中，大中專畢業生41287人，“4050”人員26452人，其他就業困難人員36084人，共涉及27個崗位工種。

據問卷顯示，被調查的公益性崗位人員中有76.5%為就業困難對象，非就業困難對象人員也占到了23.5%。這說明公益性崗位仍以就業困難人群為主，但是部分單位在公崗安置非就業困難人員現象仍存在，使一些原本不需要救助的人員占用了就業困難群體的就業資源與空間。

據《新疆維吾爾自治區公益性崗位補貼管理辦法》，公益性崗位安置就業困難人員，應堅持公開招聘，自愿報名，擇優錄用的原則；對參加招聘的“4050”人員，應給予照顧或免于考試。公益性崗位就業人員的就業途徑，據問卷顯示，主要是社區或政府幫助（49.4%）與通過勞動力市場（27.1%），而國家分配、單位安排、媒體信息及私人關系所占比例均不到5%，通過其他途徑的也僅占7.7%。（見表3）

表3:當前工作的就業途徑（單位：%）

從各地的訪談與座談情況來看，公益性崗位的安置中以“4050”人員及未就業的大中專畢業生為主，其獲取公益性崗位的途徑與問卷顯示較為一致，主要包括以下兩種方式：

“4050”及大齡（30～40歲之間）待業人員，社區安排，直接就業。這部分群體多處于年齡偏大、學歷較低，曾有下崗或失業抑或待業的經歷，加之上有老、下有小，還需要照顧家庭尤其是孩子的階段。通常是到社區填寫失業登記，認定為就業困難人員，提供崗位。部分人員還須參加崗前、上崗培訓及培訓考試，合格之后發放培訓合格證，與用人單位簽訂就業合同，上崗就業。

未就業的大中專畢業生主要通過兩種途徑，一是從就業見習基地到公益性崗位。大學生畢業之后，去當地的人事局報道，被安排去大學生見習基地見習，見習期間或見習結束之后參加社區公益性崗位的考試，由見習生轉入公益性崗位。二是參加社區的競聘考試。通過私人關系、招聘信息、社區宣傳或主動上門詢問等多種方式獲取公益性崗位招聘信息，參加社區的筆試及面試之后上崗。

由于公益性崗位針對的是已經處于弱勢的就業困難群體，維吾爾族在相對弱勢的情況下，因語言、文化程度、待業狀況及就業觀念等因素在同等條件下與漢族相比更顯弱勢，尤其是部分公益性崗位需要掌握一定漢語文及計算機知識方能勝任（如勞動保障協管員），故需經考試后錄用。考試采取面試與筆試相結合的方式，很多少數民族群眾反映以漢語試卷為主的筆試，成為其錄取過程中的最大障礙因素。因此，相對而言，維吾爾族通過社區或政府幫助獲得公益性崗位的較多。

二、公益性崗位補貼與補貼項目績效評價

1.公益性崗位補貼現狀。新疆公益性崗位就業人員享受公益性崗位補貼和基本養老保險、基本醫療保險及失業保險三項社會保險補貼。據調查，多數縣市的崗位補貼是按月發放的，但是奇臺縣和阿勒泰市由于資金缺口原因，崗位補貼發放周期延長至兩三個月，這給原本就生活困難的就業人員的日常生活帶來了諸多不便，也使其工作的積極性受到影響。特別是阿勒泰市被調查的每位公益性崗位就業人員幾乎都反映了崗貼拖延的問題。據阿勒泰市人社局的工作人員所說，崗貼拖延是由于其每年的資金缺口都在一千萬左右，上半年2月份撥的再就業資金，到8月份已經全部用完。

據《新疆維吾爾自治區公益性崗位補貼管理辦法》：崗位補貼標準（含個人應繳納的社會保險費），應不低于當地最低工資標準的1.5倍。各地可結合公益性崗位工作實際，依據工作量及貢獻大小，實行崗位補貼績效掛鉤。各地據此要求，根據公益性崗位不同的工作量、就業人員工作表現和學歷、能力、工作年限等要素，適當劃分不同待遇檔次，并建立正常的崗位薪酬增長機制。

調查地區的公益性崗位補貼情況為：2009年至2012年，只有伊寧市在2010至2011年期間，公益性崗位補貼減少了，2012年又增加了，其余各縣市的公益性崗位補貼均為逐年上升趨勢。這三年期間，從自治區來看，增加了12億多元。從各縣市來看，崗位補貼增幅最大的為烏魯木齊市，增加2億多元，其次為庫爾勒市，增加了6800多萬元，再次為伽師縣，增加了1000多萬元。其余各縣市的增幅在500多萬到800多萬元之間。（見表4）

表4：公益性崗位補貼數量與享受公益性崗位補貼人數數量

由表4可知，調查地區的公益性崗位補貼人數情況：2009年至2012年，從自治區來看，崗位補貼人數增加了9萬多人。從各縣市情況來看，與2009年的崗位補貼人數相比，2012年，只有伊寧市的崗位補貼人數減少了，其余各縣市，無論是逐年遞增的縣市，還是逐年遞減的縣市，或是先增后減抑或是先減后增的縣市，崗位補貼人數均增幅較大。增幅最大的為烏魯木齊市，增加了1萬多人，其次為庫爾勒市，增加了5400多人，再次為鄯善縣，增加了1 100多人。其余各縣市的崗位補貼人數的增幅在400多人到800多人之間。2009年至2012年，崗位補貼與崗位補貼人數的增減情況，除了伽師縣與鄯善縣的崗位補貼與崗位人數略有差異之外，從自治區級至各縣市的崗位補貼變動與崗位補貼人數的變動較為一致，即崗位補貼與崗位補貼人數的增減呈正向關系。

目前，烏市及庫爾勒市的公益性崗位人數占到了全疆公益性崗位人數的22%，其他各縣市的人數均占全疆公益性崗位人數的1%左右。從調研情況來看，由于自治區、伊寧市及庫爾勒市的財政狀況較好，配套資金或墊付資金可以到位，故公益性崗位資金的發放及對其他專項就業資金未受到特別大的影響。其余各縣市，雖然公益性崗位人數不多，但是由于公益性崗位補貼與公益性崗位社保補貼兩項支出占保護性就業資金支出的比例均達到80%以上，占當年就業專項資金的40%多，甚至60%多，而配套資金又因財政缺口被挪用或難到位，導致各地難以提高公益性崗位人員的補貼，從而使就業及再就業工作難以有大的提高。

2.公益性崗位補貼項目的績效評價。由上述可知，從2009年至2012年，公益性崗位補貼與公益性崗位就業人數均有較大的增長。在這過程中，日益增多的公益性崗位惠及到更多的就業困難人員，日益增長的公益性崗貼也不同程度地改善了就業困難人員的生活狀況。特別是2011年，鑒于新疆消費者物價指數（CPI）漲幅較高，導致公益性崗位就業人員實際生活水平下降，為切實解決他們的現實困難，保障和適當提高其基本生活水平，新疆自治區黨委第四十四次常委（擴大）會議研究決定調整公益性崗位補貼標準。2011年6月底，全區公益性崗位就業人數10萬多人，每人每月崗位、社保補貼標準即其收入平均約為1427元，繳納社會保險費后，平均個人月實際拿到手的收入約為860元。會議決定，統一全區公益性崗位補貼標準，將實際收入（扣除個人需繳納的保險費后實際拿到手的收入）提高至每人每月不低于1000元，已達到1000元或超過的按原標準執行。為此，自治區、各地投入資金共約3億元。

為了更全面地了解目前的公益性崗位補貼現狀，由統計數據計算出年、月平均崗位補貼。以2012年的公益性崗位就業人員月平均崗位補貼為例，從自治區級來看，每年為920元。從各縣市的情況來看，達到1000元或1000元以上的有烏市、伊寧市、阿勒泰市、庫爾勒市及庫車縣；低于1000元以下的有奇臺縣、伽師縣及鄯善縣。月平均崗位補貼，最高的為烏市（1260元），最低的為鄯善縣（403元）。（見表5）

表5：2012年的公益性崗位補貼

從各地區的訪談與座談會來看，仍有個別地區的補貼到2013年時仍未能達到“每人每月不低于1000元”的標準，多數地區的崗位補貼情況與表5反映基本一致，達到或超過了最低1000元的標準。

因連年攀升的物價使居民消費水平不得不水漲船高，而公益性崗位補貼與物價水平還相差甚遠，這使公益性崗位就業人員的生活質量難以有顯著的或質的變化。不過，當前對更多的公益性崗位就業人員而言，雖然對低工資有所埋怨，但是對這份工作卻較為滿意，尤其是少數民族女性與“4050”人員及下崗職工就業人員倍加珍惜，絕大多數期望能繼續留在目前的崗位上，故他們擔心更多的是合同到期后能否續簽的問題。

據問卷顯示，對公益性崗位補貼的評價為：差和較差的比例占到16.3%，認為好和較好的比例達到57.9%，認為效果不明顯和不清楚的分別占10.5%、15.4%。（見表6）

表6：對公益性崗位補貼的評價（單位：%）

這說明盡管公益性崗位補貼與當前的物價水平之間的差距較大，但是他們更多的是從自身的就業困境與公益性崗位所能給予的個人效益考慮，如有份相對穩定的工作，能貼補家庭開支，上班地點離家較近，不用經常加班且有雙休日、節假日等等，故被調查者中50%以上對公益性崗位補貼是持肯定態度的。

三、公益性崗位方面存在的主要問題及對策建議

自治區自2002年以來開始開發公益性崗位，截止到2013年，開發的公益性崗位工種達到28個，公益性崗位就業人員達到10萬多人。從調研情況來看，公益性崗位的開發、管理、使用及制度方面存在著一些不容忽視的問題：

1.公益性崗位方面存在的主要問題。首先，公益性崗位缺乏自上而下的公益性崗位管理機構體系。公益性崗位就業人員達到10萬多人，但是沒有一個專門管理的機構。現存的管理機構為勞務派遣公司、人社局與財政局、用人單位三方共同管理或人社局與財政局及用人單位兩方管理。這樣就造成了多方管理，無專人、專機構管理的局面：人社局負責審核、財政局負責發錢、用人單位負責管理，勞務派遣公司負責合同，而且這些部門中又無專門負責公益性崗位的編制及人員，導致各行其是，對公益性崗位缺乏有效的管理與監督。正因如此，公益性崗位中出現了非就業困難人員、企業人員、無合同人員，崗位補貼拖延、崗位補貼最低標準難執行，退出機制與崗位補助各地不一致，人情崗、混崗及頂崗難杜絕，公益性崗位支出費用過高等問題。對這些問題，雖然自治區出臺了相關文件加以規范，但是由于缺乏統一的管理機構，導致各地區未能做到統一管理。

其次，公益性崗位支出費用占就業專項資金的比例較高。公益性崗位就業人數較多導致支付的總費用（公益性崗位補貼與公益性崗位就業人員的社會保險補貼）過高，造成就業專項資金使用結構不合理和資金不足的巨大壓力。從自治區來看，2003～2012年，用于公益崗位的崗位補貼和社會保險補貼的就業資金從582.57萬元猛增到25.75億元，占2012年就業資金總支出的48%。從各縣市的情況來看，普遍占到其當年就業資金的40%多，甚至60%多。但是，從公益性崗位就業人員的工資（崗位補貼與社會保險補貼）來看，其幅度在1000～2000元，與他們的工作量、當地生活消費水平、其所發揮的社會效益等方面相比，支付給公益性崗位就業人員個人的費用普遍較低。造成公益性崗位支出費用占就業專項資金比例較高及公益性崗位補貼較低的主要原因，一是就業專項資金的籌措渠道較為單一：中央撥付、自治區配套、地方自籌，配套與自籌的資金由政府財政收入支出。二是地方自籌的就業資金因財政缺口被挪用或難到位，加之自治區又難以將就業資金及時撥付到位。三是自2002年開始，自治區級至各縣市的公益性崗位補貼與公益性崗位補貼人數增幅均較大，故其占用就業專項資金的比例也隨之提高。

再次，公益性崗位應該收縮還是開發的兩難問題。公益性崗位的支出費用占就業專項資金的比例較高，影響到就業資金的其他補貼項目的開展與落實。如，保護性就業資金主要包括公益性崗位補貼、特定就業政策補助、社會保險補貼及就業援助金。從全區來看，2012年全年公益性崗位支出（補貼與社會保險補貼）占到20.5億元左右，占保護性就業資金的80%。從各個縣市的情況來看，公益性崗位支出所占保護性就業資金的比例也均達到80%以上，甚至伽師縣達到了100%。故特定政策補助、就業援助金及靈活就業人員與企業人員的社會保險補貼共占保護性就業資金的20%。因此，認為應該按規定讓公益性崗位人員到期退出，今后只減不增或一減一補。但是又面臨著難以化解的問題：一是在公益性崗位就業的大部分人員不愿意離開崗位，即使到期，也不愿退出，若硬性解除合同，會引發群體上訪事件，成為影響穩定的隱患。二是公益性崗位人員因受到年齡、學歷、性別、族別的限制，而且多數人因就業觀念或自身條件的原因，不愿去有用工需求的企業，而且企業也因各種原因對招聘少數民族員工有所顧慮，故一旦解聘大部分人又會成為失業者，影響社會穩定。三是一些公益性崗位，如社區工作人員、勞動保障協調員等，這些人被清退之后，所在部門又面臨著重新招聘、培養的問題，導致工作效率降低。四是隨著城鎮化步伐加快、城市建設的需要、工業園區的興起及民生工程的實施，需要大量的公益性崗位就業人員。

2.解決公益性崗位問題的對策建議。首先，公益崗位的管理及監督應搭建自上而下的公益性機構體系，做到規范管理及有效監督。一是成立公益性機構，搭建起各個職能部門，如財務科、人事科、后勤科、社區科、環衛科、勞動保障科等各個相應的部門。二是制定相關的規章制度，安排專人負責相關的工作。三是給予公益性崗位公益性編制、公益性崗位平臺建設經費直接撥付到位，公益性崗位人員工資應隨最低工資標準實現同步增長及建立正常的崗位薪酬增長機制。四是公益性機構相應部門的人員均由公益性崗位人員擔任。這樣，公益性崗位人員的管理、編制、經費、工資等重要環節都有了保障。

其次，通過多渠道、多途徑降低公益性崗位支出費用占就業專項資金的比例。一是通過搭建的自上而下的公益性崗位管理機構，使有需求的政府、企業、社會組織、單位或個人可以向公益性崗位機構購買公益性服務，公益性機構還可以接受個人或企業或公益性社會組織的捐贈。二是公益性崗位所占比重極大的社區、環衛等組織或部門可以完全由公益性機構管理與服務，取消其事業編改為公益性編制，尤其是社區居委會屬于城鎮居民的自治組織，其地位相當于農業區的村民委員會，故可以參照村民委員會的管理模式取消事業編。三是政府應轉變職能，做好監督、指導及幫扶工作，將公益性崗位交給公益性崗位管理機構，政府從就業專項資金中支付公益性崗位的平臺建設費用即可，公益性崗位經費主要來源應是所需方購買的公益性服務經費。

再次，做好公益性崗位就業人員的退出及新增就業困難人員的補充工作。一是做好大中專畢業生的就業工作。近年來隨著大中專畢業生就業難而在公益性崗位中占很大的比例，其多數具備就業能力，故今后公益性崗位的就業困難人員的認定，應該將失業5年之內的大中專畢業生認定為非就業困難人員。二是政府需要結合各地實際，對公益性崗位管理機構研究制定相應的就業扶持政策、開展就業服務與職業技能培訓和創業培訓，從而暢通公益性崗位就業人員的出口及提升公益性崗位就業人員的服務能力。三是依托社區調整或開發新的公益性崗位。據人口較大及新建社區的需要，如家政服務、社區小飯桌及托幼、老等這些需求潛力極大的行業，參照社區直銷菜店模式，拓寬公益性崗位的就業領域。同時，將小微企業引入社區，讓部分就業困難人員就地培訓與就業，滿足了部分人尤其是大齡女性及少數民族女性就近就業的愿望。

綜上所述，解決公益性崗位補貼面臨的問題及有效解決問題的措施能否落實到位，關鍵是要搭建自上而下的公益性崗位管理機構體系，使公益性崗位就業困難人員更好地以最小的經濟效益發揮最大的社會效益。同時，通過轉變政府在公益性崗位的開發、使用、管理過程中的職能，即由承包就業轉變為監督、指導及幫扶就業，做好公益性崗位就業困難人員的退出與補充工作，從而降低公益性崗位支出費用占就業專項資金的比例，使就業專項資金的各項補貼比例能更加合理化。

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責任編輯：李月明

C916

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.10

*本文系新疆社會科學院2013年度院級青年項目“新疆公益性崗位的開發與管理現狀研究”（項目編號：13Q01）的階段性研究成果