新疆公共衛生和醫療服務均等化綜合評價分析*

張慶紅

（新疆財經大學 統計與信息學院 新疆 烏魯木齊 830012）

社會

新疆公共衛生和醫療服務均等化綜合評價分析*

張慶紅

（新疆財經大學 統計與信息學院 新疆 烏魯木齊 830012）

新疆不同區域在基本醫療衛生服務方面差距日益明顯，這不僅影響了人們健康水平的提高，也影響了社會的和諧發展。針對新疆公共衛生和醫療服務的發展現狀，今后要加強對落后地區的經濟發展和基本公共服務的投入；打破城鄉二元制結構，促進城鄉衛生資源配置均衡化；采取激勵措施，促進衛生資源向基層流動；加強基本公共服務均等化的法制建設。

新疆 公共衛生服務均等化 綜合評價

公共衛生和醫療服務均等化是指社會所有群體都能平等獲得政府提供的、與社會發展水平和階段相適應的、結果大致均等的公共衛生和醫療服務。[1]向社會成員提供均等的基本公共服務是現代政府的基本職責之一，自黨的十六屆六中全會首次提出實現城鄉基本公共服務均等化目標以來，經過黨的十七大、十八大的強調和部署，已經成為2020年全面建設小康社會戰略目標的重要內容。

隨著新疆經濟的快速發展和人們生活質量的提高，全體居民對基本衛生醫療服務的需求越來越高，但是新疆城鄉之間、地區之間的基本醫療衛生服務差距日益明顯。不同區域公共衛生和醫療服務的不均等不僅會影響到人們健康水平的提高，也會影響到社會和諧程度的發展。[2]本文在研究新疆公共衛生和醫療服務發展現狀的基礎上，對新疆公共衛生和醫療服務均等化進行綜合評價，為今后新疆公共衛生和醫療服務更好地發展提供參考。

一、新疆公共衛生和醫療服務發展現狀

2000年以來，新疆公共衛生和醫療服務不斷發展，新疆人均衛生費用不斷上升，其中，城市人均衛生費用從2000年813.74元上升至2011年的2969元，年均增長11.4%，而農村人均衛生費用從2000年的214.65元上升至2012年的1056元，年均增長14.2%，農村人均衛生費用增長速度高于城市，主要是因為2010年以后，新疆農村人均衛生費用大幅增長所致，新疆農村人均衛生費用從2010年的666.3元猛增至2012年的1056元，年均增長26%。說明2010年以后，隨著民生工程和援疆工作的不斷推進，新疆公共衛生和醫療服務投入逐漸向農村傾斜。

從衛生人員數量來看，新疆衛生人員數也由1978年的66252人上升至2012年的150083人，年均增長2.4%，其增長速度快于全國同期水平（0.4%）；在改革開放初期，新疆衛生人員數占全國衛生人員數的比重僅為0.84%，此后呈現不斷上升趨勢，在2003年所占比重已經接近2%，2003年以后又緩慢下降，2012年為1.65%，說明近幾年，新疆相對擁有的衛生資源在減少。

從衛生總費用占GDP比重來看，2000～2008年，該指標在4.6%左右波動，2008年以后總體呈上升趨勢，但是上升幅度很小，2008～2012年僅上升了0.73個百分點，政府對公共衛生和醫療服務的投入有待進一步提高。雖然新疆人均衛生機構床位數逐年上升，每萬人醫院、衛生院床位數從1978年的32張上升到2012年的56張，但是衛生機構分配不均情況比較嚴重，2012年，醫院、衛生院占95%，社區服務中心占2.4%，其他衛生機構占2.6%。

從城鄉分布來看，從醫院床位和專業技術人員的分布來看，城市數量明顯多于鄉鎮，2000年，新疆市、縣醫院床位數差距并不是太大，市和縣的醫院床位數之比為1∶1.4，2012年，2012年，兩者之比擴大到1∶2.1，鄉鎮醫院床位數發展速度明顯慢于城市。2000～2012年，縣的專業衛生技術人員、執業醫師、執業助理醫師、注冊護士數不升反降，說明雖然新疆公共衛生事業不斷改善和發展，但城鄉衛生資源配置不均等趨勢加劇。

從不同地區來看，每萬人擁有的衛生技術人員、執業醫師、執業助理醫師以及每萬人公共衛生機構床位數存在著較大的地區差異，情況最好的是烏魯木齊市，最差的是喀什地區和和田地區，和田地區每萬人擁有的衛生技術人員和執業醫師僅為烏魯木齊的26.5%和16.4%，每萬人擁有的床位數為烏魯木齊的53.9%。從整體來看，北疆地區情況好于東疆，東疆情況好于南疆地區。（見表1）

表1：2012年新疆各地區每萬人擁有的衛生服務資源

雖然新疆公共衛生與醫療服務的指標總指數在逐年上升，但是新疆整體公共衛生與醫療服務的效率仍然不高，公共衛生與醫療服務的體系仍很欠缺，尤其是南北疆發展不均等，導致部分南疆地區特別是貧困縣公共衛生和醫療服務的資源投入較少，與像烏魯木齊市這樣的相對發達城市相比差距太大，城市和鄉村發展不均衡現象較為嚴重。

二、新疆公共衛生與醫療服務均等化綜合評價分析

1.構建新疆公共衛生醫療服務均等化評價指標體系的基本原則。（1）系統性原則。對新疆公共衛生醫療服務均等化進行綜合評價，需要對醫療衛生服務的投入、產出、結果進行綜合考慮，這要求有一個系統的評價指標體系。（2）客觀性原則。盡量選擇客觀性的指標，形成可量化的評價指標體系，避免因個人或群體的主觀感受而影響到對地區醫療衛生服務水平的客觀判斷。（3）可行性原則。指標體系中各個指標所需要的原始數據應是可獲取的，這使得指標體系具有可操作性。

2.新疆公共衛生醫療服務均等化評價指標體系的構建。根據公共衛生醫療服務均等化的基本內涵和建立公共衛生與醫療服務均等化指標體系的基本原則，結合新疆的實際情況，設置新疆公共衛生醫療服務均等化評價指標體系，指標體系從公共衛生醫療服務的投入、產出和結果三個角度設置公共衛生費用服務籌資、公共衛生服務資源、公共衛生服務結果三個一級指標，其下設置16個二級指標，綜合反映新疆公共衛生醫療服務均等化情況，具體結果。（見表2）

表2：新疆公共衛生與醫療服務均等化指標體系及原始數據

3.新疆公共衛生醫療服務均等化指標體系的綜合評價分析。本文以2020年的目標值作為新疆公共衛生醫療服務的目標值，判斷近幾年新疆公共衛生醫療服務均等化的實現情況。其中2020年的目標值是通過平均增長率的方法預測得出。

（1）對指標進行同度量處理，消除各指標量綱和計量單位的影響，使各指標具有可比性。表2中的指標有正指標（指標數值越大越好）也有逆指標（指標數值越小越好），對正指標、逆指標的同度量處理公式如下：

正指標:x'i=xi/xm

逆指標:x'i=xmxi

上式中，xi為實際值，xm為標準值，x'i為同度量處理后的指標值。xm通常可用參加評價單位某一時期的平均值或最優值作為標準值。本文以2020年的目標值或預測值作為標準值。

（2）本指標體系采用平均賦權的方法確定指標權重，在每一層級內也采取平均賦權的方法。（具體結果見表2）取得指標值和指標權重后，采用常規多指標綜合評價方法逐層計算新疆公共衛生與醫療服務均等化總指數，計算結果。（如表3）

表3：現階段新疆公共衛生與醫療服務水平一覽表

（3）新疆現階段公共衛生與醫療服務水平的綜合評價分析。從表3可以看出，整體上新疆公共衛生與醫療服務水平總指數是不斷上升的趨勢，這說明新疆公共衛生與醫療服務事業處在不斷上升的階段。從不同指數看，以2020年為目標值，公共衛生醫療服務資源和公共衛生醫療服務結果分別達到目標值的76.6%和75.6%，而公共衛生費用服務籌資完成值為66.8%，說明新疆在公共衛生投入、產出和結果方面完成程度不是很好，公共衛生費用服務籌資這一領域上還需要加強，在今后要加大對城鄉人均衛生費用的投入來提高人民的公共衛生與醫療服務的質量和效率，這樣才能使新疆公共衛生與醫療服務事業發展的越來越好。

三、新疆公共衛生和醫療服務均等化發展的對策措施

今后，新疆在公共衛生和醫療服務方面實現均等化應主要采取以下幾個措施：

1.加強對落后地區的經濟發展和基本公共服務的投入。新疆不同地區之間基本公共衛生和醫療服務資源和配置差異較大的重要原因之一是不同地區經濟發展不均衡。新疆南北疆發展差異顯著，絕大部分石油、天然氣和煤炭等資源產業和大型工業企業都布局在北疆和東疆，而南疆三地州資源相對貧乏，且以農業生產為主的經濟基礎環境制約了該區域的發展；此外，自治區政府在制定新疆發展規劃上的不同側重，也是南北疆發展不均衡的關鍵原因。改革開放后，南疆三地州的主要任務是維穩，新疆原本有限的政策資源和資金資源向北傾斜，使得南北疆社會經濟發展差距越來越大。新疆貧困地區如南疆的喀什、和田等地區的經濟發展比較落后，地方財力薄弱，支持當地的基本公共衛生服務的能力十分有限，基本公共衛生醫療服務的資源和配置也相對較差，因此，要想徹底改變新疆不同區域基本公共服務不均等的現狀，就必須實施區域經濟協調發展戰略，促進落后地區的經濟發展，不斷縮小區域之間的差距，為實現不同區域基本公共服務均等化奠定基礎。與此同時，新疆政府應不斷加大對基本公共服務的投入，盡量把新增財政收入用于公共衛生服務，優先保障貧困地區急需的公共服務；改革完善財政轉移制度，加強專項轉移支付的管理，保障貧困地區具有提供基本公共衛生服務所需的必要財力。

2.打破城鄉二元制結構，促進城鄉衛生資源配置均衡化。不同區域衛生資源配置不均等與城鄉二元制密切相關。建國初，根據國家制定的發展戰略，由國家財政支出支付的公共教育、公共衛生、社會保障等關系國民生計的公共產品和服務的供給制度安排向城市傾斜，由此形成了城鄉二元制度，在此背景下，公共衛生服務領域中包括醫院、醫療設施、衛生技術人員等公共衛生資源都向城市過度集中，[3]形成了公共衛生和醫療服務政策的二元結構。城市擁有優越的醫療資源，享受城市基本醫療保險制度，農村則以基層醫療衛生結構為基礎，實行新型醫療合作制度，在城鄉經濟發展不平衡的情況下，不同的醫療資源配置方式使得城鄉基本醫療和公共衛生以及醫療服務不均衡的現象日益加劇。可以說，城鄉二元化的戶籍壁壘和城鄉二元化的資源配置方式是城鄉基本醫療和公共衛生服務差距不斷擴大的重要原因。

新疆的農牧民人口所占比重較大，農牧區醫療衛生事業的發展關系到新疆衛生事業的發展，因此，今后要努力化解這種城鄉二元結構，首先政策應傾向于支持農村，充分發揮城市帶動農村的發展模式，促進城鄉的經濟交流，暢通城鄉人口流動；在衛生醫療領域，不斷探索適合區情的城鄉不同醫療衛生制度之間的資金流轉模式，改善那些從農村流向城市的農民工的基本醫療保障水平；加大對農村基層的醫療衛生服務的支持，改善農村地區的醫療衛生服務水平；其次，應盡快建立城鄉統一的勞動力市場，打破戶籍制度限制下城鄉勞動力被區別對待的局面，使城鄉居民在市場中公平競爭，實現社會地位的平等；最后，進一步推進收入分配制度改革，通過不斷提高農村居民收入，縮小城鄉居民收入差距，為基本服務均等化提供良好的環境和基礎，從而逐步縮小城鄉之間在其他領域尤其是醫療衛生領域方面的差距。

3.采取激勵措施，促進衛生資源向基層流動。公共衛生提供服務質量高低直接反映了一個地區衛生事業的發展水平。新疆社會經濟發展比較落后，現代意義上的衛生事業發展起步較晚，特別是農村基層地區由于環境條件惡劣，發展基礎薄弱，在引進醫療衛生人才方面十分欠缺，難以吸引其他地區優秀的醫療衛生人員，現有的醫療衛生人員學歷水平普遍較低，技術大多數處于中級以下水平。造成這種情況的主要原因有：新疆基層醫療設施和技術落后，業務經費嚴重不足，許多人擔心去了鄉鎮醫院、村衛生室以后不但會荒廢專業，還看不到發展前景；目前地方政府給予的優惠政策有限，難以引入中高級衛生人員滿足當地需求；由于基層衛生行業比較特殊，基層衛生技術人員的考核辦法不好確定，很多農村基層醫療衛生機構缺乏科學合理的考核辦法和考核指標，這使得現有的基層醫療衛生人員缺乏提高自身業務水平的動力。[4]因此，首先，政府應不斷加強對基層醫療衛生機構的財政投入力度，通過各種優惠政策，鼓勵優秀的醫學院畢業生到基層工作；其次，加強對農村現有衛生人員的培訓，完善基層醫療衛生人員的考核辦法和指標，調動他們提高自身業務素質的積極性。通過改善農村醫療衛生服務質量，讓更多的農牧民能夠就近就醫，既看得起病，又看得好病，讓常見病多發病的基本醫療服務在基層真正得到落實。[5]

4.加強基本公共服務均等化的法制建設。到目前為止，我國還沒有出臺一部關于公共衛生服務全局內容的法律法規，新疆實施的關于公共衛生服務的相關法律法規是自1989年以來我國陸續出臺的傳染病防治法、食品衛生法、母嬰保健法等法律法規，它們均只涉及到公共衛生服務的某一領域，還沒有關于基本公共服務均等化的法律法規。今后，新疆在推進基本公共衛生服務均等化的過程中，應注重法制化運作，通過地方立法，制定階段性的、科學可行的行動計劃、標準、條例、激勵與責任等。通過法制化路徑推進新疆基本公共服務均等化，為建立起多層次、全覆蓋的社會保障體系、發展均衡的社會事業體系、城鄉共享的公共設施體系提供法律保障，從法律上規范基本公共服務供給主體、資金來源、管理體制；此外，為順利推進基本公共服務均等化，應建立完善一套相應的考核評估體系對相關部門進行監督，使基本公共服務均等化真正落到實處。

[1] 張永梅，李放.城鄉基本醫療衛生服務均等化的綜合指標[J].貴州社會科學，2010（05）.

[2] 朱金鶴，崔登峰.新疆城鄉醫療衛生服務均等化研究[J].新疆農墾經濟，2012（04）.

[3] 和立道.醫療衛生基本公共服務的城鄉差距及均等化路徑[J].財經科學，2011（12）.

[4] 楊宜勇，劉永濤.我國省際公共衛生和基本醫療服務均等化問題的研究[J].經濟與管理研究，2008（03）.

[5] 姜鑫，羅佳.我國城鄉基本醫療衛生均等化現狀及對策[J].理論觀察，2012（02）.

責任編輯：李月明

C916.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.11

*本文系教育部人文社科基金項目《新疆多維益貧式增長判斷及路徑選擇》（編號：13XJJC790001）的部分成果