新疆阿勒泰市牧區跨越式發展的調查與思考*

孫笑冰 鄒 游

（1中共新疆區委黨校 哲學教研部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆工程學院 社會科學部 新疆 烏魯木齊 830091）

縣市經濟社會

新疆阿勒泰市牧區跨越式發展的調查與思考*

孫笑冰1鄒 游2

（1中共新疆區委黨校 哲學教研部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆工程學院 社會科學部 新疆 烏魯木齊 830091）

新疆阿勒泰市是以牧為主的縣級市，是新疆的重要牧區之一，是以哈薩克族為主的集中聚居區。中央新疆工作座談會的召開，為阿勒泰市牧區跨越式發展指明了方向，明確了目標與任務，阿勒泰市緊扣傳統畜牧業的改造提升和現代畜牧業的創新發展兩大主題，圍繞牧民定居、優質畜產品基地建設、草原保護與建設及畜牧業防災減災、牲畜良種繁育和動物防疫體系建設等重點工作，積極探索，走出了一條跨越式發展的新路子，推進了現代畜牧業健康持續地向前發展。

新疆 阿勒泰市牧區 跨越式發展

一、阿勒泰市牧區的基本情況

新疆阿勒泰市是以牧為主的縣級市，是新疆的重要牧區之一，轄8鄉3鎮2個牧場3個街道，共95個行政村、15個分場、15個社區居委會，聚居著漢、哈薩克、維吾爾、回、蒙古等26個民族，共20.25萬人，其中牧民6139戶、24820人，均為哈薩克族，占農業總人口的35.3%。

2012年，阿勒泰市草場總面積1368萬畝，可利用面積1152.8萬畝。其中，打草場33萬畝，其余為放牧草場。2012年，飼草量種植面積8.8萬畝。2011年，全市牲畜最高飼養量78.17萬頭（只），年末牲畜存欄50.4萬頭（只），其中，牛11.6萬頭，羊35.83萬只，其他牲畜2.97萬頭。2012年全年主要畜產品的產量：產肉15339.3噸，產奶62360噸、產毛1469噸，分別較上年增長了1.2%、3.3%和2.6%。放牧牲畜與舍飼牲畜的比例為3∶7，全市有畜戶5525戶，無畜戶614戶。全市已初步形成市、鄉、村三級較為健全的品改體系，牛良種率達到67%、羊良種率達到85%。

截至2012年底，阿勒泰市建立市、鄉兩級畜牧獸醫站13個，擁有畜牧獸醫技術人員147人；草原工作站11個，擁有草原技術員78人；草原監理所、動物衛生監督所、治蝗滅鼠辦、抗災辦等機構，擁有畜牧執法人員57人。

二、阿勒泰市牧區跨越式發展存在的問題

1.現代畜牧業經濟發展滯后。一是生產方式落后，經營粗放。阿勒泰市牧區畜牧生產仍未擺脫原始畜牧的生產方式，雖然養殖成本低，但是牲畜死亡率、繁殖成活率及受自然災害的損失率與歷史上相比沒有大的差異。四季游牧的生產方式，使得畜群選優、良種繁育、疫病防治和養殖技術推廣應用等難以實施，畜產品加工和銷售困難，嚴重制約著牧區現代畜牧業生產水平的提升。二是基礎設施落后，公共服務水平十分低下。目前阿勒泰市尚有14個行政村未通達鄉村公路，未通公路達280公里。21個自然村至今未通電。水利與防洪設施少，飲水不安全人數達70436人，灌溉方式落后。與牧民生產生活密切相關的水、電、路、生活用能和飼草料地、住房等基礎設施供給嚴重不足。教育、醫療、文化體育、社會保障等基本公共服務水平十分低下。三是牧民貧困程度深。由于游牧生活，加之生產生活環境惡劣，牧民的生產力水平不高，收入增長緩慢，勞務增收比重不足農牧民增收總額的30%。牧區成為貧困人口最為集中的地區之一。截至2012年底，全市無畜戶占到總牧戶的7.8%，人均占有牲畜不足10個標準畜的牧戶占到總牧戶的18%，這部分牧民基本失去了生產發展的基礎。同時受文化素質較低、缺乏基本勞動技能等因素的制約，牧區富余勞動力轉移難度大，增收能力不足，相當一部分牧民只能解決最基本的溫飽問題，長期處于貧窮狀態。

2.產業的結構性矛盾突出。2012年，阿勒泰市生產總值達到30.75億元，其中第一產業5.66億元，第二產業5.81億元，第三產業19.28億元。三次產業結構比為18.4∶18.9∶62.7。第三產業優勢突出，二產“短板”明顯。

3.生態建設和環境保護壓力大。由于草原長期超載放牧，牧草退化十分嚴重。牧區部分區域草場植被破壞嚴重，致使近年來區域內自然災害頻繁發生，對當地牧民的危害日趨嚴重，牧民生存環境日益惡化，出現惡性循環。

表1：2012年阿勒泰市草地超載及退化情況

4.人才匱乏已成為制約牧區跨越發展的重要因素之一。由于經濟相對落后，生產生活等各方面條件差，待遇低，吸引外來人才難度很大。當前，阿勒泰市牧區人才匱乏現象極為普遍，尤其是畜牧科技人才、各類專業技術人才、雙語教師等匱乏現象尤為突出。農牧區科技人員的培訓工作相對薄弱，知識老化、觀念保守、思想僵化，很難適應現代畜牧業發展的需要。

三、阿勒泰市牧區跨越式發展的對策與建議

1.積極推進牧區現代畜牧業的建設步伐。首先，加強牧區水利、交通等基礎設施建設和人工飼草料基地建設。加強“富民興牧”水利工程建設，重點抓好引調水工程和供水工程建設。加大牧區農村公路和口岸公路建設投入力度，實現“道路建設規范化、牲畜轉場機械化、道路管護常規化”。進一步推進牧區電網改造升級和無電地區電力建設，開發太陽能、風能等新能源。加強牧區通信網絡建設，逐步消除“電信”服務盲點。加快建立優質高產的人工飼草料基地，對天然草原采取輪牧、休牧、退牧的方式使其休養生息，恢復原始草原生態環境。

其次，轉變生產方式，推進產業化經營。對現有畜牧相關企業進行資產重組，組建龍頭企業集團，支持中小企業相互參股走向聯合，積極探索和創新產業化經營的利益分配機制，逐步形成企業與農（牧）戶“風險共擔，利益共享”的利益共同體，積極培育和壯大農牧民專業合作經濟組織、經紀人協會、畜產品行業協會等多種形式的中介組織，使鄉鎮企業成為畜產品加工業的主力軍。

第三，積極推進“富民興牧”工程。按照“三通、四有、五配套”的標準，解決牧區牧民定居配套人工草料地灌溉問題；加大投入，夯實“牧民定居”工程。把牧民定居與扶貧開發、抗震安居、新農村建設等利民惠民工程結合起來，使牧民定居從質上有一個大的改變。為鼓勵和支持牧區農牧民進行勞動力轉移，建議設立牧區勞動力轉移創業基金，扶持具有民族特色的手工藝制品、傳統民俗食品加工業和牧區草原旅游業發展，對轉移就業的農牧民給予創業資金扶持。

第四，完善畜牧業服務體系，提高服務水平。重點搞好動物疫情測報、診斷體系建設，提高重大動物疫病的預警能力。完善畜產品質量監測體系建設，著手建立和完善畜產品質量監測檢驗中心或工作站，切實解決鄉鎮獸醫站存在的“站癱、人散”現象。

2.深化改革，完善體制機制。一要組織建立管理體制。組織建立資源和區域的合理有序開發及生態環境的整治建設的管理體制，使牧區的自然資源開發處于一個大系統中，而不是一個孤立的小系統。二要完善用人激勵機制。提高牧區畜牧業工作人員的待遇。把基層畜牧獸醫站的工作經費納入財政預算，解決聘用村級防疫員的編制待遇問題。加強牧區干部交流，對在牧區工作表現突出，成績顯著的優先提拔使用。三要推進牧區草場制度改革。在堅持現有草場所有制形式不變的前提下，引導和鼓勵山區牧民采取轉包、互換、出租、轉讓、股份合作或草場入股等形式的牧區草場經營權的流轉，促進草場的適度規?；图s化經營。應盡快建立以牧民直補為主要形式的生態補償機制，制定優惠政策減人減畜，以確保國家的生態安全。四要加快金融體制的改革。在繼續完善小額信貸和農戶聯保貸款辦法的基礎上，在牧區嘗試成立小額貸款公司，解決牧民貸款難等問題，凡成立的小額貸款公司運行狀況良好并為牧區經濟發展作出重大貢獻的，政府財政將給予一定的資金獎勵。

3.扎實推進社會主義新牧區建設。第一，調整產業結構，以生態旅游促發展。以旅游業為龍頭帶動第三產業快速發展，建設生態旅游公共服務體系。以現代文化為引領，積極探索牧區生態旅游開發新模式，以多元文化交匯與絲綢之路遺產為特色，打造文化生態旅游精品，把保護民族文化、深度體驗與展示進行有機結合。創建一批生態旅游發展示范企業，完善生態旅游公共服務體系，塑造并傳播生態旅游形象，推動產業融合與區域聯動。重視申遺后續的保護和管理工作，突出和彰顯自然遺產的綜合功能。

第二，爭取項目支持。針對牧區的特殊性，國家應制定專門的適宜邊疆少數民族地區畜牧業的發展項目，在畜牧業基礎設施建設、畜牧業產業化發展等方面加大項目資金支持力度，取消邊疆地區項目地方配套資金要求，使項目在數量上、資金額度上和操作上更趨合理，更易顯成效。

第三，實施農牧民勞動力轉移工程，確保牧民增收。制定鼓勵農牧區勞動力轉移的優惠政策，在就業身份、崗位安排、福利待遇、社會保險等方面與城市一視同仁。按照實用、管用、夠用的原則，大力開展引導性培訓、職業技能培訓、創業培訓。創新培訓模式，利用援疆和對口支援的有利條件，采取異地聯合辦學，積極引進內地先進的培訓理念和方法。

最后，建立和完善牧區的社會保障體系。落實好牧區低保、養老、醫療等社會保障政策，提高社會保障水平。2020年前，逐步建立起基本覆蓋貧困地區農牧民的養老保險制度。提高新型農村合作醫療參合率，逐步提高政府補助標準和報銷比例，提高統籌層次。建立農牧民醫療保險制度。對農牧民要建立合作性的醫療大病保險，鼓勵有承受能力的農牧民購買商業性的疾病保險。

4.大力加強牧區人才隊伍建設。通過建立重大建設項目和科技項目的支持為農牧區吸引人才，加大對農牧區人才開發和培訓工作的支持力度。建立牧區人才資源開發基金，與內地重點大學、科研單位、醫療機構聯合辦學，建立對口支援關系，為牧區重點培養科技人才和實用管理人才。增加農牧區專業技術人才的“特培”數量。加大農牧區少數民族黨政干部的培訓力度和培訓規模，提高農牧區少數民族黨政干部的素質和能力。

5.完善牧區少數民族文化事業發展的體制機制。完善少數民族文化事業發展的政策法規，加強少數民族文化立法工作，研究制訂和完善有關少數民族文化保護和發展的法律法規和政策措施。深化少數民族和牧區文化事業單位體制、機制改革。應實行公益性事業與經營性業務分類管理，支持少數民族文化單位按照有關規定轉企改制，在一定期限內給予財政、稅收等方面的優惠政策。加強少數民族文化事業發展經費保障，加大政府對少數民族文化事業的投入。

6.加強民族團結，以穩定促發展。民族團結是新疆各族人民的生命線。深入開展民族團結宣傳教育，加強愛國主義、社會主義和民族團結進步教育，引導各族干部群眾樹立正確的祖國觀、民族觀、宗教觀，深入開展漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族、各少數民族之間也相互離不開的宣傳教育。在當前和今后一個時期，要全面貫徹落實中央的決策部署，緊緊圍繞以改善民生為重點，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，以牧區跨越式發展、社會穩定和長治久安為總目標，建立和完善科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，妥善處理各種社會矛盾，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，充分運用行政、法律手段，把矛盾糾紛解決在基層、內部、萌芽狀態。

堅持黨的民族政策和宗教政策，堅持全面加強和改進宣傳思想政治工作，深入開展社會主義核心價值觀的宣傳教育，增強牧區各族人民對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同，鞏固各族干部群眾共同團結奮斗、共同繁榮發展的思想基礎。堅持以發展促穩定、以穩定保發展，加強牧區社會治安綜合治理，深入推進平安建設，旗幟鮮明反對和打擊民族分裂勢力，確保牧區各族牧民安居樂業、社會安定有序。

[1] 陳德峰.對社會經濟轉型期新疆城鄉關系的思考[J].實事求是，2005（01）.

[2] 新疆工作文獻選編[Z].北京：中央文獻出版社，2010.

[3] 新疆的發展與進步（白皮書）[Z].北京：人民出版社，2009.

編輯：洪美云

F127.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.20

*本文系2011新疆維吾爾自治區社會科學規劃一般項目《新疆牧區跨越式發展研究》（11BMZ080）的階段性成果