推開中國領導干部的“旋轉門”

■ 蒲 實

推開中國領導干部的“旋轉門”

■ 蒲 實

所謂“旋轉門”是指干部在公共行政部門和企事業單位、社團組織之間雙向轉換角色、穿梭交叉任職的制度和現象。作為一種人才流動機制，“旋轉門”制度在現代國家的政治運轉和人才培養中發揮了不可替代的重要作用。針對我國干部人事制度而言，切實打破人才流動的體制性、制度性壁壘和障礙，探索建立健全一套完善的干部人才流動“旋轉門”制度體系十分必要。

缺乏流動的“旋轉門”干部任用的體制壁壘不好打破

改革開放以來，與發展社會主義市場經濟相適應的干部、人才流動和身份轉換體制機制逐步建立，干部、人才流動和身份轉換逐步擴大。特別是近些年來，中央高度重視智庫建設，凝聚各方面力量，積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式，在實踐中也總結出一些較好的經驗和做法。這些做法從總體上看仍然比較有限，且尚未建立長效、系統、規范的制度化體系。同時，不僅是智庫人才流動問題，而且干部、人才流動和身份轉換的不同體制之間的壁壘依然存在，概括起來說，就是缺乏流動的“旋轉門”。

對干部流動的“旋轉門”機制認識不到位。在我國，“旋轉門”現象已經成為一種備受關注的社會現象。就思想認識而言，普通民眾，尤其是一些干部，對“旋轉門”存在誤解和擔憂。一是一些人認為“旋轉門”是西方國家政商關系的產物，這是一種誤解。“旋轉門”現象是隨著社會分工的發展和政府管理專業化而產生的，不是西方國家的“專利品”。二是還有一些人擔心“旋轉門”會引發新一輪腐敗。“旋轉門”機制在實際運作過程中可能會存在兩個方面的潛在弊端：一方面可能會被利益集團用作影響公共政策的工具；另一方面，可能會帶來權錢交易的腐敗，這主要產生在政商界的“旋轉門”中。實際上，這些潛在弊端并非“旋轉門”制度本身的問題，而是法律不健全和權力監管不到位導致的。

一些干部還存在較強的“鐵飯碗”思想。公務員職業穩定并且享有一定福利待遇，進入公務員行列一直被視為捧上“鐵飯碗”，而“死也要死在體制內”的感嘆更成為其標志性的注腳。這從當前我國公務員考試熱中可見一斑，真可謂“千軍萬馬搶過獨木橋”。“鐵飯碗”思想本質上反映了“官本位”思想作祟。在傳統觀念中，公務員除了待遇好外，還有“權力、權貴”等讓人垂涎。一些年輕學生和干部群體片面地認為，被社會認可的唯一途徑就是自己有權，自己在人群中站得高，就有了與眾不同的待遇，才會得到自己所謂的“幸福”。因此，公務員受到青睞的程度遠遠高出其他行業。

干部、人才流動的體制機制不夠順暢。一是我國不少地方、行業、單位之間仍存在著阻礙干部、人才流動的隱形壁壘。跨區域的人才流動難度較大。二是不同所有制之間的壁壘嚴重阻礙干部、人才流動。由于國有單位和非國有單位之間在人才資源管理體制和方式上的差異，“體制內”與“體制外”社會組織之間的通道尚未完全開通，國有和民營兩種體制之間、企業人才和機關事業單位人才之間的人才流動壁壘依然存在，導致人才市場“體制內”和“體制外”相互隔離，人才在不同所有制單位之間流動困難。三是妨礙干部、人才流動的戶籍障礙依然是最重要因素之一。戶籍“捆綁”的功能太多，如憑戶口本辦理結婚登記、計劃生育、子女入學等，致使人才跨地區流動的風險較大、直接成本較高。

干部、人才流動的相關法律法規不夠健全。一是干部流動的“旋轉門”法律條款過于簡單，缺乏系統性和可操作性。我國《公務員法》在第102條中對公務員離職后規定期限內從業予以規范，即“旋轉門”條款。但第102條實施成效不彰，幾乎成為“睡美人”；有些地方政府甚至出臺與之相悖的鼓勵公務員辭職下海的政策。二是我國現有的人才流動相關法律法規覆蓋面小，系統性、協調性差，剛性不足。除了人才市場立法相對完善外，其他環節的立法都比較欠缺。人才流動權、人才知識產權等都沒有列入法律規范。三是由于目前我國人才流動的有關規范主要為部門立法，因而法律位階較低，且立法程序具有封閉性，不能滿足人才在全國范圍內流動的需要，不適應建立統一規范的社會主義市場經濟秩序的客觀要求。四是有些地方出臺了保護地方利益的“土政策”，給人才流動造成障礙。如有的城市規定，某些行業和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用；只有擁有本市戶口的家庭子女才能享受本市教育資源的優惠等。

官員“旋轉門”現象是現代政治制度文明的必然產物

所謂“旋轉門”是指干部在公共行政部門和企事業單位、社團組織之間雙向轉換角色、穿梭交叉任職的制度和現象。西方國家的“旋轉門”制度在政府和智庫之間的人才流動方面發揮了重要作用。譬如，美國歷屆政府都大量依賴智庫學者來填補高層職位。卡特政府曾吸納了三邊委員會、對外關系委員會、布魯金斯學會等智庫的數十位成員。奧巴馬組閣之后，2007年成立于華盛頓的小型智庫新美國安全中心，有超過十位政策專家獲得政府職務，如助理國務卿坎貝爾、副國務卿斯坦伯格等。除了一大批智庫學者進入政府之外，也有很多前任政府官員進入智庫從事研究工作。比如，在布什政府擔任財長的鮑爾森離開政府之后進入霍普金斯大學做訪問研究員；原勞工部部長趙小蘭進入傳統基金會擔任榮譽研究員；原布什政府的國家安全事務委員會東亞主任丹尼斯·懷德現在是布魯金斯學會的訪問學者；原尼克松和福特政府國務卿基辛格（已年屆90歲）卸任后曾長期在智庫工作，至今仍活躍在國際舞臺最前沿，等等。美國智庫之所以樂于聘用這些前政府官員，一則因為他們能夠帶來在政府內任職的經驗和見識；二則也有利于智庫在政策領域的公信力；三則為他們提供一個再次“旋轉”的環境和平臺。

首先，“旋轉門”現象是現代政治制度文明的必然產物。“旋轉門“現象”最早起源于美國，也在美國最具特色。美國智庫“旋轉門”機制的形成主要得益于三個重要因素：一是獨特的政治文化。美國政治文化的核心要素是個人主義、自由主義、社會責任意識和不信任政府思想。正是這些要素塑造了美國國民的意識形態,為美國智庫的“旋轉門”提供了思想和文化上的基礎，是“旋轉門”的深層推動力。二是開放的政治體制。美國政治體制的基本特征是三權分立和權力制衡，這種制度結構必然形成權力的分散和決策機制的公開性和開放性。分權制衡的政治體制和松散的政黨制度為“旋轉門”提供了巨大的運作空間，同時這種權力的分散和制衡也使得政府決策必須依賴智庫的智力支持。三是全方位的獨立性。美國智庫的獨立性包括思想的獨立、資金的獨立和政治的獨立。這種獨立性保證了智庫可以產生具有創新性的思想，培養優秀的人才，進而使得智庫與政府之間的“旋轉門”能夠持續運轉。值得注意的是，“旋轉門”制度的產生雖然植根于特定的政治文化傳統，但是它作為一種人類制度文明成果，本身卻反映了現代社會人才跨領域流動的基本要求和規律。這是人類社會所共通的，也是國家發展所必需的。

其次，建立“旋轉門”制度必須形成相應的體制機制。“旋轉門”制度的重要功能主要體現在三個方面：一是構建人際關系傳播網絡。美國智庫在輿論傳播的過程中依靠人際關系網影響政策制定，比如在政府中直接任職、給政府官員直接打電話、保持與國會議員的密切關系、邀請前政府官員到智庫任職等。二是搭建知識與權力的橋梁。通過“旋轉門”，美國智庫不但為下屆政府培養人才，使“在野者”的知識由“入朝”轉化為權力的通道，也為前任政府官員提供了一個休養生息、再次“入朝”的機會和平臺。三是推進“二軌”外交。“二軌”是介于官方外交“第一軌道”與純民間交流“第三軌道”之間的一種特殊渠道，其突出特征是非官方性和有意識地影響官方決策。美國智庫“旋轉門”制度這些功能的充分發揮，有賴于其建立的相應體制機制：一是富有成效的人力資源管理體制。美國智庫一邊用高薪吸引不同知識背景、政治立場的優秀人才，一邊用嚴格的人員考核聘任制度保證人員的精干和工作的高效，同時，還重視研究人員與輔助人員的合理配置，注重團隊的力量。二是完善的財務管理體制。美國智庫的經費來源廣泛，享有免交所得稅和財產稅的優惠政策，大部分支出是研究項目中的研究人員、助手的工薪；每年都會編制財務預算，公布其收入狀況，使財務透明，財務管理的基本目標是實現收支平衡。三是健全的成果推銷機制。美國智庫對其成果的推銷絞盡腦汁，不遺余力，通過發行出版物、召開研討會、借助新聞媒體、建立和保持同國會的緊密聯系等方式，可謂八仙過海、各顯神通。

第三，完善的立法體系是“旋轉門”制度有效發揮正能量的根本保障。“旋轉門”現象明顯的美國、英國、加拿大、日本、新加坡等國，都在其公務員法規中建立了較為完善的“旋轉門”條款。美國的旋轉門條款主要體現在《政府道德法1978》和《政府道德改革法1989》，其主要特點是依據規制對象的身份和職務而異，設置不同的限制性規范。比如，因義務對象不同，所涉及的公共利益的大小不同，制定了不同的擇業限制條款，在擇業限制的年限上分為終身、五年、兩年、一年禁止事項等，并設置了明確的涉外限制。英國的“旋轉門”條款主要體現在1991年的樞密院令和《國家公務員管理法典》，其主要特點是采取許可制，對公務員離職后特定從業予以事前審查。比如，將離職后就業限制的對象劃分為1級、1A級、3級、4級四級，并在《企業就職規則》中設置了嚴格的擇業審查程序，還規定了例外情形。日本的“旋轉門”條款主要體現在其《國家公務員法》中，其主要特點是采取原則禁止、例外許可的方式。比如，除了明文列舉離職后擇業限制的對象、年限、具體內涵以外，還規定了例外情形；同時，設置了及時報告制度，人事院每年需按時將本院上一年度所記載的離職公務員的“承認處分”報告給國會及內閣。

我國政治體制雖然不同于美國體制，但實行選人用人“旋轉門”制度，是具有啟發和借鑒意義的。

盡快建立健全我國干部流動“旋轉門”的制度和法律體系

作為一種人才流動機制，“旋轉門”制度在現代國家的政治運轉和人才培養中發揮了不可替代的重要作用。針對我國干部人事制度而言，當前，要切實打破人才流動的體制性、制度性壁壘和障礙，探索建立健全一套完善的干部人才流動“旋轉門”制度體系，同時，通過“旋轉門”制度積極探索推進中國特色新型智庫的建設。為此，需要有效借鑒國際經驗，著重把握好以下幾個方面：

從思想觀念上正確認識干部、人才流動“旋轉門”制度的本質屬性。一是“旋轉門”制度是現代政治文明的產物，并不存在“姓社姓資”的問題。從本質特性而言，“旋轉門”制度反映了現代社會人才跨域流動的基本規律和要求。人們之所以在思想認識上對其形成一些擔憂和誤解，一方面是缺乏對“旋轉門”制度的全面認識，另一方面是受到我國實踐中涌現出的官商勾結腐敗現象的影響。為此，要進一步大膽解放思想，科學認識“旋轉門”制度；同時，也要進一步加強反腐敗力度，樹立黨和政府在人民心中的公信力。二是“旋轉門”制度本身與官員腐敗并不存在直接對應的因果關聯。一些人擔心“旋轉門”的實施會導致期權腐敗、公權私有化進而引發新一輪的腐敗，這一擔憂不僅對腐敗行為的發生進行了錯誤的歸因，而且低估了我國法制化進程的決心和司法體系自我完善的能力。三是“旋轉門”制度從根本上反映了政府與企事業、社團組織的良性互動和合作式治理。“旋轉門”的轉進轉出，可以為政府、智庫和學者三方都帶來好處。對政府而言，借助那些具備專業知識背景和具體實踐經驗的學者，可促進政府的效能、質量和全球競爭力。對智庫而言，其雇用的知名學者如果轉入政府部門，將會極大地增加該智庫的影響力，進而可以為其帶來較高的學術聲譽和充足的資金來源，這是一個良性循環。對學者個人而言，其走過“旋轉門”的經歷是一次很好的理論與實踐的結合。

積極試行公務員聘任制，打破干部“鐵飯碗”終身制。一是應明確聘任制的使用范圍和聘任人員的產生方式。事業單位可采用公開招聘的方式，采用公務員考試錄用的程序，還可直接選聘，與符合招聘條件的人員直接簽訂聘用合同。這兩種方式都應堅持公開、公平、競爭、擇優的用人原則。二是明確聘任合同的簽訂及合同內容，簽訂聘任合同應當堅持自愿、協商一致的原則，采用書面形式進行，非書面的聘任合同無效。三是科學定編設崗，必須在編制限額和工資限額內，建立業績評價體系，加強崗位績效考核。通過收集、分析、評價聘任制公務員在其工作崗位的工作表現和工作成果，對公務員工作業績客觀、科學、公正地考評，從而公平處理公務員的待遇、續聘、解聘等問題。四是改革支配辦法，實行協議工資制，實現工資報酬由檔案工資向以崗定酬的轉變。實現人事代理，重視和完善社會保障，新聘任公務員人事關系和檔案由人才市場服務機構代理，使“單位人”變“社會人”，實現人力資源社會化。五是積極推進反向“旋轉門”機制建設。相較于英美等西方發達國家的“旋轉門”制度機制，目前我國的反向“旋轉門”機制（即由民間進入政府）還未真正啟動。要擴大面向社會公開招聘公務員的范圍和比例。

把智庫作為“旋轉門”制度的一個有效載體，探索建立 “旋轉門”制度有效運轉的體制機制。一要完善官員任期制，實行智庫與黨政部門人員的雙向旋轉，探索中國特色的“旋轉門”制度的一種實現方式。建立一種選拔聘任智庫研究人員到黨政機關部門擔任具有一定任期的官員的制度。這種任期制官員擔任實職，但任期結束必須重新進行選拔聘任或離任。他們人事關系類似于借調和掛職干部，但占所在單位的正式編制和職數。二要通過財政投入支持智庫發展。各級政府應增加財政預算中購買智庫服務的支出。各級黨政組織可設立政策研究基金，通過基金會等社會組織支持智庫開展適度超前的研究。利用財政資金增加對官方智庫基礎設施的投入。三要充分發揮和利用退休老干部群體的人才資源優勢。允許并鼓勵黨政機關部門或體制內研究機構的已退休領導設立智庫并領導智庫。創造條件讓在職的黨政機關干部到智庫工作。在建立和完善公務員和事業單位工作人員退出制度的基礎上，應當吸引他們到各類智庫工作。這些智庫嚴格依法管理、依法自治，要取消對已退休干部任職智庫年齡的限制。

盡快建立健全我國干部流動“旋轉門”的制度和法律體系。《國家公務員法》第102條是我國“旋轉門”條款發展的重要成果，但存在較多缺失，亟待進行完善。一要調查研究制定相關政策，建立相關保障制度。二要積極探索和確立我國“旋轉門”條款的立法模式。就目前我國“旋轉門”條款的狀況，進行專門立法或零散立法都不太可取，當前可考慮以現行“旋轉門”條款為基礎，以行政解釋或重新立法的方式設定實施細則。三要加強對規制內容的完善和細化。我國公務員系統機構龐大、層級復雜，不同的職務所對應的權力大小、資源掌控、信息接觸面差別極大，而可能導致的期權腐敗、期后公權力私有化的程度也不盡相同，詳細的義務對象層級劃分、年限區分、地域范圍限制十分必要。四要加強對“旋轉門”條款罰則的完善。從執法主體來看，可以考慮以監察部門、人事勞動保障部門、工商行政管理部門、民政部門為主體，履行監督和執行義務，同時離職公務員應定期予以匯報；在“旋轉門”條款各項內容日漸完善的基礎上，或可考慮設立專門的“旋轉門”條款執法主體。處罰種類采取行政罰和刑事罰的方式比較適宜，同時要加大處罰力度，以切實起到警示作用。五要盡快完善并嚴格執行公務員離職后利益回避的法律條款，并建立官員財產申報、財產公開和經濟審計等配套制度，以阻斷官員進出“旋轉門”可能導致的腐敗行為。

（作者為國家行政學院決策咨詢部博士）