西方主權債務危機教訓與啟示

■ 何代欣

西方主權債務危機教訓與啟示

■ 何代欣

自2010年起，以歐元區國家為代表的西方國家主權債務規模超限，一發不可收拾。時至今日，其誘發原因與繼發后果都是國際政治、經濟熱議的焦點。身處世界經濟體系，與各國交往合作日益緊密的中國，該如何思考這場看似置身事外，實際牽扯其中的事件呢？事實上，如何應對西方國家主權債務問題可能長期化，如何吸取和借鑒這些國家管理主權債務的教訓，是兩大亟待研究的領域，也是本文探討的重點。

什么導致了債務規模超限

西方現行的財政與金融體制共同導致了主權債務規模的失控。西方國家的主權債務膨脹主要發生在二戰以后，而真正的危機爆發在20世紀80年代的拉美，緊接著是墨西哥、俄羅斯、冰島、迪拜以及目前大家熟悉的歐元區債務危機。IMF提供的世界173個國家主權債務規模總量變化顯示，20世紀70年代，全球主權債務規模達到戰后最低后一路走高，到2011年最高點時達40萬億美元。這與當年世界各國GDP總和大致相當。全面來看，西方現行的財政和金融體制的運行特征，決定了其主權債務規模必然失控。其一，當前西方各國的財政預算體制，沿襲了代議制民主的決策模式。因此，財政支出增長幾乎是剛性的。換句話說，正常情況下，執政當局為了獲得民眾支持，難以推行真正意義上的財政增收或減支措施。其二，當前西方金融市場中政府債券的定價功能日趨明顯。簡言之，發行一定規模的政府債券，是穩定金融市場、滿足社會投資需要的工具，隨著經濟總量的不斷擴大，債務規模只增不減也在情理之中。

主權債務規模超限很可能長期化。如果說債務危機導致的全球經濟動蕩在2013年初顯復蘇，那么西方主要國家的主權債務超限卻是一個不得不面對的長期化問題。我們熟知的“歐盟債務警戒線標準”，即赤字占GDP比率低于3%（赤字率），債務規模余額占GDP比率不超過60%（債務負擔率）的標準，從一開始就沒有真正約束到各國。比如，經濟大國意大利，除了在1993年和1994年加入歐盟協約時候勉強低于這一標準，隨后20年的赤字率和債務負擔率持續飆升，2000年以后其赤字率沒有低于過5%，債務負擔率也沒有低于過90%。該地區這樣的國家并不止一個。沒有嚴格的財政紀律和國家自律做基礎，那么不受約束的主權債務超限，也就自然不過了。

依靠經濟增長化解主權債務超限的努力漫長而艱巨。依靠經濟增長來化解債務危機是近些日子比較時興的說法，但現實并不容易。首先，債務危機國家大多沒有嚴格的財政約束機制和經濟發展動力。換句話說，正是經濟出了問題才落得政府靠借債“買單”。其次，要想啟動經濟，勢必要啟動投資和消費，在依靠債券融資難以為繼的情況下，危機國家所能動用的政策手段幾乎喪失。最后，通貨膨脹是一個刺激經濟的辦法，但主權債務很可能因此縮水，債權方也會動用多種辦法，防止貨幣貶值導致的債務縮水。現在這些國家寄希望于用“時間換空間”往下拖的辦法，寄希望于經濟增長來化解主權債務，必然是一個漫長而艱巨的過程。并且，能否渡過危局，尚難預料。

管控債務規模的政策啟示

借鑒經驗，客觀分析主權債務對經濟社會發展的階段性作用。當中國GDP總額邁上世界第二、外匯儲備連續多年保持全球第一的情況時，我們不能淡忘了國債工具的重要作用。回到1998年，中國應對亞洲金融危機，積極的財政政策發揮主要作用的抓手就是當時的政府舉債。再往前走，第一個五年計劃的建設公債，作用也是舉足輕重。就中國而言，我們曾經利用債務收入來啟動經濟建設，也曾利用債務工具來刺激經濟增長。但近10年來，財政收入增速快于GDP增速，使我們的財政沒有太大的資金壓力，債務的作用被擱置起來。而隨著2012年開始財政收入大幅放緩，2013年開始進入個位數增長時代，最新公布的2014財政預算赤字1.3萬億元，重拾國債工具的趨勢已現端倪。應該看到，西方國家利用主權債務規模解決了經濟社會轉型，福利社會建設和老齡化資金需求的問題。這些問題，在不遠的將來，也可能會出現在我們身上。運用債務工具，彌補公共支出需要的政府收入不足，滿足人民群眾對美好生活的向往和追求，是再正常不過的事情。此外，伴隨人民生活水平提高和物質財富積累，購買國債來保值增值成為重要的渠道，保持一定的債務發行，也是對內和對外國際形象和信用的體現。因此，不必因各國主權債務危機，而一概否定政府負債的作用。

為了更好地利用債務工具，全面深化改革和實現中華民族偉大復興，我們應注意以下幾個方面：

第一，吸取西方國家財政與金融體制運行的教訓，構建新型的債務管理制度。避免政府預算和財政發債失控，應該主動應對經濟社會發展中的債務需求問題。將財政融資、國有資產和社會保障等與政府債務關系密切的領域，做系統科學的研判，盡早做出赤字管理和債務管理的制度準備。

第二，面對西方國家主權債務的長期超限，要避免持有債券的風險。我國的外匯儲備有相當部分都是以這些國家主權債務的形式存在。西方國家主權債務違約乃至破產的風險，時刻危及我們的國家資產。因此，有必要加強國際合作，在提供相關國家力所能及幫助的同時，盡快形成外匯資產投資的多元化機制。

第三，經濟發展是化解債務風險的決定力量，保持適度增長，有利于債務工具作用的發揮。政府舉債的核心是建立融資信心。穩定的經濟增長與債務償付能力之間有密切的關系。西方國家的債務問題，就是資本市場失去了對其經濟增長的良好預期，使其融資成本越來越高，經濟發展的負擔越來越重。因此，中國未來要防控債務風險，就要建立經濟增長的良好預期，防范債務風險來襲。

(作者系中國社科院財經戰略研究院副研究員)