新生代農民工個人資本生成機制研究
——基于政府角色的視角

李薇

（天津職業技術師范大學經濟與管理學院 天津 300222）

新生代農民工個人資本生成機制研究
——基于政府角色的視角

李薇

（天津職業技術師范大學經濟與管理學院 天津 300222）

我國正處于城鎮化的重要階段，為新生代農民工構建個人資本生成機制，創造良好的融入環境，提高其綜合素質，是實現城鎮化的必經之路。個人資本生成機制是指以新生代農民工為對象，以政府為主體，聯動企業、社區和社會組織，為新生代農民工在城市的生產和生活提供支持和保障，旨在提升其個人資本進而融入城市的良性動態系統。政府應作為個人資本生成機制的主導者，提供穩定的資金投入作為物質基礎、建立統一的管理機構作為組織基礎、制定完善的政策作為制度基礎、組織各方主體作為社會基礎，從而加快推動城鎮化進程。

新生代農民工；個人資本生成機制；政府

問題的提出

新生代農民工是指上世紀80年代以后出生的，從學校畢業后即進入城市打工或經商，但戶籍仍在農村的人群。國家統計局調查顯示，截至2012年，全國的新生代農民工數量大約為9500萬人。與老一代農民工不同，新生代農民工脫離農業生產向城市流動已經成為一個不可逆轉的過程，他們外出務工的最終目標是融入城市。據統計，60%的新生代農民工缺乏基本的農業生產知識和技能，其中24%的新生代農民工從未務農，占農村30歲以下年輕人的90%。進入城市后，新生代農民工就業并不單純看重工資，而是更關注就業穩定性、社會保障、社會價值等城市融入的因素，而且大部分人工作、戀愛、結婚、生育、子女上學等一系列人生重要階段均在城市務工期間完成。因此，與其說新生代農民工是流動性的農民，不如說他們是城市產業工人的重要組成部分和城市移民的新主體。

盡管新生代農民工融入城市的意愿強烈，但離開賴以生存的土地保障后，社會資本和人力資本均十分匱乏，導致新生代農民工一直游離于城市與農村的邊緣，處于“城市經濟吸納、社會排斥”的尷尬境地。解決農民工問題是加快我國城鎮化進程的關鍵環節，順應新生代農民工的需求，幫助他們順利成為真正意義上的市民成為大勢所趨。提升新生代農民工個人資本，構建個人資本生成機制成為他們融入城市的必經通道。

新生代農民工個人資本生成機制釋義

新生代農民工個人資本生成機制是指以新生代農民工為對象，以政府為主體，聯動企業、社區和社會組織，在城市為新生代農民工的生產、生活提供支持和保障，旨在提升農民工個人資本水平進而促進其融入城市的良性動態系統。

首先，個人資本生成機制可以非物質資本提升帶

動物質資本存量增加。個人資本包括物質資本和非物質資本，物質資本包括勞動力、土地、資本、設備，非物質資本包括人力資本和社會資本。其一，農民工在農村原本就是物質資本較為匱乏的群體，進城后地域空間轉化，依附于土地的物質資本幾乎可以忽略不計，亟待轉換為城市生存所需的資本。其二，新生代農民工的非物質資本存量較低，表現在一方面其人力資本無法滿足城市產業結構升級的需求，另一方面社會資本嚴重缺失，其中親緣、地緣、業緣等關系型社會資本只能在初入城市時發揮有限的作用，以各類社會政策為基礎的制度型社會資本則長期匱乏，造成其城市工作和生活的障礙。因此，將非物質資本的提升確定為個人資本生成機制的主要方面，可進一步帶動物質資本存量的增加，從而形成個人資本提升的良性循環，改善新生代農民工的城市融入環境。

其次，個人資本生成機制要以政府為主導。在勞動力轉移的過程中，新生代農民工的人力資本投資存在市場失靈和外部性，加之城市社會的重重障礙，使他們在短期內很難依靠自身力量積累個人資本。當新生代農民工整體面臨社會風險時，需要依靠國家、政府的力量化解群體風險，應由政府承擔起構建個人資本生成機制的主要職責。

再次，個人資本生成機制是一個多主體良性互動的體系。新生代農民工融入城市過程中面臨的問題涉及工作、生活的方方面面，單純依靠政府的力量無法完全解決。要以政府為主導，在就業、福利、健康、權益保障等方面，發動并鼓勵和引導企業、社會組織、社區發揮作用，形成各主體之間的良性互動，最終依靠社會的力量共同構建起新生代農民工個人資本生成機制。

政府在新生代農民工個人資本生成機制中的角色定位

構建新生代農民工個人資本生成機制需要以政府為主導，以穩定的資金投入作為物質基礎、以統一的管理機構作為組織基礎、以完善的政策保障作為制度基礎、以社會多方支持作為社會基礎，提高新生代農民工綜合素質，并為其融入城市做好全方位準備。

資金提供者 新生代農民工個人資本生成機制需要穩定的資金投入，然而目前的政策并未規定這個群體的財政責任。根據我國財政分稅理論，中央政府財政主要負責全國性公共服務的提供，地方政府財政負責地方性的公共服務提供，為外來流動人口提供公共服務的職責并不明確。財稅劃分不明使城市中的公共福利無法惠及農民工，造成其權益缺失。因此，應由中央政府建立農民工公共福利專項基金，并將其納入國家預算體系，以確保資金來源的穩定性，而后將資金按比例撥付給各級政府。同時，明確各級政府——為農民工提供服務的直接受益方對轄區內農民工應承擔的財政責任，并按比例進行資金投入。由各級政府共同出資，完善包括農民工在內的城市公共福利，使新生代農民工在職業技能培訓、醫療衛生服務、義務教育等領域享受與市民同等待遇，實現福利普惠化和均等化。

組織管理者 目前涉及新生代農民工管理的職能部門較多，職責各不相同，易造成工作過程中相互推諉扯皮，導致新生代農民工在城市遭遇的很多問題無法解決，影響其融入城市的進程。應該按照中央政府頂層設計與地方政府分類實施相結合的原則，由人力資源和社會保障部牽頭，農民工工作司全面主持農民工管理工作，明確財政、民政、衛生、住建、教育、公安、工商、工會等相關部門的職責，按照統一規定，有側重地配合和輔助人力資源和社會保障部進行管理，自上而下理順農民工組織管理工作。

制度設計者 根據人口學原理，社會是動態的，社會中的任何人、任何階層都可能發生遷徙。然而，在我國受戶籍制度及在此基礎上建立的各類社會制度的限制，導致新生代農民工融入城市不暢。這時應由政府從宏觀政策層面入手，清除制度壁壘，為新生代農民工提供基本的制度保障，以積累其個人資本，提高其抵御城市各類風險的能力。

社會各方引導者 融入城市的一個關鍵要素在于價值觀念。多數農民工“身在城市，心在農村”、“小農意識”等社會心理并沒有發生根本轉變。新生代農民工的個人資本生成機制是在融入城市基礎上提出的。因此，只有接受城市的價值觀念、增加歸屬感，才能實現新生代農民工的再社會化，引導和促使其積極主動地提升自身個人資本。社區和社會組織是新生代農民工再社會化的主要陣地，應以政府的扶持政策和資金支持為基礎，在日常生活、就業信息、精神慰藉、文化娛樂等方面為農民工提供服務，為新生代農民工提供良好的融入環境，提高其城市認同感，進而積累其人力資本。

政府構建新生代農民工個人資本生成機制的政策選擇

新生代農民工城市化過程包括業、居和人三個層次，即他們在城市就業、穩定居住以及由農民屬性向市民屬性轉變。這一過程可以通過政府構建個人資本生成機制、出臺政策的形式得以實現。

建立農民工職業技能培訓體系，直接提升人力資本 “人力資本理論之父”舒爾茨（Thodore W Schultz）在1959年曾提出：“知識可以為個體提供增強其認知能力、激發其高產高效的潛在能力的機會。”理論研究同時表明，教育和培訓對移民的就業和收入有明顯的正相關作用，而且根據世界銀行的調查，勞動者接受教育的時間每增加一年，GDP將增加9%，可見不論對整個國民經濟還是對新生代農民工，個體培訓的成效顯而易見。為新生代農民工提供系統的知識、技能及素質培訓，將勞動力轉化為人力資本，不僅能夠直接提高其收入水平，而且能提升其城市適應能力和自我發展能力，從根本上幫助該群體在城市立足和發展。政府應承擔新生代農民工大部分的培訓責任，構建一個長效的、穩定的農民工職業技能培訓體系。首先，培訓項目的安排應堅持“技能為主，素質為輔”的原則。在技能課程設置方面，勞動力輸出地應在考察本地農民文化程度、培訓意愿、對接地區技術工人需求等因素的基礎上，結合本地實際情況選擇培訓項目，并免費提供給農民，幫助其初步掌握實用技能。同時注重綜合素質培養，即可安排少量課時的安全、法律、生活常識等知識培訓，提高農民對各項基本權利的認知。其次，選擇勞動力輸出地與輸入地相結合、各類培訓機構分層次的培訓模式。在勞動力輸出地進行初級職業技能培訓，為將農民發展成城市產業工人做好準備。同時加強與勞動力輸入地的溝通交流，組織開展“訂單式”培訓、定向培訓，有針對性地培養勞動力輸入地需求的人員。在勞動力輸入地以中高級職業技能培訓為主，要將職業教育培訓機構的正規職業技能培訓與企業崗位培訓、社區素質培訓相結合，全面提升新生代農民工人力資本（如圖1所示）。企業崗位培訓通常以“傳幫帶、干中學”的形式展開，新生代農民工可以迅速掌握一技之長，實現在城市立足；打算深造的農民工可以去營利性的職業教育培訓機構、職業教育學校甚至大學學習，由政府給予全額或差額培訓補貼，幫助其實現穩定就業；社區定期為新生代農民工舉辦形式多樣的文化知識、法律維權、行為規范等教育活動，幫助農民工了解和適應城市生活。再次，政府在衡量培訓成果時，要制定量化的評價指標體系并做好監督工作。一是要制定培訓機構準入和退出機制，確定培訓機構的軟件和硬件標準，并以招投標的形式競爭上崗。二是要對培訓機構定期進行質量考核，以就業率、獲取職業資格證書率、就業穩定性等為考核指標，根據培訓機構的相對表現上浮或下調補償標準。例如，2013年上半年，某職業培訓機構的考核成績高于同地區其他培訓機構20%，則可上浮政府補貼標準5%作為獎勵。同時，對考核成績連續一段時間低于平均成績的培訓機構進行退出管理，一旦退出不再啟用。此外，還可建立道德指標一票否決制度，一旦出現故意騙取補償等行為，立即取消培訓機構資格，并加以懲罰。這種機制既可激勵各培訓機構的積極性，也可提高培訓質量和資金使用效益。三是政府要定期公開考核數據，接受審計部門、社會組織、其他社會成員的監督。

圖1 新生代農民工培訓體系圖

統一社會保障制度，積累新生代農民工社會資本 社會保障的缺失使新生代農民工在城市生活顧慮重重，將社會保障制度覆蓋面擴大到新生代農民工，使他們與城鎮居民享受同樣的待遇，是提升其制度型社會資本的主要途徑。應在社會保險領域打通農村與城鎮社會保險的通道，實現制度間的順暢轉移。在農村，農民可以參加新型農村養老保險和新型農村合作醫療制度。進入城市后，可以由單位統一參加農民工綜合保險，險種涉及養老、醫療、工傷和失業保險，但目前總體來看參保率較低，同時阻斷了農民工參加城鎮職工社會保險的途徑。對此，一方面，政府可以在短期內將參加社會保險的主動權交給新生代農民工，讓具有一定資格（如繳費年限設置為參加農民工綜合保險3年及以上）的農民工自己選擇參加城鎮職工社會保險或農民工社會保險，鼓勵有條件的農民工參加城鎮職工社會保險，最終目標是將農民工納入城鎮職工社會保險制度之中（如圖2所示）；另一方面，應加快完善和

統一社會保險制度，特別是城市居民與農村居民社會保險的銜接、不同地區社會保險關系的轉移等問題應盡快出臺政策予以解決，確保不論參加哪個群體的社會保險、在哪里參保，最終都能享受到相應的社會保險待遇，如此有利于激發流動性較大的農民工群體的參保積極性。在社會福利領域，“安居樂業”是評價個人生活水平的傳統指標之一，也是擁有個人資本存量多少的外在體現。高房價使多數人沒有能力在城市安家，因此需要政府出臺政策，將新生代農民工納入城市住房保障體系。對于已經實現穩定就業的農民工，單位應該為其繳納住房公積金，為購買商品房做好資金積累；對于大部分農民工，可以考慮為其提供保障性住房，包括廉租房和經濟適用房，幫助其在城市初步立足。在社會救助領域，應建立過渡性質的農民工社會救助體系，全方位做好“最后一道防線”工作。除了將新生代農民工納入城市最低生活保障制度之外，還要為有需求者提供大額醫療救助、子女教育救助、臨時住房、就業介紹等保障，幫助因為特殊原因而暫時陷入困境的新生代農民工擺脫生存危機，不至于因此而退出城市生活。

圖2 農民工社會保險政策發展趨勢圖

引導社會各方主體，全面提升新生代農民工個人資本 首先，要出臺優惠政策引導企業內部培訓，提升農民工人力資本。企業內部崗位培訓不僅要緊跟市場需求，而且應能夠直接應用于生產、創造價值，在提高企業勞動生產率的同時，大幅提升新生代農民工的人力資本。政府在調動企業提高新生代農民工個人資本的積極性時，要充分考慮到企業的利益，選擇企業和農民工雙贏的培訓手段，即以優惠政策和物質獎勵為橋梁，將企業自身的長遠發展與農民工的個人資本提升聯系在一起。具體激勵措施包括：其一，從物質上鼓勵企業培養新生代農民工成為具備專業資格的技術型人才，以企業農民工取得職業資格證書的等級、數量為依據，給予企業不同程度的獎勵，并確保獎勵金額高于企業培訓費用。其二，政府為具備條件的企業搭建校企聯合培訓平臺，鼓勵企業與學校聯合建立農民工培訓基地，政府出場地、企業出設備和資金、學校出師資，結合崗位要求，為新生代農民工進行崗前定向培訓，培訓合格后為企業服務。其次，要鼓勵社區和社會組織發揮積極作用，幫助新生代農民工再社會化。一是社區和社會組織要發揮精神慰藉功能，為新生代農民工個人資本積累清除心理障礙。新生代農民工居住所在地的社區和相關社會組織可以組建“一對一”互助小組，滿足新生代農民工精神健康和心理問題疏導的需要，消除其對城市的排斥心理，進而產生對城市的歸屬感。二是社區和社會組織可聯合舉辦各類講座，提升新生代農民工素質。可由社區提供場所，社會組織舉辦，在法律知識、權益保護、人身安全、城市生活常識、應對挫折與加強抗壓能力、與市民溝通互動的技巧等方面進行宣傳教育，幫助新生代農民工認識城市的制度和規則，減輕其在城市生活的不適感。此外，要在社區工作人員和社會組織成員與新生代農民工接觸的過程中，幫助其建立起新的社會關系網絡，提升其社會資本。

總之，新生代農民工個人資本生成機制的構建是一項系統工程，是一個緩慢的過程，是我國城鎮化和現代化的必經之路。對于新生代農民工整體而言，中央和地方政府在政策制定、組織實施和資金投入等方面理順管理機制是其個人資本生成機制構建成功與否的關鍵。直接與新生代農民工群體接觸的企業、社區、社會組織的輔助作用亦不可忽視。新生代農民工自身的明確定位和努力則是其個人資本生成機制建立成功與否的決定性因素。

[1]韓俊.“十二五”時期農民工就業形勢分析與建議[J].中國就業，2010（10）：9-10.

[2]張學英，李薇.新生代農民工個人資本鄉城轉換與提升機制研究[J].廣東社會科學，2013（4）：27-34.

[3]李薇.以社會資本推動鄉城移民反貧困的路徑研究[J].天津職業技術師范大學學報，2012（4）：67-72.

[4]肖娜.農民工人力資本形成過程中投資主體行為分析[D].北京：首都經貿大學，2006：25-27.

[5]Thodore W.Schultz.Investment in Man：An Economist′s view [J].Social Service Review，1959，33 （2）：69-75.

[6]銀平均.論人力資本視角的新生代農民工教育福利[J].社會工作（學術版），2011（18）：10-17.

（責任編輯：王恒）

G710

A

：1672-5727（2014）01-0009-04

李薇（1984—），女，黑龍江伊春人，碩士，天津職業技術師范大學經濟與管理學院講師，研究方向為勞動和社會保障理論。

2012年天津市哲學社會科學規劃課題“提升新生代農民工融入城市能力的個人資本框架及生成機制研究”（項目編號：TJSR12-030）；2011年度天津職業技術師范大學校科研發展基金一般項目“農民工市民化的困境及對策研究——基于社會保障視角”（項目編號：sk11-06）