我國中西部地區建設中的法律問題探析

康玉梅

(北京大學 法學院，北京100871)

自西部大開發和中部崛起戰略相繼實施以來，中西部地區的社會經濟面貌發生了翻天覆地的變化，區域協調發展戰略取得了突破式進展。但與東部地區相比，中西部發展的絕對差距仍然在持續擴大①〔1～2〕，區域協調發展任重而道遠。

縱觀世界各國的經濟發展概況，區域發展不平衡并非中國獨有的現象，它受一國或地區經濟基礎、政策制度、法治狀況、地理環境、人口分布、習俗觀念等一系列因素的綜合影響。無論是反思中國區域發展歷程的經驗教訓還是借鑒其他國家開發欠發達地區的有益探索，我們都不難發現，制度環境尤其是法治建設，是影響落后地區開發成效諸多因素中至關重要的一個。事實上，更值得我們注意的是，在依法治國、建設社會主義法治國家的時代背景下，法治本身就應當是區域發展的應有之義。它不僅是順利實施中西部發展戰略的必要保障，而且內在地包含于中西部建設的重大主題之中，應當成為中西部地區發展戰略成效的重要衡量指標。因而，如何在法治建設方面盡快縮小中西部與東部之間的差距，推動中西部地區發展戰略的進一步實施，促進區域經濟的協調發展，應當成為我們當下重點關注和亟待解決的問題。

有鑒于此，本文將緊扣中西部地區的發展現實，綜合運用實證和比較的分析方法，直擊中西部地區法治建設中存在的問題，深入剖析其背后的原因，總結借鑒其他國家開發欠發達地區中的法治建設經驗，有針對性地提出促進中國中西部地區法治建設的解決之策，以期推動中西部地區持續快速和穩定健康地發展。

一、中西部地區法治建設的問題透視

在西部大開發戰略和中部崛起戰略相繼深入推進下，中西部地區的法治建設也隨之取得了突飛猛進的發展和喜人的成就。然而，與中西部地區經濟社會日益增長的法治實際需求相比，無論是法律制度的供給還是法制的實行，法治建設都顯得捉襟見肘、力不從心。

(一)立法層面

中西部地區發展戰略實施以來，中西部地區的立法建設也隨著經濟社會的飛速發展加快了步伐，不僅頒布了大量相關立法文件，涵蓋政治、經濟、社會、文化等方面，而且在立法內容、立法方式等方面都有質的提升和飛躍，正在逐步擺脫過去立法極其薄弱匱乏的局面。從中央層面來講，最為重要的就是出臺了一批具有綜合性的中西部開發的政策性文件。就中西部地方而言，立法文件大致包括兩大類:一類是執行性地方立法文件，即以執行國家有關法律、行政法規、政策性文件等為基本目的的立法，如西部各省、自治區、直轄市均制定了環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等全國性法律法規的實施辦法;并針對中央出臺的西部開發政策制定了本地方的實施方案，如各省人民政府關于西部大開發若干政策措施的實施意見。另一類是創設性的地方立法文件，即中西部地區根據中央的大政方針，結合本地實際而制定的具有創新性的、針對性的地方立法文件②。再有一個不可忽視的立法進步便是立法工作朝著民主化、科學化和公開化的方向發展。隨著我國民主法治進程的加快，中西部地區的立法工作也通過各種途徑不斷擴大公眾參與的廣度和深度，注意吸納民意，力求協調不同利益主體間的沖突，使立法過程陽光化、透明化，為立法文件最終出臺和順利實施奠定了深厚的民意根基。例如，新疆自治區人大常委會在立法過程中不僅向社會公開征集草案修改意見，還廣集民智，向社會公開征集自治區人大常委會五年立法規劃項目建議〔3〕。

盡管從總體上而言，中西部地區的立法較之以往落后被動的局面有了良好的轉變，實現了跨越式的發展，但與中西部地區對立法需求日趨緊迫的客觀現實相比，中西部立法仍然存在諸多不適應的地方。其中突出的問題主要表現在以下幾個方面:

第一，立法的缺失。這首先體現在主導中西部地區建設的基本法律的缺位。盡管西部大開發戰略的提出已十余載，中部崛起戰略已實施七年多，但迄今為止，除國務院及各部委發布的數百件政策性文件、中西部各省區制定了一大批與之相配套的意見、通知、方案、規劃等外，尚未出臺一部關于西部開發或中部崛起的基本法律、行政法規。中西部地區的發展戰略不僅涉及到中央與地方之間、東中西三部之間、漢族與少數民族之間等眾多主體的利益調整和重新配置，而且實施過程具有長期性、復雜性和艱巨性，因而需要強勢有力、清晰明了的法律制度來保證其持續穩定地被貫徹落實。否則，長期占據主導地位的龐大、多層次的政策體系勢必會帶來內容交錯、相互沖突、任意多變、運行不暢等多方面的弊端。事實上，《西部開發促進法》早在2003 年即被列入十屆全國人大常委會的立法規劃，并于2006 年提交了草案，但因各方意見難統一而遲遲未能出臺〔4〕。其次，專項性法律的缺失。中西部戰略的深入持久實施，不僅需要處于戰略指導地位的基礎性法律，而且涉及到執行戰略的基礎設施建設、金融投資、能源開發補償、生態環境保護、社會保障、少數民族教育等一系列支撐性的法律法規。除了通行于全國范圍內的諸如環境保護、社會保障、教育等法律法規外，中央并沒有出臺針對中西部發展戰略重點事項的專門法律制度文件，而中西部地區已出臺的也只是相關政策執行類的規范性文件，不僅效力級別低，而且政出多門、質量堪憂。其三，相關配套立法不健全。如我國《可再生能源法》于2005 年頒布、2009 年修正，2010 年4 月1 日起施行修正案，由于它涉及能源種類眾多，只是為可再生能源開發利用的政策搭建了一個法律框架，無法涵蓋各種可再生能源開發利用中的所有問題，特別是其中規定的12 項配套法規和技術標準需要國務院及其相關部委和各省、市、區共同制定，但仍只有一部分實施細則和技術規范出臺，并且中西部地區僅甘肅省、四川省、湖北省、湖南省出臺了包含促進可再生能源發展的農村能源法規或規章〔5〕。

第二，立法理念的落后。立法理念是法律制度的靈魂和根基，決定著立法的精神品格和核心制度的構建，因而處于更為基礎和根本的地位。從中西部地區的法律制度規范來看，不少內容與現代民主精神、人權保障、法治思想、可持續發展等進步要求不相適應甚至違背。例如，大量行政法律規范在條款設置上重視公權力的配置、保障和實現，而往往忽視行政相對人的合法權益的構建和落實;在立法內容上設定義務性、制裁性規范多，而獎勵性規范少;不少生態環境保護的法律仍然強調經濟利益至上、奉行“人類中心主義”，對破壞生態環境的行為重經濟處罰而忽視源頭性遏制措施;缺少社會主體的參與，對公眾權利義務配置條款缺失，等等。

第三，法律規范之間重復、沖突，可操作性差。由于中西部地區立法涉及多類立法主體，而且中央與地方之間、中西部地區之間都可能就相關事項制定不同效力層次的法律規范，因而往往容易出現法律規范之間重復、沖突的現象，導致施行中出現一系列的難題，實施效果大打折扣。比較典型的如環境立法中，往往中央出臺某一環境保護法后，不少中西部地方的實施條例就直接大量重復照搬，而忽視了地方的特殊性，未能有針對性解決本地區相應的環境問題，以致在實踐中難以操作，無法發揮相應的法制作用。而在招商引資、投資環境方面，各地為了爭項目、搶資金，競相出臺帶有優惠政策的法制規范，互相攀比，有的甚至不惜違背上位法的規定，大行地方保護主義之風。

第四，立法技術問題。立法的科學、規范程度不僅與立法理念密切相關，也和立法技術不可分離，從制度文本的名稱、體例安排到具體條款設置都充滿著立法技術的奧妙。立法技術上的缺陷或弊病在中西部立法中也是隨處可見。例如在法的名稱上，“通知”、“若干意見”、“實施意見”、“指導意見”、“指示”、“實施辦法”、“實施條例”、“批復”、“試行條例”、“試行辦法”等隨意使用，極其混亂，不僅難以判定其效力、等級、適用范圍，而且由于其語言不符合立法規范，往往直接套用政策或政策性語言，變動快、彈性大，造成該類法律規范漏洞過多、可操作性差。再比如，在體例安排上不合理，上下條款之間的邏輯混亂;立法語言欠規范和科學，文學性詞匯和政策性口號隨處可見，等等。

(二)執法層面

盡管法的實行方式多樣，參與主體眾多，但從對社會生活影響的廣泛性、持續性和強制性角度而言，行政主體依法行政的狀況很大程度上直接決定著法在社會生活中的實行程度。從總體上看，隨著中西部地區經濟社會的飛速發展，人們的思想觀念不斷解放，民主法治意識日趨深入，公民的權利意識、行政管理參與意識和監督依法行政的積極性、主動性不斷增強，公務員隊伍素質明顯提升和行政執法物質保障改善，中西部地區行政主體依法行政能力有了很大的改善和提升，依法行政建設取得了矚目的成就。從另一個側面來講，中西部地區社會經濟翻天覆地的變化和城鄉居民生活水平的顯著提高，就是依法行政、認真貫徹落實中西部地區法制的最好見證。然而，從更好地推進中西部戰略深入實施的要求來講，中西部地區的依法行政建設依然形勢嚴峻，問題頗多。

第一，在中西部基層社會存在大量法律失靈的現象。這里的法律失靈，是指地方政府在行政執法的過程中，對當地發生的法律問題不是依據國家的現有法律來處理，而是采用了與現行法律法規相沖突的鄉規民約來處理，從而導致法律被虛置，無法得到有效的實行。在中西部一些偏遠的基層社會，治安管理制度和處罰規范對一些日常糾紛常常束手無策，社會成員的合法權益得不到法律有效的保護，相反一些習慣法規則和村規民約卻起到了很好的替補作用。例如，在西部某縣某山村有一個“四個一百”的奇特規定:凡偷伐樹木一棵者，處罰其一百斤米、一百斤肉、一百斤酒、一百元錢，以儆鄉鄰〔6〕。盡管該鄉規民約收到了比法律宣傳更好的效果，但這種執法方式顯然嚴重偏離了法治的軌道，損害了法律應有的效力和權威。

第二，執法不嚴，違法不究，部門保護主義或地方保護主義盛行。在中西部地區發展中，一些地方政府為了片面追求本地的經濟發展速度和效益，對于一些危害生態和社會公共利益的違法開發建設行為采取縱容和漠視態度，甚至大搞權錢交易，助長公權力腐敗之風;在行政執法上過度保護本地當事人，排擠打壓外地人;過于重視對本地或者本部門的保護，而弱于甚至不履行對相關地區或者部門利益的保護職責。這在一些跨地區、跨部門、跨行業的行政執法上表現得尤為突出，例如黃河、長江等大水系都存在上游污染下游受罪、上游濫伐下游遭殃的問題。由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當地的重點企業、財政大戶或特困企業而受到地方的重點“保護”，因而下游環保、水利部門跨行政區域執法時往往受阻，執法協調非常困難〔7〕。而2012 年8 月20 日國家環保局公布的一則行政處罰案例則更令人咋舌:廣西某鋁業公司四年前就已全面投產，但其配套建設的環境保護設施至今都沒有通過環保部門的驗收，僅官方記錄的排泥庫泥漿泄漏事件就達9 次，盡管當地方政府和環保部門曾經要求其停產整改，但后來都不了了之，四年間先后導致大面積的農田居民受損〔8〕。

第三，行政權力超越法律，行政決策隨意作出，不依法行政的現象突出。在現實生活中，中西部一些行政主體或政府官員權力本位色彩濃厚，特權觀念突出，“紅頭文件大于法，領導指示勝過法，有時甚至用領導講話代替法律”〔9〕。特別是在一些招商引資項目中，為了吸引投資，不少地方政府官員行政決策隨意，利用公權力身份許諾各種優惠條件，甚至與其他地方的優惠政策惡性競爭。這就一方面導致行政權力的濫用和法律的虛空，優惠政策文件時常突破法律的界限并凌駕于法律之上;另一方面當投資項目進入實施階段后，許多承諾的優惠政策由于與現行的行政規范性文件相互沖突而在實踐中無法施行。例如就四川成都而言，“雖然已經制定了統一規范的招商引資政策法規，但一些區縣為促進本地經濟發展往往通過領導承諾或批示的方式，越權給予更優惠的條件，導致市上制定的政策成為空文，無法切實貫徹。這既嚴重影響了招商引資的全局規劃，又可能因所謂的‘優惠政策’無法落實而損害外商利益和當地的招商引資形象”〔10〕。

第四，行政服務意識差，行政效率低下。中西部地區某些行政主體公權力意識突出，不僅表現為隨意決策、不依法行政，而且在依法執行行政事務中服務理念欠缺，門難進、臉難看、人難見、事難辦，審批項目環節過多，手續繁雜，行政效率極其低下。例如，蘭州正林農墾食品有限公司，本想從臺灣引資在蘭興建燃油鍋爐廠，但因手續卡在省勞動廳，遲遲批不下來，致使投資方一氣之下轉投上海，手續很快辦妥，且首批投資2000 萬美元已到位〔11〕。更有甚者，某外商在西部某市投資置辦物業，一棟大型寫字樓建設時間不超過3 個月，而通水電卻花了6 個月的時間〔12〕。

(三)司法層面

中國中西部地區資源豐富、幅員遼闊，但同時經濟基礎薄弱，生態環境脆弱，社會發展相對滯后，農業人口占多數，企業職工下崗、移民問題突出，因而中西部地區同時也是我國“三農”問題、生態問題、貧困人口、民族矛盾、宗教矛盾等的匯集區，極易滋生社會治安事件和刑事違法案件。特別是西部地區不少地方的治安狀況堪憂，刑事犯罪率極高，諸如拐賣婦女兒童犯罪、毒品犯罪猖獗，甚至有的地方還存在分裂勢力和恐怖分子活動。近年來，隨著中西部地區對外開放的逐步擴大，外來流動人口增多，社會貧富分化進一步加劇，加之一些地方政府官員和基層干部侵犯公民權利和人民利益的事件時有發生，不依法行政、貪贓枉法現象突出，各種社會矛盾、群體事件激增，大量的社會糾紛開始涌入司法系統。這既給中西部地區的司法機關帶來了前所未有的壓力，同時也為它們提升整體實力、進行內部革新創造了難得的契機。盡管從總體上看，這些年來，中西部地區的司法建設疾速發展、闊步前進，為保障當地的社會和諧和穩定發展可謂功不可沒。然而，深入中西部地區司法實際，尤其是基層司法內部，可發現仍然存在諸多亟待解決的問題。

第一，基層司法邊緣化。這種現象在廣大的中西部農村尤為突出。盡管近年來農村社會矛盾增多，司法需求增大，但是由于受傳統思想、物質條件、司法能力等多方面因素的制約，最終選擇司法途徑解決糾紛、救濟權利的案件比較少。一方面，中西部地區農民傳統宗族觀念根深蒂固，迷信家長式權威，法治意識淡薄，即使部分權利意識覺醒的農民也時常因收入有限，在面對高額的訴訟費用時不得不望而卻步;另一方面，因貧困導致的中西部基層法院人力資源、司法設施、辦公經費甚至司法人員工資都得不到有效保障，既無法保證及時有效的司法救濟，又通過違規操作大搞“金錢案”、“關系案”創收，嚴重損害司法在老百姓中的權威和公正形象。因而，大量打不起官司、無錢無門路的農民，在自己權益受到侵害時往往會選擇德高望重的第三者調解、自治組織的平衡、上訪甚至宗族勢力的爭斗等非法渠道解決爭端，直接導致司法功能發揮不足，司法在基層被邊緣化〔13〕。

第二，司法不公的現象依然突出。這首先表現在中西部司法中嚴重的地方保護主義和部門保護主義行為。與行政執法中的情形類似，不少中西部地區為了加快發展本地經濟，不惜采取一切手段招商引資，在處理有關開發糾紛時，明顯偏袒地方利益和在當地從事開發的各種利益主體。例如，在案件受理中對明知本地當事人會敗訴的案件就會以被告人無履行義務能力、下落不明、法院人手緊張、曲解管轄和主管的規定等各種理由拖延立案或拒不立案;在案件審理中對外地當事人“冷、橫、硬”，損害其訴訟權利，做出有利于本地當事人的判決和裁定;對外地當事人申請的執行程序則拖壓不辦，以種種煩瑣的程序來刁難或直接回絕執行申請，而對本地當事人則可能超范圍執行。例如，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青在對中部地區投資的相關情況調研后就直言不諱地說:“從我了解的情況來看，外來投資人在中部打官司很難，特別是面對當地的一些強勢企業時。如果進行投資環境的比較，中部六省經濟環境要差于沿海六省，這個是可以通過數據調查出來的，許多投資商由于擔心中部法治環境不夠好而不敢投資。”〔14〕其次，司法腐敗現象嚴重。在中西部地區，人情關系、權錢交易在司法運作中交織泛濫，屢禁不止。“打官司就是打關系”、“吃了原告吃被告”、“法官肩上有天平，哪邊錢多哪邊贏”等說法，似乎已成為社會默認的規則。這種“人情案”、“關系案”、“金錢案”既直接影響了司法公正的實現，同時也為司法腐敗提供了繁殖的土壤，因為人情關系最終也需要金錢來充當潤滑劑。

第三，司法人才危機。在中西部地區的法治實踐過程中，法律人才匱乏已成為制約中西部地區法治建設的普遍因素。然而較之于立法和執法，司法人才危機更為凸顯，人力資源的嚴重不足和專業素養有限已成為正常司法運作的掣肘。這不僅表現為中西部地區司法隊伍每年出大于進，人才流失嚴重，特別是邊遠貧困地區的縣級法院和檢察院出現了法官、檢察官不進或只出不進的局面，甚至不少基層法院只有1 ～2 名法官，連合議庭都無法組成〔4〕;而且，基層法官、檢察官的年齡結構不合理，年輕人員占的比例較小，若今后的幾十年不抓緊補充基層司法隊伍，則極有可能出現法官、檢察官人才斷層、后繼乏人的現象〔15〕。更為糟糕的是，不少法官檢察官并沒有受過正規的法科教育，通過司法考試的人數非常有限〔16〕，人員素質亟待提升，尤其是面對社會轉型中大量涌現的復雜新型案件越來越力不從心。

(四)法律監督層面

法律監督是中西部地區法治建設中不可或缺的組成部分。法律監督的有效運行不僅有利于營造中西部良好的法治環境，促進市場經濟的發育成熟，而且對立法、執法和司法的運作起著至關重要的監督保障作用。從內容上看，法律監督機制既包括法律系統內部的監督，如立法、執法、司法監督，也包括法律系統外部的監督，如黨政機關、社會團體、人民群眾、社會輿論等。

從中西部地區法治運作的實踐來看，法律監督基本上處于軟弱無力、虛空閑置的狀態，并沒有起到應有的監督保障作用，特別是法制系統內部的監督。首先，法律監督機制不健全。盡管我國憲法和法律將法律系統內部的監督權授予了國家權力機關、行政機關和司法機關，但在具體監督主體職權的落實問題上，卻缺乏必要的運作制度和運行程序。如在立法監督上設置了備案制度，但對于如何落實，例如備案期限、具體的備案機構、備案責任等并無進一步的規定，導致備案制度難以在實踐中操作兌現，因而中西部立法中出現的立法不作為、立法越權、立法不規范、立法不科學等現象也就不足為奇了。其次，法律監督機制運行不順暢，監督乏力。在現有的法律監督體系中，權力機關的監督由于專業知識的限制、監督程序的欠缺、時間精力的制約等往往過于原則，流于形式，難以具體操作;行政系統盡管建立起了內部審計、監察系統和外部權力、司法監督機制，但在監督的廣度、力度、深度和監督的方式程度上仍有待深入探索和完善;司法運作中黨和人大的監督又時常會侵蝕到司法獨立，干預司法的正常運作;外部社會團體、人民群眾的監督則由于信息來源有限，監督力度異常薄弱。

二、中國中西部地區法治問題的原因分析

在依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，法治建設和發展既是中西部地區全面發展應有的重大主題之一，同時中西部地區法治實踐狀況又受到當地社會經濟發展的全面影響和綜合制約。因而，造成上述中西部法治建設諸多問題的原因也是多方面的，不僅直接與中西部地區法律人才狀況、法制運作機制密切相關，而且深深植根于當地的社會經濟文化發展之中，受到當地思想觀念、社會經濟發展程度的內在制約。

(一)思想觀念

法治的發展直接受一國或地區法律主體思想觀念、意識形態的影響，其中既包括正面積極的有利因素，也含有負面消極的阻礙成分。然而，就中西部地區目前法治思想環境而言，既有的法治文化傳統和社會觀念更多的是與現代法治思想背道而馳，阻礙現代法治建設的快速有效推行。從傳統思想文化來看，由于我國中部地區身處內陸腹地，傳統儒家禮法思想根深蒂固，重家族血緣和地緣鄉鄰關系，思想趨于保守，同時又迷信和依賴政府權力，權力本位思想、唯上唯權意識濃厚，隱忍私了的息訟觀念普遍。而西部地區除共享這些觀念外，其特殊性還在于，西部地區是多民族聚居區，宗教信仰盛行，同時地域遼闊、地形復雜、生存條件極其惡劣，是中國最為落后且貧困人口、文盲半文盲人口最多的地區，因而其傳統儒法思想又長期與多樣的民族文化、宗教文化復雜交織，對法治思想的推行和建設更為不利。中西部地區這種保守落后的傳統思想文化觀念對法治建設的消極影響表現在諸多方面。例如，傳統儒法思想導致中西部地區尤其是廣大偏遠貧困地區的民眾法律意識淡薄，私權利觀念滯后，而鄉規民俗、家族思想、宗教文化積淀深厚，這就一方面導致現代法律規范在這些地方實行中被架空和虛置，難以發揮應有的法律作用;另一方面糾紛的解決和利益的協調更多依賴家族和政府的權力，這種尊崇權威、唯權唯上的思想直接助長了專制主義和家長作風，致使地方保護主義、部門保護主義思想在立法、行政和司法實踐中到處泛濫。再比如，傳統法律文化中重實體輕程序、重刑輕民的法治思想誤區則極易滋生不依法行政、司法不公、法治腐敗等種種弊端，忽視了民主法治思想的培育和社會民生的發展。

(二)經濟基礎

經濟基礎決定上層建筑，法律作為上層建筑的一部分，其發展變化從根本上取決于經濟發展狀況。改革開放以來，中西部地區經濟發展相對滯后，小農經濟占主體，傳統工業技術設備落后、效益低下，嚴重依賴高投入的粗放型增長方式，自主創新能力有限，新興的高科技產業所占比例很少，區域內部經濟結構失衡，市場經濟發育不充分。這種落后的經濟水平，直接衍生出法律意識淡薄、法制發展遲緩的客觀法治環境。

隨著西部大開發戰略、中部崛起戰略的相繼實施，對外開放的日益擴大和縱深推進，中西部地區市場經濟發展迅猛，一方面催生了對現代法治的強烈需求，對原有法治供給提出了嚴峻的挑戰。例如立法稀缺、法律規范弊病叢生;執法混亂、行政主體不依法行政的現象屢見不鮮;司法能力低下、司法資源有限，而社會轉型背景下利益分配失衡導致社會矛盾和各類糾紛激增，特別是大量新型的復雜案件涌入法院……中西部地區的法制系統應對乏力，法治建設亟待加強。另一方面，盡管中西部地區的經濟已經有了明顯的發展和長足的進步，然而較之東部沿海地區仍然存在發展鴻溝，中西部地區綜合實力有限，法治建設的物質保障依然難以到位。比如中西部地區不少貧困縣行政執法機關經費短缺，執法設備簡陋，人力配置不足，普遍存在執法乏力、執法不能的問題;一些擁有地方立法權的主體，由于立法經費的嚴重制約，難以對立法事項展開充分的調研、論證或者無力聘請高水平的立法專家參與指導，致使急需出臺的地方性法律規范遲遲難以出臺或者出臺的法律制度規范質量欠佳，不盡如人意;不少基層司法機關連法官、檢察官的工資都難以按時兌現，司法人員、設備和辦公經費嚴重不足;由于收入有限、經濟承受能力弱，以至于因貧輟學、無力履行義務教育的情形依然普遍存在，教育落后、人口素質低下的狀況并未根本改變，法制宣傳的投入和實際普法效果非常有限。凡此種種，不勝枚舉，但無一不表明正是經濟基礎的落后嚴重制約著中西部地區法治的發展進步，已成為中西部地區法治發展的核心制約要素。

(三)體制方面

法律系統內各種制度的設置和運轉狀況直接決定著法律制度的供給和法的實行效果。因而，在影響中西部地區法治建設的諸多因素中，相對而言，法律體制是制約中西部地區法治建設快速發展、引起中西部地區法律問題產生的更為直接、更為明顯的要素。

從我國立法體制來看，中央與地方立法權限的劃分、立法權的運行方式和運行過程、立法主體或機構的建置和活動方式等是影響目前中西部地區立法供給的主要制度性因素。首先，根據立法法的相關規定，我國目前實行的是以中央立法權為主導，同時地方一定程度分權，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。因而，在中西部地區立法主體上，既存在中央國家機關的立法權，如全國人大及其常委會、國務院及其各部委，同時地方國家機關也享有一定程度的立法權，如省級人大及其常委會、省會市和較大市的人大及其常委會和政府、民族自治區、自治州、縣的人大也享有地方立法權。這樣，一方面，立法主體眾多，權限各異，法律、法規、規章并存，立法權的行使中難免出現法律規范之間相互重復、沖突的混亂情況。另一方面，在立法權的實際行使中，中西部地方立法權，尤其是自治立法權的行使嚴重不足，立法的主動性、積極性有待提高，這也在一定程度上導致了中西部地方立法的匱乏。其次，從我國立法的運作方式來看，立法規劃在很大程度上影響著中西部地方法律制度的供給狀況，而目前我國的立法規劃存在著很大問題。從七屆全國人大常委會開始的立法規劃通常分為兩部分，即擬提請全國人大或全國人大常委會審議的法律和擬抓緊調研論證的法案。這兩部分都意義重大，但我們的規劃是在提案部門提出自己規劃的基礎上，由全國人大常委會的有關機構協調后拼湊而成，而提案多為政府各個部門按其利益提出。因而，是否立法、何時立法的抉擇在很大程度上取決于該法與部門利益的關聯度，對于一些義務性規定或者沒什么利益或者涉及多個部門的，即便是社會十分需要的立法項目，也難以進入立法規劃。而中西部地方的立法牽涉到中央與地方、東部中部西部之間，中西部內部之間等多類主體的利益調整和博弈，許多重要的法律制度遲遲不能出臺也就在常理之中。再次，作為產生適用于中西部地區的法律、地方性法規的立法機關，其主要工作方式是一年一次或者兩月一次的會議制度，并且其主要工作人員并非專職代表，也非都受過專門的法學或者立法學方面的教育，工作時間精力和專業知識的客觀限制都將嚴重制約中西部地區立法的進展。

從我國行政體制來看，行政權力的配置和職能劃分、行政權力的控制和監督、行政責任的落實等重要制度是導致中西部依法行政過程中諸多問題產生的體制性根源。首先，我國中西部地區行政權力配置不科學、職能劃分不合理的現象普遍存在。這不僅體現在行政系統內部的中央與中西部地方行政權之間、地方政府之間以及政府內部的所屬機構、職能部門之間的職權劃分，而且體現在包括政府與企事業機構、社會團體、個人等主體之間的權責界定上。例如，中央集權過多，事權與財權脫節，權限劃分不明確，權力下放不均衡;地方政府所屬機構職責權限交叉，權責分離、權責劃分不清甚至權責不統一，人員編制比例不合理，機構設置不到位甚至缺位;政府之間條塊分割，協同性差;政企不分，政府過多干預企事業單位的正常運作，政府與社會團體、中介組織之間權責關系不清，等等。這樣，行政機關執法過程中，行政職能錯位、越位、缺位，地方保護主義和部門保護主義盛行，行政主體違法行政等現象也就屢見不鮮。其次，在行政權力的運行過程中，行政法制資源供給有限、質量欠佳，因而缺少必要的行政權力控制和有效的行政監督，致使行政權力過度膨脹、行政權力濫用與行政管理虛空的現象并存。其三，在行政主體依法行政的責任落實上，缺少系統全面、可操作的責任制度體系，違法行政責任難以迅速全面地追究到位。

在司法體制方面，司法部門在人、財、物供給上嚴重依賴和受控于地方政府，法院與檢察院之間的領導和被領導關系，法院系統內部上下級之間業務監督關系等，都極大地影響著司法系統的獨立審判和檢察工作，致使中西部地區司法不公、司法效率低下、司法中的地方保護主義和部門保護主義現象突出。

(四)人力因素

制度的建構設置和有效運轉最終還依賴于特定的主體，無論是中西部地區的法制文化傳統、社會習俗、思想觀念，還是社會經濟發展水平、對外開放程度、法律制度的實際運作等都離不開人的參與和作用的發揮，因而人的因素是中西部法治建設中最為活躍、最為積極，也是最為關鍵的要素。人力資源的整體狀況，不僅包括人的數量，也表現為人的質量，如教育背景、業務知識、相關工作經驗、思想道德等，與其他因素交織在一起，綜合地決定著中西部地區法治建設狀況。從中西部地區的法治實踐來看，人力因素是其中較為薄弱不利的部分。這主要表現在中西部地區人才的缺乏，特別是法律人才的稀缺。這里的法律人才不僅僅是要求有相關的法學教育和專業訓練，而且應有相應的工作技能，熟悉業務知識，遵守職業道德規范。無論從數量還是質量來看，中西部地區法律人才都顯得尤為不足。例如上文就提到司法隊伍里人才進少出多，基層法官、檢察官年齡結構不合理，出現斷層的危機，通過司法考試的人數非常少等現象。此外，長期被人忽視的是，在中西部立法實踐中，大部分參與立法、在立法中起主導作用的人并沒有受過立法的系統教育，欠缺立法的專業知識背景，導致所立法規中弊病叢生、質量令人堪憂。

以上分別從思想觀念、經濟基礎、體制方面和人力因素四個角度深入剖析了我國中西部地區法治問題產生的原因。需要注意的是，這四個因素并非孤立的存在，而是相互影響、相互包含，交織在一起，在中西部地區的具體法治實踐中綜合地發生作用，從而形成了中西部地區當今的法治運作態勢。

三、國外欠發達地區開發的法治建設

綜觀世界各國發展歷程，許多國家的政府都試圖通過宏觀調控開發欠發達地區，促進區域協調發展。盡管這些國家在自然條件、社會經濟狀況、文化習俗、歷史傳統、開發背景等方面各有差異，政府所實施的開發政策也不盡相同，但從總結它們成功開發的經驗來看，注重發揮法治的保障作用、積極開展法治建設無疑是值得我們共同借鑒的地方。

(一)美國

美國曾經是區域發展極不平衡的國家，其中東北部主要是發達的制造工業區，而西部和南部諸州則是明顯落后的農業區。為了改變這一狀況，美國從18 世紀后期到20 世紀初期的100 多年里，進行了大規模的西部和南部開發，即美國歷史上著名的“西進運動”。可以說，美國西部開發史就是一部不斷通過立法來規范和引導開發的歷史，通過一系列政策法規吸引移民西進，促進西部土地開墾、市場發展、科技教育和生態保護，成功地為西部開發打造了一個自由開放的發展環境，為西進運動提供了堅實的法治保障。

1.土地立法

西部開發伊始，美國政府就通過一系列的法律，并經歷多次立、改、廢，逐步建立起一套成熟完善的土地法律體系，為西部開發提供了一個自由公開的土地市場環境。1784 年，杰斐遜起草的《土地法》宣布西部土地屬于美國人民，確定了土地治理原則;1785 年，新的土地法頒布，確定了出售西部公共土地的大政方針;1787 年，《西北法令》確定了西部領地政府的組織原則，從法律上保障了西部居民的生命、人身和財產的安全及宗教自由。這三個土地法為以民主的方式解決西部土地問題及建立自由農民土地制度奠定了法律基礎〔7〕，但由于土地法規定的土地價格和購地規模仍超出中小自耕農的付款和經營能力，因而遠不能滿足西部開發的實際需要。為了進一步擴大西部土地的開墾規模，美國在19 世紀逐步調整土地法:1800 年、1804 年、1820年、1832 年連續四次通過的土地法將最低出售單位逐次降低，從1785 年的640 英畝減少到40 英畝;在土地價格上，1820 年的土地法將每英畝最低價格定為1.25 美元，1841 年政府頒布的《優先購買權法》允許農民優先購買其占有的土地，而1854 年國會通過的《地價遞減法》則規定對無人購買的土地可以降到每英畝25 美分。1862 年，林肯總統簽署《宅地法》，規定每個符合條件的美國公民可以取得160 英畝的土地，耕種5 年后即歸其所有〔17〕。隨后，聯邦政府又頒布了一系列處理西部土地的法令，如1873 年的《鼓勵西部草原植樹法》、1877 年的《沙漠土地法》、1900 年的《墾荒法令》、1906 年的《森林宅地法》等，不斷放寬西部的土地政策，由此吸引了大批農民西進，促進了西部農業商品經濟的發展，并帶動了其他相關產業的勃興，推動著西部開發向縱深掘進。

2.教育和科技立法

在鼓勵西部土地開發利用的同時，美國政府還特別重視西部教育和科技的發展，通過立法的方式解決校址和教育資金，實行義務教育并大力興辦職業教育，保障發明專利權利，從而促進西部人力資源的開發和技術的發明創新。如1785 年頒布的《土地法》就為市鎮學校的發展專門保留了土地，而1862 年和1890 年國會兩次通過的《莫里爾法》規定，聯邦政府在每個州至少資助一所從事農業和技術教育的學院并將絕大部分出售公地所獲資金設立為捐贈資金。1790 年，美國設立專利委員會并頒布第一部《專利法》，該法律內容詳盡完善、專利保護對象廣泛，有效地保護和推動了發明創新。

3.環境保護立法

美國西部開發初期曾經出現過嚴重的掠奪式開發問題，濫墾濫伐、洪水泛濫、水質污染，造成生態環境嚴重破壞，給西部開發帶來了很大的負面影響。針對這些問題，美國開始重視開發地區的環境保護和生態建設問題，并通過一系列的立法來保障可持續發展。如1935 年，美國設置了土壤保持局以實施水土保護，并在1933 年到1954 年間先后頒布了《農業復興法案》、《水土保持法案》、《流域保護與防洪法案》，各州政府也頒布了水土保持示范區案，成立了相應機構。20 世紀60 年代以來，美國在以往立法的基礎上，又相繼頒布了《地區再開發法》、《加速公共工程法》、《人力訓練與發展法》、《經濟機會均等法》、《公共工程與經濟開發法》及《阿巴拉契地區開發法》、《泰勒放牧法》、《土壤保護和國內配額法》、《土壤和水資源保護法》等多部法律〔18〕。實踐證明，這些措施使得美國西部在開發的同時生態環境得到了很好的保護，實現了經濟社會的良性發展。

(二)日本

對日本人而言，山區和一部分人口過疏的地區是他們的不發達地區。為了振興這些地區的經濟，日本政府力求通過法制化的區域政策來縮小地區差距，實現區域經濟協調發展。1960 ～1998 年間，日本先后制定了《山村振興法》、《過疏地域振興特別措施法》、《特殊地區綜合開發計劃》、《欠發達地區工業開發促進法》等，促進這些地區的經濟發展。尤其值得我們注意的是，20 世紀50 年代，日本政府為了緩解戰后糧食、煤炭、木材供給和復員軍人安置的嚴峻壓力，決定開發北海道，以期利用北海道人少地多的條件，達到全國經濟的恢復和糧食、資源的供給目的。為了有計劃、有步驟地開發北海道，日本政府于1950 年制定了《國土綜合開發法》和《北海道開發法》，將北海道列為國土開發的重點，運用法律的手段推進和保障開發措施的實施。此后，日本政府又頒布了大量相關的法律規范，配套執行北海道的開發項目，目前已經執行到第5 期綜合開發計劃。隨著這一系列法律法規的貫徹實施，北海道的經濟迅速發展起來，成為日本農牧漁業的生產基地和礦產工業發達、旅游業興盛的港口城市〔17〕。

在日本經濟發展的各個階段所頒布的一系列關于地域開發的法律中，既有全國性的大法，如《國土綜合開發法》、《國土利用計劃法》，也有地方性法，如《北海道開發法》、《孤島振興法》、《東北開發促進法》等。同時，日本政府還特別注意基礎設施建設的規定，保障資金穩定來源，大力鼓勵私人企業和財團法人的投資，并在稅收和貸款上給予優惠。此外，日本政府還通過了大量專門性法律，如振興地方產業的《新產業城市建設促進法》、《工業整備特別地區整備促進法》、《工業再配置促進法》;限制大城市工業圈工業布局的《工廠立地法》;減免落后地區產業稅收的《稅收特別措施法》;振興落后地區科技和教育方面的《偏僻地區教育振興法》、《振興落后地區特別措施法》等〔19〕。

(三)意大利

意大利經濟南方落后、北方發達，其不平衡發展歷史已久。從1950 年開始，意大利政府決定對南方進行有計劃、大規模的開發，至今已經歷四個階段，先后頒布實施了20 多件法律法規，在不同的階段采取不同的針對性措施，為推動南方工業化的快速發展提供了穩定的法治保障和持續強勁的動力。

其中，1950 ～1957 年為第一階段。1950 年10月，意大利頒布第646 號法律，決定成立“南方公共事業特別工程基金局”，簡稱“南方基金局”，負責統一協調南方工業化進程中政府機關開發南方的各項工作，這標志著意大利南方大規模開發的開始。這一階段國家對南方的特別干預主要體現在土地改革和大規模修建基礎設施，為日后南方工業化起飛創造必要的條件。

1958 ～1975 年為第二階段。在這一階段，意大利政府對南方的干預重點轉向以重工業為主的工業發展。根據1957 年通過的第634 號法律，政府在南方先后設立了10 多個工業發展區，并出臺了多項優惠政策，直接有力地促進了南方工業化的快速發展。但在這一時期，由于政府忽視了對南方本地原有中小企業的支持，使許多企業發展受挫，同時國家參與制企業普遍陷入困境成為國家財政的一個沉重負擔，也給意大利的南方經濟開發留下了沉痛的教訓。

1976 ～1984 年為第三階段。為吸取上一階段的教訓并著力解決其遺留問題，本階段的調控重點是中小企業的發展和失業問題的解決。1976 年，意大利頒布第183 號法律規定，改革以往單純依靠大企業來促進南方工業化的做法，而由政府提供撥款和優惠貸款發展中小企業。據統計，國家在一這期間對南方中小企業的財政撥款達到340000 億里拉〔17〕。

1985 年以來為第四階段。在這一階段，意大利首先依法清算南方基金局，并根據1986 年的第64號法律在總理府中成立由南方事務部長領導的南方局，下設執行機構南方發展促進公司和其他相關機構，使意大利政府對南方的宏觀調控措施更加制度化和系統化，并朝著綜合性和高層次轉變。同時，第64 號法律還明確規定了新的干預目標，即促進落后地區經濟社會協調發展，促進、保護和發展生產，推動技術革新，同時加大了南方工業企業的優惠力度。

這一系列有計劃、有重點、分階段的法律措施的頒布實施，不僅有力地保障了南方經濟的快速健康發展，而且促進了南北差距的日趨縮小和意大利區域經濟的協調發展。

(四)韓國

韓國政府一直以來都非常重視落后地區的開發，并在開發落后地區的過程中積極加強法治建設，制定了比較完善的法律規范體系，為落后地區的開發奠定了堅實的制度基礎。韓國保障落后地區開發的法律主要有三個層面:

其一，規范落后地區開發的宏觀層面法律，主要有《國土綜合規劃法》(1963)、《國土利用法》(1972)、《國土基本法》(2002)等。

其二，直接規范落后地區開發的法律，主要有規范落后地區開發的一般性法律，如《促進特定地區綜合開發特別措施法》(1980)、《地域均衡開發及中小企業育成法》(1994);規范落后屬性區域開發的法律，如《農地擴大開發促進法》(1975)、《農地保護與利用法》(1972)、《農漁村開發促進法》(1983);規范特定落后地區開發的法律，如《濟州島開發特別法》(1991)。

其三，與落后地區相關的法律規范。主要有:促進產業振興的法律，如《輸出產業園地開發造成法》(1964)、《輸出自由地域設置法》(1970)、《地方工業開發法》(1970)、《產業基地開發促進法》(1973)、《產業布局及開發法》(1990);促進企業成長和鼓勵民間投資的法律，如《中小企業振興法》(1987)、《民資誘致促進法》(1994)、《交通設施的民間資本促進法》(1994);規范資源開發與環境保護的法律，如《環境保護法》(1977)、《水土資源開發綜合規劃法》(1977)、《多目的壩法》(1966)〔4〕。

此外，韓國政府在開發落后地區的過程中還特別重視科技的發展，通過立法的方式加大對技術創新、知識經濟的支持力度。政府不僅從宏觀上強化對科技發展的戰略指導和協調，而且在稅收方面給予多方面的政策優惠，實行政策金融、技術開發基金等形式的資金援助，力爭創建知識經濟強國。

從上述四個國家開發本國欠發達地區的法治實踐可以看出，一方面，加強落后地區的法治建設，積極發揮法治在開發地區的規范和保障作用，對落后地區健康有序、持續快速發展具有至關重要的作用;另一方面，由于具體國情和區情的差異，各國在落后地區的法治建設中采取了不同的法律對策，并各有側重和特色，但都遵從本國實際并有力地促進了當地的發展。

四、解決中西部地區法律問題的對策

隨著中國中西部地區發展戰略的深入實施，積弱滯后、困境叢生的法治現狀已日益成為中西部地區快速發展的掣肘。因而，如何盡快完善中西部地區的法治建設，積極推動中西部地區法治實踐全面有效地開展，已成為當務之急。結合上文的分析，我們應當從中國中西部地區的客觀情況出發，立足于中西部地區的法治實踐，積極借鑒國外開發欠發達地區的法治經驗，并針對中西部地區的法律問題和原因分析，提出建設性的對策。

(一)加強法治宣傳教育，努力革除與法治相悖的觀念習俗，營造良好的法治氛圍

要想盡快走出中西部地區目前的法治困境，推進中西部地區法治建設的快速發展，首先需要人們思想觀念的解放和創新，尤其是努力轉變舊有儒家禮法傳統中“順民”、“子民”、唯權唯上等落后觀念，并大力革除與現代法治要求背道而馳的陳規陋習，樹立科學的法治觀念，為中西部地區法治建設的順利推行營造良好的法治氛圍。

為此，我們應當努力開展多種形式的法治宣傳教育，積極培養中西部地區民眾的法律精神和現代法治信念。尤其要深入廣大中西部農村和少數民族聚居區，推行現代法治觀念教育，逐步提高他們的法治意識，積極支持他們學法、懂法、用法，從而形成整體上良好的法治氛圍。更為重要的是，我們還應當著力強化中西部地區執法者的法治意識，不僅要求他們有執法為民的公仆意識，而且應當在實踐中切實尊重法律、自覺貫徹法律，戒除權力本位思想和官本位意識，樹立以人為本、尊重個體權利和自由的科學法治觀念，最大限度地實現法治的公平正義目標。

(二)大力發展市場經濟，繼續推進中西部地區發展戰略的全面實施，為法治建設提供堅強的物質保障和經濟基礎

市場經濟實質上就是法治經濟，這既表明市場經濟的充分發展依賴于完善發達的法治秩序，但從另一方面也體現了法治建設的全面快速發展離不開市場經濟的背后支撐，需要市場經濟提供強大的物質基礎。因而，只有大力發展市場經濟，才能改變中西部地區落后的小農經濟為主體的狀態，才能催生出權利平等、契約自由、私有財產神圣不可侵犯等現代公民法治觀念，從而打破中西部地區落后守成、過度依賴行政權力的家長式或專制主義習性。只有大力發展市場經濟，才能進一步擴大中西部地區法治建設的現實需求，才能迫使立法主體加快立法進程、行政主體依法行政、司法機關公正而又富有效率地解決司法糾紛，從而培育出自由、平等、開放、正義的市場經濟法治環境。更現實的是，只有大力發展市場經濟，才能促進中西部地區產業結構的調整，加快傳統工業的升級換代和高新技術的蓬勃發展，從而推進中西部發展戰略持續深入地實施，為中西部地區的法治完善提供堅實的物質保障。諸如中西部地區的法制宣傳教育、人力的充分配置、立法的深入調研、執法設備的提升、司法資源的擴大等客觀困境，無不有賴于充足的經費來源和背后強大的經濟支撐。所以，大力發展市場經濟，繼續推進中西部地區發展戰略的全面深入實施，才能從根本上改變中西部地區落后的社會經濟面貌，才能為法治建設的快速發展奠定厚實的根基。

(三)完善立法體制，加快立法步伐，盡快構建中西部地區的法制體系

要改變目前中西部地區的法治困境，從法治運作機制來說，首當其沖的是立法環節中諸多問題的破解。只有立法體制的順暢、立法步伐的加快和立法質量的提升，才能為法的實行提供制度前提和可能。

首先，我們應當進一步完善我國立法體制，為中西部地區加快立法步伐、提高立法效率清除體制性障礙。其一，努力改變目前立法規劃部門化的傾向，吸納更多主體參與到立法規劃項目提議中來，大力發揚立法民主，使立法規劃的確立更科學更符合現實的客觀需要。其二，逐步加大人大代表的專職比例，提高人大代表的素質，尤其是法學素養和必要的立法技術，為良規美制的構建提供優良的人力保障。其三，改革目前一年一次的人大代表會期制度，制定出科學合理的會期制度，為人大代表履行立法職責提供充足的時間精力保障。

其次，切實推動中西部地區的立法進程，盡快構建中西部地區的法制體系。針對中西部地區目前立法嚴重滯后局面，我們需要加快中西部地區的立法步伐，為中西部地區的發展提供一套完善的法律體系:(1)作為指導中西部地區發展戰略實施的基礎性法律，如西部開發促進法、中部地區發展法，在內容上應當涵蓋中西部地區發展戰略的明確目標、方針政策、實現途徑、實施步驟以及制度保障和機構設置等方面，以統領中西部地區發展戰略全局。(2)專門性法律。即根據中西部地區發展戰略的各個方面，尤其是基礎設施建設、金融投資、能源開發和補償、生態環境保護和建設、科技教育、人力資源建設、社會保障等問題進行專門立法，統籌和協調中西部地區發展中的政治、經濟、社會、文化、環境、資源、人口等多方面的矛盾關系。(3)配套性立法。法律的實施還有賴于具體細化的法規、規章和規范性法律文體的貫徹落實，因而中西部地區各級立法權主體應當根據本地實際情況，結合自己的立法權限，制定出符合實際需要的配套法律規范，以保障法律法規在本地方的真正落實。

最后，在具體的立法過程中，我們還應當處理好幾對關系:(1)中央與地方的關系，防止過度集權和過度放權，協調好中央立法與地方立法、民族自治立法之間的關系;(2)東、中、西部之間以及中西部內部之間的關系，要充分發揮區域互惠合作原則和機制，協調好區域立法，形成互利互惠、互相促進的局面;(3)中西部地區社會內部各階層之間的關系，縮小城鄉差別，防止開發給弱勢群體帶來不利影響，完善社會保障體系。

(四)深化行政體制改革，強化依法行政

法在社會中的良好實行還與行政主體的依法行政密切相關，因而，加大行政體制改革力度，完善中西部地區行政權力運作機制，強化依法行政，建立一支精簡高效、運轉協調、廉潔奉公的行政隊伍，是破解目前中西部地區建設中各種法律問題的關鍵因素。

首先，合理配置行政權力，既要處理好中央與中西部地方之間在人、財、物方面的行政權力，又要落實地方行政主體上下級之間、內部各職能部門、直屬機構之間的職責權限，防止權責不統一或者職能交叉錯位和缺失。

其次，積極轉變政府職能，理順政府與市場、企事業單位、社會團體、中介組織、個人等主體之間的關系。厘清政府的職能界限，防止行政主體越權失職，侵犯行政相對人的權益。

其三，嚴格依法行政，加強行政服務理念，提高行政效率，反對部門保護主義和地方保護主義。努力提升行政主體的素質，嚴格要求行政主體依法辦事，尤其是重視行政程序價值，認真落實依法行政、服務行政、民主行政的現代行政理念，同時加強行政協調，破除行政執法中部門保護主義和地方保護主義風氣，為中西部地區社會經濟的發展提供一個開放自由、競爭有序的市場環境。

(五)繼續深入司法體制改革，實現司法公正，提高司法效率

多年來，司法體制改革一直是我國法治建設中的攻堅難題，盡管并未從根本上破解目前司法體制中的諸多痼疾，但已積累了不少改革經驗，為繼續深入改革、完善司法體制作出了有益的探索。因而，中西部地區在進行司法體制改革時，一方面要積極借鑒全國司法改革的現有成果，因地制宜地在司法實踐中推廣嘗試，并進一步在摸索中豐富完善。另一方面，在中西部地區司法改革中，要加大司法投入，保障司法必要經費，改革目前司法人、財、物上對地方政府的嚴重依賴，為司法公正提供必要的物質保障。此外，隨著中西部地區市場開放的進一步擴大，外來人口的增多，大量新型案件、復雜糾紛涌入法院，司法機關要提高自身業務素養，注重在職教育培訓，提高裁判效率，同時革除司法中嚴重的部門保護主義和地方保護主義風氣。

(六)完善法治監督機制，落實法治責任

完善法治運作中的監督機制，保證法制系統內外的監督機制運行順暢，才能真正使法治監督和法治責任落到實處。

首先，完善法制系統內部的監督機制，加大對立法、執法和司法的監督力度，并依法追究相關主體的法律責任。著重改變目前監督流于形式、過于原則、監督虛弱無力的狀態，使法制系統內部的監督機制進一步明確具體，尤其是完善監督程序法，使監督機制的運作有法可依，具有明確的依據和現實操作性。在立法、執法和司法的相應監督過程中，還應當強調責任體系的構建和落實，保證監督的現實意義和實際作用，如立法主體不作為、立法越權、違法行政、司法不公、公權力腐敗等相關責任的實現。

其次，完善社會監督體系。積極發揮群眾組織、社會團體、新聞媒體、公民個人等的監督力量，開展多種形式的監督，并擴大公權力行使的公開范圍，為社會監督提供必要的信息來源。同時，各級法制系統及其人員應當自覺接受社會監督，重視人民群眾的批評、建議、投訴、舉報、檢舉等形式的監督，使法治運作更加公開透明、富有成效。

(七)加強法律人才隊伍建設

在中西部地區的法治建設中，相比于物質基礎、制度體系、法制設施等因素，人是更為積極主動、更富有創造力的要素，因為法治的有效運作最終都有賴于法律主體的積極參與。然而，無論是從人員配備的充足角度還是人力資源的整體素養來看，人力因素已成為中西部地區法治建設中甚為薄弱的一環。因而，緩解中西部地區目前人才匱乏的嚴峻形勢，及時補充法制隊伍的人員數量，著力提升現有人員的質量，已成為當下西部人力資源建設重要而又急迫的任務。一方面，通過各種政策法規引導，吸引更多的法律人才加入到中西部地區的法治建設中去，充實法制隊伍，并能留住人才，充分挖掘他們的內在潛力，鼓勵他們更為積極主動地投入到法治實踐中去，最大限度地發揮法治建設力量。另一方面，繼續加大教育投入力度，就地培養各類法制人才，并開展多種形式的在職培訓和繼續教育，以提高現有法制隊伍的素質。

注釋:

①拿最直觀的人均收入指標來說，與東部地區相比，2011 年西部地區農村人均純收入差距由2006 年的2599.85 元擴大為2011 年的3399.74 元，城鎮居民人均可支配收入差距由5238.93 元擴大為8966.8 元;2011 年中部地區農村人均純收入差距則由2006 年的1204.86 元擴大為2011年的2077.64 元，城鎮居民人均可支配收入由3346.88 元擴大到9034.7 元。

②例如新疆維吾爾自治區人大常委會為了有效保護塔里木河的水資源，制定了我國第一部規范流域管理的地方性法規——《新疆維吾爾自治區塔里木河水資源管理條例》;貴陽市制定了《促進生態文明建設條例》，將建設生態文明城市的決策、措施納入了法治化、規范化和制度化的軌道;湖南省制定了《長株潭城市群區域規劃條例》，為長株潭城市群“兩型社會”建設提供了有力的法制保障;湖北省制定了《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》，為落實國家批準的武漢城市圈成為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的決策;河南省制定《進城務工人員權益保護條例》，山西省出臺《農民工權益保護條例》。

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