解讀中央財政科技計劃新政

文|本刊編輯部

解讀中央財政科技計劃新政

文|本刊編輯部

日前，由科技部、財政部在長期調(diào)研基礎(chǔ)上共同起草的《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革的方案》(以下簡稱《方案》)已經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，即將發(fā)布實(shí)施。《方案》提出，政府不再直接管理具體項(xiàng)目，而是通過公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺宏觀統(tǒng)籌，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)來具體管理，國家科技計劃將全面整合成五大類。

科技部、財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人就《方案》的內(nèi)容、實(shí)施意義和進(jìn)度安排等，進(jìn)行了解讀。

據(jù)財政部教科文司司長趙路透露，“本次改革針對所有實(shí)行公開競爭方式的中央財政科技計劃，也就是說民口中央財政科技經(jīng)費(fèi)有一半以上，將納入改革整合的范疇。”

“此次改革絕不是部門之間簡單加強(qiáng)協(xié)調(diào)和分工，項(xiàng)目避免重復(fù)的治標(biāo)之舉，而是上升到國家層面，重構(gòu)現(xiàn)有科技計劃體系并轉(zhuǎn)變相關(guān)政府部門科技管理職能，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化改革，這是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，已涉入改革深水區(qū)，具有艱巨性和復(fù)雜性。”科技部條財司司長張曉原認(rèn)為。

管理體制將以目標(biāo)和績效為導(dǎo)向

我國中央財政科技經(jīng)費(fèi)中，“科技項(xiàng)目”這塊蛋糕就有國家自然基金會、中科院、發(fā)改委、科技部、中石油、衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部、教育部、環(huán)保部、建設(shè)部等多個部門“分切”。

據(jù)了解，我國有近40個部門管理著近百個中央財政科技計劃（專項(xiàng)、基金等）。在科技管理和項(xiàng)目支持上，也或多或少存在被戲稱的“九龍治水”、“天女散花”的現(xiàn)象。這種局面有望通過此次改革得到扭轉(zhuǎn)。

趙路將改革核心總結(jié)為“重構(gòu)計劃體系，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新實(shí)施方式，提高資金效益”。具體來說，以前科技計劃邊界、定位不清，上下兩頭都管，現(xiàn)在要打亂重來，按照科學(xué)規(guī)律重構(gòu)計劃體系；政府則“往后退一步，往高站一層，”干規(guī)劃、布局、監(jiān)督等該干的事；系統(tǒng)設(shè)計科技計劃組織方式，圍繞重點(diǎn)任務(wù)配置資源，打通上下游各個鏈條，讓科研人員和單位公平地拿到科研項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)績效考核，體現(xiàn)科學(xué)公平有效；通過調(diào)整科技計劃的結(jié)構(gòu)、布局和實(shí)施方式，激活存量，形成聚焦，集中財力辦大事。

為此《方案》提出，優(yōu)化整合的總體目標(biāo)是，強(qiáng)化頂層設(shè)計，打破條塊分割，建立具有中國特色的以目標(biāo)和績效為導(dǎo)向的科技計劃（專項(xiàng)、基金等）管理體制，更加聚焦國家目標(biāo)，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強(qiáng)化科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情。

《方案》還提出推進(jìn)優(yōu)化整合必須遵循五個原則，即：轉(zhuǎn)變政府科技管理職能、聚焦國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合、明晰政府與市場的關(guān)系、堅(jiān)持公開透明和社會監(jiān)督。

政府抓戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和監(jiān)督，專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目

本次改革倒逼政府職能轉(zhuǎn)變最大的突破就是，政府各部門不再直接管資金分配和具體項(xiàng)目，改變過去既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員的局面。

為此，將建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺。其中，決策層面就是建立聯(lián)席會議制度，由科技部門牽頭，財政、發(fā)改等相關(guān)部門參加科技計劃（專項(xiàng)、基金等）管理聯(lián)席會議，共同制定議事規(guī)則，負(fù)責(zé)審議科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計劃（專項(xiàng)、基金等）的布局與設(shè)置、戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會的設(shè)立、專業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選擇優(yōu)等事項(xiàng)。

據(jù)科技部社發(fā)司副司長田保國透露，其實(shí)，在大氣污染治理領(lǐng)域，就已經(jīng)進(jìn)行了跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的探索嘗試：科技部、教育部、中科院、工程院、自然科學(xué)基金會、環(huán)境保護(hù)部、衛(wèi)生計生委、氣象局等部門，以需求為導(dǎo)向，按分工要求，加強(qiáng)各類計劃統(tǒng)籌，提出了6項(xiàng)科研工作，并分解為24項(xiàng)科研重點(diǎn)任務(wù)，明確各自分工、責(zé)任單位和時間進(jìn)度。類似的改革試點(diǎn)已初獲成效。

政府部門從資金的具體分配和項(xiàng)目的日常管理中解放出來，抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓布局、抓監(jiān)督。那么，廣受科技界和社會關(guān)注的項(xiàng)目管理，如受理項(xiàng)目申請、評審、立項(xiàng)、過程管理以及結(jié)題驗(yàn)收等工作交給誰呢？《方案》給出的答案是：依托規(guī)范化的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

其實(shí)，從國外情況看，各主要國家大都由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目管理，包括受理申請、評審、立項(xiàng)、實(shí)施過程管理和結(jié)題驗(yàn)收等。但專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置又有多種模式，有的獨(dú)立于政府部門之外，有的隸屬于政府部門，還有委托社會化的非營利機(jī)構(gòu)管理。

本次改革結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行深入研究，認(rèn)為專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)要兼顧現(xiàn)實(shí)可操作和未來長遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前，主要依托現(xiàn)有具備科研管理專長的單位進(jìn)行改造，形成若干符合要求的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

“專業(yè)機(jī)構(gòu)是科研項(xiàng)目的實(shí)施載體。其實(shí)，自然基金會也是專司基礎(chǔ)研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)。”趙路介紹，除了這種本身已存在的專業(yè)機(jī)構(gòu)之外，還要在改革過程中組建若干專業(yè)機(jī)構(gòu)。但這些機(jī)構(gòu)必須有標(biāo)準(zhǔn)，即準(zhǔn)入門檻，同時機(jī)構(gòu)內(nèi)外有好的監(jiān)管方式，如完善的法人治理結(jié)構(gòu)、章程等行為規(guī)范，并非哪個部委的下屬事業(yè)單位掛個牌“改頭換面”。

隨著科技體制改革和事業(yè)單位分類改革的深化，以及法治環(huán)境和監(jiān)管體系的成熟，專業(yè)機(jī)構(gòu)將逐步市場化和社會化。

那么，這會不會導(dǎo)致從“跑部門”到“跑機(jī)構(gòu)”的異化？如何加強(qiáng)對專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，避免權(quán)力尋租和黑箱交易？“為規(guī)范專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行，《方案》對制定統(tǒng)一的專業(yè)機(jī)構(gòu)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相關(guān)單位的改革提出了要求。”張曉原解釋，“政府并非放手不管，而是要與專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂委托協(xié)議，并制定規(guī)范和統(tǒng)一的項(xiàng)目評審規(guī)則。科技部、財政部定期對其履職進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評價，并且建立責(zé)任倒查機(jī)制，可以說，監(jiān)管力度是大大加強(qiáng)了。而且專業(yè)機(jī)構(gòu)也是動態(tài)調(diào)整的并接受社會監(jiān)督。”

此外，國家科技管理平臺內(nèi)容還包括：設(shè)立戰(zhàn)略咨詢和綜合評審委員會，統(tǒng)一對科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科技計劃（專項(xiàng)、基金等）提供決策咨詢，對項(xiàng)目評審提出指導(dǎo)意見，對特別重大的項(xiàng)目組織評審；建立統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機(jī)制，把監(jiān)督和評估結(jié)果作為財政后續(xù)支持的重要依據(jù)，提高科技投入的績效，多出成果和人才；建立動態(tài)調(diào)整和終止機(jī)制，使科技資源配置能夠根據(jù)新形勢新要求及時做出調(diào)整優(yōu)化，適應(yīng)新的創(chuàng)新部署，新設(shè)立科技計劃要嚴(yán)格按程序報批；完善國家科技管理信息系統(tǒng)，為科技計劃（專項(xiàng)、基金等）宏觀統(tǒng)籌和信息公開提供技術(shù)支撐，并主動向社會公開信息，接受公眾監(jiān)督。

圖解中央財政科技計劃管理改革

而對于社會公眾關(guān)注的科研項(xiàng)目管理問題，其實(shí)，早在今年3月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（簡稱《意見》）已做出了回應(yīng)。

“目前，我們在信用體系建設(shè)、加強(qiáng)項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)控監(jiān)管、建立專家公開制度和責(zé)任倒查機(jī)制等做出了一些改革探索。”張曉原說道，《意見》主要是涉及科研項(xiàng)目管理層面，而《方案》則從國家宏觀層面宏觀統(tǒng)籌，進(jìn)行政府職能調(diào)整改革，這只是深化科技體制改革中的一環(huán)，后續(xù)還將在實(shí)現(xiàn)開放共享等方面有新的突破。

計劃重復(fù)資助，項(xiàng)目追求“大而全”“小而全”，項(xiàng)目數(shù)量多但聚焦度不夠……種種問題導(dǎo)致我國中央財政科技資金的使用效益沒有充分發(fā)揮。深化中央財政科技計劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革就是直面當(dāng)前突出問題，對癥下藥。當(dāng)務(wù)之急就是對我國科技計劃“動真刀”。

為此，即將發(fā)布的《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》）絕對不是對我國現(xiàn)有科技計劃進(jìn)行簡單的項(xiàng)目查重或“合并同類項(xiàng)”，而是構(gòu)建新的科技計劃（專項(xiàng)、基金等）布局。這也是優(yōu)化整合的關(guān)鍵。

科技計劃整合成五類，解決科技資源“碎片化”，更加聚焦國家目標(biāo)

在科技部條財司司長張曉原看來，幾十年來，我國搞的“兩彈一星”工程特別是改革開放后863計劃、973計劃、國家自然科學(xué)基金等國家科技計劃做出了歷史性貢獻(xiàn)，相較于發(fā)達(dá)國家，在某些領(lǐng)域，投入效率是不錯的。但這些計劃在體系布局、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、總體績效等方面都存在諸多問題，突出表現(xiàn)在科技計劃碎片化和科技項(xiàng)目取向聚焦不夠兩個方面。

由于我國現(xiàn)有科技計劃多是陸續(xù)設(shè)立，且按不同研發(fā)階段設(shè)置和部署，在不同發(fā)展階段應(yīng)對迫切需要可解燃眉之急，但在應(yīng)對新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革時，由于缺乏頂層設(shè)計和宏觀統(tǒng)籌，就顯得“力不足”了。而且一個部門的支持強(qiáng)度有限，往往只能支持某個階段的研發(fā)資金需求，造成創(chuàng)新鏈條脫節(jié)。

同時，科技管理部門由于缺乏溝通協(xié)調(diào)，互不通氣，多頭管理導(dǎo)致科技資源配置碎片化。由此出現(xiàn)了科研人員多頭申請課題，花大量精力跑部門、跑項(xiàng)目、跑經(jīng)費(fèi)等怪現(xiàn)象。

“《方案》制定之前，科技部、財政部深入分析了我國科技界分散、封閉、重復(fù)、低效等突出問題。”財政部教科文司司長趙路介紹說，“我們對我國近百個類型的科技計劃進(jìn)行逐一梳理和定位，摸清家底，確定了優(yōu)化整合范圍。”

《方案》提出了新的科技計劃體系，將我國現(xiàn)有的林林總總各類中央財政科技計劃歸為五類。

一是國家自然科學(xué)基金。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，支持人才和團(tuán)隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)我國源頭創(chuàng)新能力。

二是國家科技重大專項(xiàng)。聚焦國家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，在設(shè)定時限內(nèi)進(jìn)行集成式協(xié)同攻關(guān)，解決“卡脖子”問題。

三是國家重點(diǎn)研發(fā)計劃。針對事關(guān)國計民生的農(nóng)業(yè)、能源資源、生態(tài)環(huán)境、健康等領(lǐng)域中需要長期演進(jìn)的重大社會公益性研究，以及事關(guān)產(chǎn)業(yè)核心競爭力、整體自主創(chuàng)新能力和國家安全的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性重大科學(xué)問題、重大關(guān)鍵共性技術(shù)和產(chǎn)品、重大國際科技合作，通過設(shè)立重點(diǎn)專項(xiàng)進(jìn)行全鏈條設(shè)計，加強(qiáng)跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域組織研發(fā)布局和協(xié)同創(chuàng)新，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主要領(lǐng)域提供持續(xù)性的支撐和引領(lǐng)。

四是技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)（基金）。通過風(fēng)險補(bǔ)償、后補(bǔ)助、創(chuàng)投引導(dǎo)等方式，按照市場規(guī)律引導(dǎo)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化。

五是基地和人才專項(xiàng)。加強(qiáng)科研條件建設(shè)，促進(jìn)科技資源開放共享，打造國家科技創(chuàng)新高地，支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)的科研工作。

五個方面的科技計劃（專項(xiàng)、基金等）都要納入公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，中央財政加大支持。

此次《方案》提出的重大改革亮點(diǎn)就是設(shè)立國家重點(diǎn)研發(fā)計劃。為此，科技部管理的973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項(xiàng)，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部管理的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)資金，有關(guān)部門管理的公益性行業(yè)科研專項(xiàng)等，都將納入“國家重點(diǎn)研發(fā)計劃”范疇。

新設(shè)立的國家重點(diǎn)研發(fā)計劃，旨在瞄準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各主要領(lǐng)域的重大、核心、關(guān)鍵科技問題，以重點(diǎn)專項(xiàng)的方式，從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范進(jìn)行全鏈條設(shè)計，一體化組織實(shí)施，使其中的基礎(chǔ)前沿研發(fā)活動具有更明確的需求導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化方向，加速基礎(chǔ)前沿最新成果對創(chuàng)新下游的滲透和引領(lǐng)。

今年啟動國家科技管理平臺建設(shè)，2017年完成體系整合優(yōu)化

對于我國既有的科技計劃這個“大盤子”進(jìn)行系統(tǒng)整合并非易事，更不能一蹴而就。因此改革將按照整體設(shè)計、試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)的原則開展，3年過渡期后將全面步入新軌。

通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式，對現(xiàn)有科技計劃（專項(xiàng)、基金等）按五類進(jìn)行優(yōu)化整合，大幅減少科技計劃（專項(xiàng)、基金等）數(shù)量，整合形成的科技計劃（專項(xiàng)、基金等）按照新的組織實(shí)施方式運(yùn)行。

具體時間表是：2014年，啟動公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺建設(shè)，對部分具備條件的科技計劃（專項(xiàng)、基金等）進(jìn)行優(yōu)化整合，在重點(diǎn)領(lǐng)域先行組織部分重點(diǎn)專項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)。2015～2016年，基本建成公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，基本完成各類科技計劃（專項(xiàng)、基金等）的優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)科技計劃（專項(xiàng)、基金等）安排和預(yù)算配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2017年，經(jīng)過3年的改革過渡期，全面按照優(yōu)化整合后的五類科技計劃（專項(xiàng)、基金等）運(yùn)行，現(xiàn)有各類科技計劃（專項(xiàng)、基金等）經(jīng)費(fèi)渠道將不再保留，并在實(shí)踐中不斷深化改革。

張曉原特別強(qiáng)調(diào)，此次改革的是適合公開競爭的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對于穩(wěn)定支持的部分不在優(yōu)化整合范圍之內(nèi)。

“當(dāng)然，本次改革只是一個突破口，它將帶動科技其他方面的改革向縱深推進(jìn)，從體制機(jī)制上為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施建立一個好的生態(tài)系統(tǒng)。”張曉原說。