重塑重點(diǎn)村：北京城鄉(xiāng)結(jié)合部改造中的“本地人”和“外地人”

李升

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村改造，標(biāo)志著北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。承擔(dān)《北京社會(huì)建設(shè)藍(lán)皮書》相關(guān)研究任務(wù)的北京工業(yè)大學(xué)課題組從改造城中村的人口特征---“本地人—外地人”的二元結(jié)構(gòu)分析出發(fā)，對(duì)改造個(gè)案進(jìn)行了觀察。

顯然，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造不僅包括本地人的新市民培育問題，還包括大量外地人的服務(wù)管理問題。在有效解決問題的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)“本地人—外地人”間的關(guān)系轉(zhuǎn)變，將是新時(shí)期城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要課題之一。

城市化推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部外移

近年來北京關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部改造大致可分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是以?shī)W運(yùn)會(huì)為契機(jī)的已存城區(qū)內(nèi)臟亂差地區(qū)，主要集中于奧運(yùn)場(chǎng)館周邊的城區(qū)改造；第二個(gè)階段便是2009年以改造北塢村和大望京村為試點(diǎn)開始，到2010年掛賬的50個(gè)重點(diǎn)村的改造規(guī)劃，主要針對(duì)北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城中村改造開始推廣開來。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)重點(diǎn)村改造并非易事，這與老城區(qū)內(nèi)的“城市角落”改造有很大不同，涉及的問題很多，其中核心的問題就是針對(duì)不同居民主體的變化應(yīng)采取怎樣的管理與服務(wù)措施。這些村民的拆遷安置保障問題與大量外來人口的居住需求問題，都給城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城中村改造提出了巨大挑戰(zhàn)。

集中于這樣的核心問題，北京市采取了相應(yīng)的改造配套政策，在“北塢模式”和“大望京模式”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嘗試發(fā)展舊村改造與新村建設(shè)相結(jié)合的城中村改造模式。

根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》，其主要理念就是確定以中心城區(qū)發(fā)展為主干、集中發(fā)展核心功能區(qū)，防止無目標(biāo)方向的“攤大餅”式的城市擴(kuò)張。尤其是規(guī)劃中確立的五環(huán)與六環(huán)之間的綠化隔離帶建設(shè)，不僅能夠起到城市生態(tài)建設(shè)方面的效用，更具有有效防止城市用地?zé)o限制蔓延的意義。

綠化隔離帶將中心城區(qū)環(huán)抱其中，覆蓋了北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的多數(shù)地區(qū)。作為城市邊緣地區(qū)的重點(diǎn)村也由于城市規(guī)劃開始進(jìn)行改造。不過，對(duì)它們的改造不僅僅是單純的空間改造過程，更是將空間中人進(jìn)行重組的過程。北京的城市地價(jià)決定了改造地區(qū)的多數(shù)人向城市外圍流動(dòng)，城市化也在推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的外移。

從一些調(diào)查報(bào)道也可以看到這樣的事實(shí)，隨著北京五環(huán)內(nèi)行政村城市化改造進(jìn)程加快，流動(dòng)人口開始向外擴(kuò)散，城中村外移現(xiàn)象明顯。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果，北京常住人口持續(xù)增長(zhǎng)，并繼續(xù)向郊區(qū)擴(kuò)散。城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)集聚了八成人口。大量的外來人口集中于北京的城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，而近年來北京重點(diǎn)改造的城中村也主要分布在這些地區(qū)。

需要注意的是，盡管北京城市規(guī)劃方面盡量在避免“攤大餅”式的城市擴(kuò)張，但隨著大量人口的外移，城中村的外移現(xiàn)象也在同步出現(xiàn)，這是受到城市的整體規(guī)劃、地租差異以及人口流動(dòng)等多種因素的影響。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的“本地人”和“外地人”

概括起來，北京市的“城中村”可分為兩類：第一類是指在建成區(qū)內(nèi)環(huán)境臟亂的城市角落，分布在北京的舊城區(qū)。這部分“城中村”經(jīng)過奧運(yùn)會(huì)前3年的集中整治，公共環(huán)境已經(jīng)有了明顯改觀。第二類“城中村”主要是指規(guī)劃市區(qū)范圍內(nèi)的行政村。它們大多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，具有人口高度密集，公共設(shè)施嚴(yán)重不足，生活環(huán)境臟亂差等基本特征，是當(dāng)前北京市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中重點(diǎn)關(guān)注和著手改造的地區(qū)。

立足于“城中村”內(nèi)的“本地人—外地人”這樣的居住主體區(qū)分，可以看到改造的“城中村”具有以下明顯的特征：

人口構(gòu)成倒掛。城鄉(xiāng)結(jié)合部的廉價(jià)地租吸引了大量外來人口的入住，使得城中村從原先的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼窬奂瘏^(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，朝陽(yáng)區(qū)崔各莊地區(qū)的大部分近郊村的本地與外來人口的比率都在1：10以上。

居住人口構(gòu)成復(fù)雜。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村中的居民除了少數(shù)具有當(dāng)?shù)貞艏谋镜厝送?，還有來自外省市的大量外地人。盡管從整體來看外地人來自多個(gè)省市地區(qū)，但從個(gè)別的城中村實(shí)際來看，還是形成了同鄉(xiāng)同地的聚集效應(yīng)，他們更多的是由從事的職業(yè)關(guān)聯(lián)在一起。由于北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)形成的家居建材、商品批發(fā)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、科技園區(qū)等的規(guī)模效應(yīng)，因此也吸引了大規(guī)模的外來人口入住，地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和居住人口間具有緊密的相互“推拉”關(guān)系。

不過，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城中村外來人口仍然具有很強(qiáng)的異質(zhì)性。除了外來農(nóng)民工人口，還有依托于科技園區(qū)或文化產(chǎn)業(yè)區(qū)等的大量“北漂”、“校漂”一族。此外，即便是居住于同一城中村內(nèi)，外來人口也由于處于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條的不同位置而形成了階層分化。

“本地人—外地人”的兩種經(jīng)濟(jì)行為。城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村與舊城區(qū)內(nèi)的“都市角落”顯著的不同，就是經(jīng)濟(jì)行為的雙重性特征。一是以村本地人為主體的物業(yè)租賃活動(dòng)，不僅包括成立村集體資產(chǎn)合作公司來從事土地租賃、企業(yè)招標(biāo)、物業(yè)管理等經(jīng)濟(jì)行為，還包括村民個(gè)體通過蓋房出租從商等的經(jīng)濟(jì)行為，也就是通常所說的“瓦片經(jīng)濟(jì)”，這些通過戶籍與產(chǎn)權(quán)的確定而形成界限較為明晰的相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)體系。

二是作為承租者的外來人口依附于房屋建筑從事的經(jīng)營(yíng)行為，這主要是連接于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，并發(fā)展出相配套的服務(wù)于基本生活需要的其他經(jīng)濟(jì)行為，例如朝陽(yáng)區(qū)十八里店地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)氐募揖咏ú氖袌?chǎng)，也由此發(fā)展出了餐飲、物流等其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

整體來看，“本地人—外地人”的不同居住主體，以土地房屋的租賃期約關(guān)系，將城中村內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與面向于地區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)連接起來，通過大量外來者聚居，城中村在一定程度上形成了自我供給、自我服務(wù)的次生經(jīng)濟(jì)圈和低層次生活鏈。一些規(guī)模較大的外來人口聚居村，已經(jīng)初步形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、功能齊全、自我供給、自我服務(wù)的小社會(huì)。

“本地人—外地人”之間的社會(huì)關(guān)系薄弱。“本地人”、“外地人”之間的純粹經(jīng)濟(jì)關(guān)系并沒有給他們帶來密切的社會(huì)交往關(guān)系，而“本地人”通過村集體經(jīng)濟(jì)的封閉性將“外地人”排除在外。由于很多的生活福利主要通過村的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)來分配，因此“外地人”也被排除在村子的生活福利與社會(huì)保障體系之外。endprint

正因?yàn)槿绱?，外來人口幾乎不參與社區(qū)的公共事務(wù)，很難擁有參與公共事務(wù)的權(quán)利。盡管村級(jí)社區(qū)基層組織對(duì)外來人口進(jìn)行服務(wù)與管理，但更多的是表現(xiàn)在維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定秩序方面，在絕大多數(shù)的日常生活中，“本地人”與“外地人”各自有著屬于自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

“本地人”的變化

2010年北京市政府決定對(duì)50個(gè)市級(jí)掛賬整治督辦的重點(diǎn)村進(jìn)行集中改造。50個(gè)重點(diǎn)改造村是按照“先難后易”的原則選擇出來的，具有“人口資源環(huán)境矛盾最突出，社會(huì)秩序最紊亂，利益訴求最復(fù)雜，城鄉(xiāng)反差最明顯”的特點(diǎn)。

城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村改造對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕褡畲蟮挠绊?，就是資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。村集體土地的流轉(zhuǎn)和房屋的拆遷，使得本地人在獲得新住房的同時(shí)，也獲得了相當(dāng)?shù)陌徇w補(bǔ)償款。由于土地和住房在北京的高資產(chǎn)性，可以說，通過對(duì)城中村的拆遷，當(dāng)?shù)卮迕瘾@得了相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)財(cái)。北京的高地價(jià)成就了當(dāng)?shù)卮迕窀哔Y產(chǎn)的獲得。一方面村民可以獲得安置的新房，另一方面根據(jù)所持有的宅基地等土地面積也可獲得一定的搬遷補(bǔ)償金。

此外，改造積極推進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，通過村集體土地流轉(zhuǎn)等方式，集體資產(chǎn)處置的方式也發(fā)生了變化。例如大興區(qū)在城中村的搬遷改造方面通過成立鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，采取委托理財(cái)經(jīng)營(yíng)、集體購(gòu)置商業(yè)設(shè)施等經(jīng)營(yíng)模式，統(tǒng)籌管理各搬遷村的集體資產(chǎn)。在重點(diǎn)村搬遷建設(shè)中實(shí)行了“雙軌制”：一方面使農(nóng)民“轉(zhuǎn)非”后能夠享受與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障；另一方面通過產(chǎn)權(quán)制度改革，把集體資產(chǎn)量化成股份，農(nóng)民變股民，這樣農(nóng)民轉(zhuǎn)非后可以帶著自己那部分資產(chǎn)進(jìn)城，按股份享受資產(chǎn)增值分紅。

改造使得本地村民的生活方式也發(fā)生了巨大變化。一方面是職業(yè)身份方面的變化，主要由以前的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的城市居民身份，從事的職業(yè)活動(dòng)也由最早的直接依靠土地為生，轉(zhuǎn)變?yōu)楹笃诘男∩赓I賣以及依靠房屋出租等的“瓦片經(jīng)濟(jì)”，現(xiàn)今通過土地流轉(zhuǎn)而獲得集體資產(chǎn)分紅的當(dāng)?shù)卮迕褚苍趶氖轮碌穆殬I(yè)。改造城中村通過集體土地的“自征自用”，征地安置、定向出讓等方式，留出空間保障農(nóng)民就業(yè)，同時(shí)組織化的就業(yè)管理、系統(tǒng)化的就業(yè)服務(wù)、定單式的就業(yè)培訓(xùn)、多渠道的就業(yè)安置，讓村民找到適合的崗位。

另一方面就是村民居住方式的變化，也就是常說的“農(nóng)民上樓”。城中村的回遷社區(qū)多為樓房住宅，這與村民之前“腳踏實(shí)地”的居住生活方式有很大不同，而且回遷社區(qū)中都配套有相應(yīng)的生活服務(wù)類設(shè)施和便民商業(yè)設(shè)施。由此，居民身份轉(zhuǎn)變的同時(shí)，本地村民的生活也開始轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)的生活方式。

“外地人”的變化

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城中村存在居住人口管理混亂等問題，近年來北京一直在嘗試通過各種方式對(duì)大量涌入的外來人口進(jìn)行調(diào)控和管理，重點(diǎn)城中村的改造也成為這樣的重要方式。

其實(shí)，從規(guī)劃城中村改造起始之日起，北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)便通過一些方式來調(diào)控不斷涌入城中村的外來人口，例如朝陽(yáng)區(qū)推出10項(xiàng)措施來調(diào)控外來人口，包括限制低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拆除違法建設(shè)、限制地下空間租住人、減少村集體的出租住人大院、建立人口規(guī)模承載預(yù)警機(jī)制、推行4個(gè)村的管理模式等。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村的改造，促使了大量外來人口的再流動(dòng)和再組織化。城中村房屋的拆遷使得租房和工作于此的外地人不得不重新尋找新的落腳空間，那些與地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切、經(jīng)濟(jì)條件較好的外來者依然可以通過負(fù)擔(dān)較高租金或購(gòu)買住房而留在當(dāng)?shù)?，不過很多外來者是流向城市更外圍的租金廉價(jià)的地區(qū)。例如朝陽(yáng)區(qū)十八里店鄉(xiāng)的一些城中村，外地人長(zhǎng)期在此形成的家裝建材等“小作坊”和大量的小餐飲店，都面臨何去何從的問題。改造后的當(dāng)?shù)氐刈獠辉倭畠r(jià)，他們需要在附近尋求更為廉價(jià)的居住地，如地下室等或遷往更為外圍的地區(qū)。

需要看到北京在為外來人口服務(wù)管理方面的努力，最重要的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的公租房建設(shè)。例如，唐家?guī)X村成為首批啟動(dòng)集體產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)公租房的試點(diǎn)。盡管公租房項(xiàng)目經(jīng)過重重討論后直到2013年初才確定動(dòng)工，但的確是重大的突破，一定程度上為大量的外來人口提供了可以落腳的居住環(huán)境。

“本地人”--- 新市民培育

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“重點(diǎn)村”，是由于快速城市化而使原農(nóng)村社區(qū)演化而來的一類特殊社區(qū)。其原有的人員和社會(huì)關(guān)系乃至用地等基本保留，仍以土地及其附著物為主要生活來源，但不直接參與到城市經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)布局，是以初級(jí)關(guān)系（地緣和血緣）而非次級(jí)關(guān)系（業(yè)緣和契約）為基礎(chǔ)形成的社會(huì)空間。

隨著北京市城市化進(jìn)程的不斷推展，在面向建設(shè)國(guó)際化大都市發(fā)展的進(jìn)程中，作為城市空間重要構(gòu)成的“城中村”也逐漸面臨挑戰(zhàn)。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“城中村”，不單單是由外在的客觀環(huán)境條件形成一定的地理空間，而已經(jīng)由本地人和外地人各自的常年生活與關(guān)系交往形成了一定的社會(huì)空間。

因此，對(duì)于這些“城中村”的治理與改善，應(yīng)當(dāng)不僅僅是改造外在環(huán)境的問題，而是要從根本上有效改變其社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的問題。

在作為生存方式的職業(yè)方面，盡管城中村的“本地人”實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，有些人獲得了新的職業(yè)，但從事的工作依然較為低端，更多的還是依靠集體資產(chǎn)分紅作為生活來源。

在作為生活方式的居住方面，“上樓”以及社區(qū)化的居住環(huán)境，對(duì)長(zhǎng)期居住在城中村的本地村民的日常生活產(chǎn)生了重大影響。一方面是從以前的“各掃門前雪”的分散居住形式轉(zhuǎn)變?yōu)橥簧鐓^(qū)空間的集中居住形式，社區(qū)公共空間意識(shí)的缺乏對(duì)居住環(huán)境產(chǎn)生了不良影響。在一些改造后的集中居住社區(qū)中，樓道空間亂占、小區(qū)垃圾亂放、公共設(shè)施不愛惜、衛(wèi)生意識(shí)缺乏甚至要求“綠地種田”等事件時(shí)有發(fā)生。另一方面，“本地人”長(zhǎng)期以來形成的農(nóng)村生活方式極大地挑戰(zhàn)新的社區(qū)秩序形成，主要體現(xiàn)在熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在社區(qū)中的再次構(gòu)建、婚喪嫁娶等民俗民風(fēng)在城市社區(qū)內(nèi)的維持、日常生活中的文化娛樂活動(dòng)開展以及對(duì)作為社區(qū)管理新方式“物業(yè)”的認(rèn)知等方面。

“外來人”能否安居

城中村改造中的外來人口安置問題，始終是城市面臨的重要難題，處置不善則可能引發(fā)“新城中村”的擴(kuò)張、人口流動(dòng)秩序混亂、對(duì)地區(qū)乃至城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生不良影響等諸多問題。由于存在的戶籍等社會(huì)體制制約，長(zhǎng)期居住在城中村中的“外地人”不能像“本地人”一樣在改造搬遷后獲得經(jīng)濟(jì)利益和生活保障服務(wù)，必須尋求新的生活方式。

城中村改造不能將大量的外來人口“排斥”在外，必須在保障本地人生活的同時(shí)，兼顧大量外來人口的生活需求：他們或需要新的居住空間、或需要再次就業(yè)機(jī)會(huì)、或需要醫(yī)療教育等的社會(huì)保障服務(wù)等。

基于此，一方面可以根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，鼓勵(lì)對(duì)地區(qū)有利的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以通過集中規(guī)模產(chǎn)業(yè)、區(qū)域功能分化、對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化指導(dǎo)以及相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)管理等方式，既促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能夠保證地區(qū)外來人口的就業(yè)。另一方面需要給城市外來人口提供一定的可供生存的居住空間，正如唐家?guī)X村在集體產(chǎn)業(yè)用地上建設(shè)公租房，既可以保障本地人的長(zhǎng)期收益，又為外來人口提供了可以安居的空間。此外，在“安居樂業(yè)”的基礎(chǔ)上，還需穩(wěn)步推進(jìn)外來人口在地區(qū)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等的社會(huì)保障服務(wù)體系建立，從而促進(jìn)地區(qū)整體的社會(huì)保障制度完善。

進(jìn)入到社區(qū)化管理的新時(shí)期，如何構(gòu)建和諧的“本地人—外地人”間的社會(huì)關(guān)系，仍舊是需要持續(xù)考慮的問題。改造前形成的本地人與外地人間的薄弱社會(huì)關(guān)系使得各自生活在各自的社會(huì)空間，時(shí)常還由于某一事件引發(fā)二者的沖突和對(duì)抗。盡管通過城中村改造消除了這樣的社會(huì)關(guān)系，但進(jìn)入到新的城市社區(qū)之后，仍會(huì)有大量外來人口入住，他們或是長(zhǎng)期居住于此的外地人、或許是新遷移來的外地人，這就需要在同一社區(qū)居住空間內(nèi)建構(gòu)新的社會(huì)關(guān)系。

基于此，一方面需要在新時(shí)期進(jìn)行新市民培育的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)外來人口對(duì)城市社區(qū)的融入。另一方面需要在社區(qū)內(nèi)構(gòu)建良好的“本地人—外地人”的溝通交往氛圍，可以通過社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)公共參與等活動(dòng)實(shí)現(xiàn)二者在社區(qū)內(nèi)的社會(huì)關(guān)系“再組織”，在社區(qū)公共領(lǐng)域構(gòu)建可溝通交往的空間，保證社區(qū)居民間的溝通渠道順暢，由此形成良性的可持續(xù)的社區(qū)居民關(guān)系并促進(jìn)地區(qū)和諧社會(huì)秩序的發(fā)展。

（作者單位為北京工業(yè)大學(xué)首都社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理協(xié)同創(chuàng)新中心）endprint