上海如何成為一座“偉大城市”

張琰

上海市第十四屆人民代表大會第二次會議近日審議通過的上海市人民政府2014年《政府工作報告》中，提出了2014年上海發展的八項主要任務。除了加強城市管理、促進文化繁榮 、保障和改善民生，以及加快郊區新城鎮和新農村建設之外，上海自貿區建設、智慧城市建設和生態宜居城市建設也紛紛成為關注重點。

就上海未來發展的模式和我國城市發展目前存在的一些誤區，《瞭望東方周刊》專訪了多年從事城市可持續發展研究的學者，同時也是達沃斯世界經濟論壇城市化委員會理事、上海市政府決策咨詢專家、同濟大學諸大建教授。

和北京相比，上海的三個優勢

《瞭望東方周刊》：現在都說“雙城記”，北京和上海也總被放在一起比較，你覺得上海跟北京比較，有什么優勢？

諸大建：拿北京和上海比較，大部分都是在經濟方面來比較的。

在經濟方面，上海的優勢有三個方面。第一個優勢，上海的制造業仍然很強。中國的出口多是實體經濟，這就是上海的優勢。北京的特點在于它是政治文化中心，北京雖然不提建設經濟意義上的中心城市，但很多跨國公司想要跟中央接口，肯定會選擇北京。目前北京的服務業已經占到80%多，這樣的結果是使得北京的一些研發優勢無法得到實體經濟的支撐。但對于上海自身來說，制造業比重還是過重，占了40%左右，其實還可以再降低一些，當然也不能降低到全部變成服務業，我認為到2020年保持在30%是合適的。

第二個優勢，上海的腹地優勢。上海和長三角之間認同感很強，同化率非常高。北京雖然也說有腹地，但是缺少強烈的經濟聯系，河北和天津對北京的認同感不高，北京變成了對周邊地區有虹吸作用的孤島城市。

第三個優勢，上海的密度符合大城市的特征。大城市講究密度經濟，上海6340平方公里，比北京面積小，但是聚集的人口比北京多。城市越是有密度，規模效益就會越高。這是上海一個很大的優勢。北京雖然人口也不少，但是面積比上海大了一倍多，密度遠遠低于上海。

不過上述這些優勢最終體現在世界城市排行榜中，北京和上海這兩個城市相差也就那么幾位。而想要在短期內，比如10年里北京、上海等進入世界城市的前三，跟倫敦、紐約、東京等并駕齊驅是非常困難的，這個難度不僅僅在于經濟方面，更重要的是非經濟的要素。

上海還是個“經濟動物城市”

《瞭望東方周刊》：非經濟的要素？這就是你曾提過的上海還是個“經濟動物城市”的原因嗎？

諸大建：說上海是經濟動物城市，只是打個比方，不一定恰當，目的是描述上海城市發展的經濟思維仍然太重。重要證據，首先是這個城市的工業用地占建設用地接近30%，人均建設用地的結構是一少三多，即工業用地多，居住用地、生態用地、公共服務用地少。與紐約、倫敦、巴黎、東京等目標城市相比，上海仍然是一座有世界城市味道的工業城市，而不是服務經濟時代的偉大城市。

其次，不管總量還是人均，上海稱得上是今日中國和世界的能源吃客和碳嘔吐城市。化石能源吃得多、二氧化碳排放多，不是因為普通百姓的交通和居住已經過度奢侈，而是上海的工業生產規模和相關用能大大超過了世界城市的水平。

過去20年上海一直是以“四個中心”為目標在發展。上個世紀80年代，改革開放之初大家討論上海的改革發展戰略，當時的目標就是上海要走出工業，要搞商業和貿易；90年代，鄧小平南巡講話后，國家發展的引擎從廣東轉移到上海，所謂“80年代看廣東，90年代看浦東”，上海又進行了一次改革發展大討論，制定出一個龍頭三個中心的發展目標。到了21世紀初，上海取得世博會主辦權以后，再一次進行改革發展大討論，雖然有一些新的內容，但是重點仍然是建設經濟中心、金融中心、航運中心和貿易中心即四個中心。可以說，過去30年的上海城市發展的三次大討論，主線都是經濟。

事實也果真如此，上海在建設“四個中心”的道路上成果顯著。用定量的、可國際比對的證據評估上海過去十多年的城市發展，有一萬個證據證明上海在國際上的經濟地位在上升，上海建設金融中心、航運中心、貿易中心的排名已在世界前十幾位，最好的情況是世界前六七位，這證明上海建設世界經濟城市的步伐是有力的；但是宜居、環境、文化等方面，常常落在國際排行榜的近100名，甚至更后面。

兩者落差之大，證明上海離成為世界偉大城市還有很長的距離要走。

如果未來，上海城市發展的思路仍然停留在前三次的線性延長線上的話，那么這樣的發展就只有小數點上的改進；而要有升級版的、非線性的思考，就要超越“四個中心”的目標，要對整個城市的綜合質量進行思考。

中國城市存在的四大問題

《瞭望東方周刊》：工業占比過重和能源消耗大，不只是上海的問題吧？

諸大建：對。說上海是經濟動物城市，是強調上海不能僅以經濟成績去參加世界城市的競賽。其實，中國城市幾乎都存在四大問題。

第一個問題，工業占比過重。就全中國來說，中國的城市化率在52%左右，工業化率為47%，把這兩個數字相除，就可反映城市發展是否匹配。世界上的標準，城市化除以工業化的比率，基本上是1.9或2.0，換句話說，應該是50%的城市化，25%左右的工業化。在現代化進程后半期，城市化和工業化是屬于反向運動的。而我國現在的工業化率高達47%，說明城市都是工業偏重。

第二個問題，中國的城市都是屬于傳統能源推動的城市。國外從傳統的煤炭換到了石油，又換到了天然氣，能源越用越清潔。但是中國能源稟賦先天存在不足，沒有那么多石油和天然氣，所以只能依靠煤，在國家和城市發展的能源結構里，這是一個很大的問題。

第三個問題，中國城市還在透支土地。中國法定的城市人口與建設土地配比為人均100平方米，這個數已經比日本和歐洲一些國家高。但是現實中，中國城市發展大多超過這個指標。以上海為例，建設用地已經達到3000多平方公里，常住人口是2400多萬，換句話說，上海現有的人口規模透支了600平方公里左右的土地。而3000多平方公里的建設用地中，工業用地占了1000多，工業用地相對便宜，這導致了城市的不斷擴張。endprint

第四個問題是非經濟部分沒有伴隨經濟增長有同樣足夠的發展。比如，老百姓都知道上海城市發展強調“四個中心”建設，這是經濟維度的，但是社會、環境、治理等方面的發展戰略是什么，看起來沒有像經濟建設那樣足夠清晰、振奮人心的目標、重大項目和政策舉措。

過去30年，大多數情況下上海走的是成本競爭道路，通過人力、土地、資源環境的低價格來招商引資發展城市。現在這樣的條件已經沒有了。對于上海當下和未來的轉型，我喜歡引用美國城市經濟學家Florida說的一句話，以前是People follow business，現在需要Business follow people。我們不能靠老套的基于成本的政策優惠，而是需要創造更好的“地點質量”。換句話說，即使上海要建設成為四個中心的世界城市，也越來越需要依賴城市發展的地點質量。

上海如何成為一座“偉大城市”

《瞭望東方周刊》：那你希望上海應該是個什么樣的城市？

諸大建：2010年以來，世界上一些重大城市，比如紐約，倫敦、東京、香港、巴黎都在反思并且升級自己的城市發展，紐約就提出到2030年要建設成為“更偉大更綠色的城市”（Greater and Greener New York）。

我的觀點是上海也要建設“偉大城市”。這個“偉大城市”就不僅僅是個“經濟動物城市”，不能只講“四個中心”的建設指標，而是要有超越，要有可持續性城市四面體的經濟、社會、環境、治理指標。

更貼近生活的做法，是倫敦2030規劃提出的宜居型世界城市的四個方面，或我常提到的科特勒城市營銷的“四個可”，即城市的可就業性、可居住性、可旅游性、可出行性。

然而，上海當前的轉型升級看起來仍然對后者考慮不多。“四個中心”和建設現代化國際大都市，在“上海城市發展總體規劃1999～2020”中同時提出。前者是建設經濟意義上的世界城市，后者是建設綜合意義上的偉大城市，本來兩者應該互為因果，同時促進。但是過去15年，“四個中心”建設內容清晰、項目有力，而現代化國際大都市的建設卻內容單薄、無法匹配。直到2012年上海寫黨代會報告才有24字的簡單界定，但是沒有對應的內容與指標。

按照經濟大小和偉大與否，城市有四種類型。大多數城市不需要經濟很大，也不需要偉大品格，宜居宜業宜行即可；一些城市有偉大品格，但經濟上不一定有世界意義；一些城市是世界經濟城市，但不一定有偉大品格。

但是對上海而言，僅僅成為世界經濟城市是不夠的，人們更希望她成為世界經濟網絡中的“偉大城市”。因此，未來10～30年，上海需要實現四個中心目標，但是需要包含在更高目標之中。十八大以來，高層提出經濟、政治、文化、社會、生態五位一體的發展目標，上海其實是可以很好地融入城市發展戰略思考和政策實施之中的。

《瞭望東方周刊》：上海該如何成為一座“偉大城市”？

諸大建：上海建設“偉大城市”，不是不要“四個中心”，而是要超越“四個中心”。建設“四個中心”是上海建設偉大城市的題中應有之義，現在，上海城市發展的不足是把現代化國際大都市等同于“四個中心”建設，淡化了相匹配的其他維度的城市建設。

其實，現代化國際大都市有兩個功能，一個是國際級的經濟功能，另一個是基礎性的城市功能和城市質量。與國際上目標城市作比較，重經濟競爭力輕城市發展質量是上海轉型升級要解決的問題。

換一種說法，建設“四個中心”，是自上而下的國家戰略；建設宜居城市，是自下而上的民生戰略。兩者是可以并且需要互相促進的。理論上，中國城市應該對上下都負責；實際上，制度壓力使得城市發展更多是對上面負責。這可以解釋包括上海在內的中國城市發展為什么是經濟重于民生。可以理解，上海的轉型發展只有建立城市、國家、市民的合作治理機制，才能走出“經濟動物城市”的現狀。這與黨的十八屆三中全會強調國家治理能力的現代化是一致的。

一句話概括，上海建設“偉大城市”，就是要成為經濟、社會、環境三重底線匹配的城市。

在經濟維度上，金融、航運、貿易三個中心屬于服務業，但經濟中心含義仍然模糊。我認為，經濟中心應該指有戰略意義的制造業，這是上海區別北京和香港的競爭優勢。即使上海未來提高服務業到70%左右，仍需要保留25%～30%的先進制造業，為上海研發能力轉化提供加工制造的基礎。

在社會維度上，上海不能用“四個中心”的名義排斥勞動密集型的人口，從傳統上的海納百川退化成為非包容性的城市。在上海的人口與社會發展中，一直有一種似是而非的論調，說要大力引進高層次人才，控制勞動密集型人口。這對上海發展并不是一個積極的建議。其實，也沒有多少可操作性。

在資源環境維度，上海不能一方面“四個中心”的功能比肩世界前十，但另一方面城市的資源消耗和污染排放，卻遠遠高于紐約、倫敦、東京。要運用資源、環境、生態等紅線進行調控和倒逼，既實現資源環境消耗的壓力得到抑制，又促進經濟社會發展的綠色轉型。

達到這些目標的路徑是要實現四個“倒U”型轉型。具體而言，一是去傳統工業化，服務業達到70%，保留先進制造業；二是去城市蔓延，形成市域城市集群，要準備容納可能有的最高3000萬常住人口；三是去小汽車化，讓軌道交通承擔城市的50%以上出行；四是去行政化，政府全口徑財政收入不超過40%，財政支出更多地轉向民生和公共服務，實現城市合作治理。

中國的城市化要走城市集群的道路

《瞭望東方周刊》：跟世界上其他國家相比，你認為上海城市發展更像什么模式？

諸大建：把6340平方公里上海市域直接與紐約、倫敦、東京比較，是一個誤區。中國城市與國外城市不是一個概念，前者是行政區，后者是建成區。除了中國，世界上沒有哪個城市的地域面積像上海這么大，紐約、倫敦都沒有。

世界上城市發展的模式有三種類型。第一種是美國、加拿大、澳大利亞的城市，人少地多，美國的典型城市不是紐約，而是洛杉磯、休斯敦，都屬于空間很大人很少的城市，這種城市中國根本不可能效法；第二種是歐洲的城市，他們很少特大城市，多數都是幾十萬人口的中型城市，高速公路開上一小時就到了另外一個國家的城市，城市的發展是很均衡的，這種類型中國限于自己的空間特征也無法學；第三種就是亞洲城市，東京、香港、孟買、曼谷，人多地少，城市密度特別高。endprint

所以，中國要走第三條道路，不同于美加澳，也不同于歐洲的類型，要圍繞中心城市建設城市集群，建大中小城市功能互補、空間緊湊的城市群，這需要中國自己探索。

《瞭望東方周刊》：為什么中國要大力發展城市集群？

諸大建：在我看來，這是與中國國情相吻合的城市化道路。中國城市集群發展要區分三個不同的級別。最高一級的城市集群是跨省的，比如長三角、珠三角、環渤海，這是最高一級的。中國未來要發展5到7個這樣的城市群，要在中西部和東北地區進行增加，比如成都-重慶，武漢-鄭州-長沙，哈爾濱-沈陽-大連等，如果每個城市群都能吸收1億以上的人口，那么中國50%以上的人口就可以消化在大城市群中了。

第二級的屬于省域范圍內跨城市行政區的，省會城市及周邊的中小城市，如杭州-紹興-湖州，南京-揚州-鎮江等。

最小一級的就是城市行政區內部的，比如上海、北京在市域范圍內，要發展多中心的市域城市集群。上海過去20年重點發展了600多平方公里的中心城區及其延伸區，未來要在6000多平方公里的郊區范圍內發展東西南北四個方向的郊區二級城市。

目前，最高級和二級城市集群的骨架基本上都有了。但是最小級別的城市集群還沒有，上海也還沒有形成。等到2030年左右，最小級別的城市集群建成，中國城市化的進程就差不多完成了。

未來上海應該走市域城市集群模式

《瞭望東方周刊》：那你認為上海要如何建設城市集群呢？

諸大建：就上海而言，應該建設以上海中心城區為主的城市集群。城市集群不是隨便發展的，上海城市空間發展需要考慮三個腹地關系：一是半小時交通半徑內中心城區與郊區城市的關系；二是1小時交通半徑內與周邊的蘇州、嘉興等城市的關系；三是3小時交通半徑內與長三角城市的關系。

這個半小時、1小時以及3小時交通圈靠什么？高鐵和地鐵。所以我說，中國未來是“兩鐵”引導的城市集群。換句話說，城市內部（一個城市行政區域內）是地鐵和郊區鐵路，城市之間是高鐵，包括城際高鐵和大城市圈之間的高鐵。

上海建設市域城市集群，特別要注意郊區城市的定位。郊區城市是中心城區的依附，還是獨立的城市？這是未來上海城市發展的關鍵問題。新城建設的目標應該是功能齊全的、獨立的城市，而不是依賴中心城區的單功能城市或所謂衛星城市。如果不是這樣，就不是建設多中心的市域城市集群，而是城市功能的進一步蔓延。

上海只有在周邊建設了多中心的城市群，把人吸引住，形成所謂反磁力中心，中心城區的壓力也就分解掉了，人口和社會發展也就會很均衡了。這就是未來上海應該走的市域城市集群模式。

《瞭望東方周刊》：上海發展城市集群，會不會使得更多的人涌進來？

諸大建：國際上大城市的發展有一個經驗性的現象，建設用地占土地的1/3左右，整個空間應該由生態空間、農業空間、建設空間組成，人的生活就比較舒適。而現在上海的建設土地已經用掉一半了，所以政府開始控制建設用地，同時開始控制人口增長。

控制建設用地濫用當然是對的，但是在上海這樣大的市域空間控制人口則存在爭議，而且以行政手段其實是控制不住的。

只要內地沒有北京、上海、廣州這樣有吸引力的城市，只要重要的就業機會和公共服務建設仍然集中在北上廣，人口和人力資源就仍然會向這三大城市集中流動。只有成都、武漢等中西部城市發展成上海這樣的城市，把人力資源吸引住了，上海北京的人口壓力就小了。但是要在短短十年的時間發展出一些可以跟上海北京廣州差不多的中部城市和西部城市，是有難度的。

《瞭望東方周刊》：那像中西部地區的城市，比如重慶、成都、武漢等城市也應該現在就規劃建設城市集群么？

諸大建：一個城市的發展都要經歷這樣的階段：最初，城市總是像原子核一樣進行吸集，比如現在的重慶、成都、武漢等，這些城市的中心城區要有一定程度的擴張；而像上海、北京等城市發展到一定程度就要向外輻射并且轉移，發展二級組團，形成一個多中心的城市集群。

所以，現在東部應該大力發展圍繞中心城市的中小城市集群，而西部應該大力建設有吸引力的大城市。這是兩種不同的城市發展戰略。endprint