專員辦嵌入中央預算執行動態監控體系的思考

●李元成/財政部駐山西專員辦監察專員

經過13年改革創新，我國構建起以國庫單一賬戶體系為基礎，以現代信息網絡技術為平臺，全程監控財政資金支付并動態查處違規問題的中央預算執行動態監控體系，動態監控著170個中央部門及所屬14642個基層單位，動態覆蓋著全國36個省區3000多個縣市使用的9項專項轉移支付資金和1300多項重大專項資金，年度監控資金量超過1.3萬億元，已成為建立現代財政制度的重要支撐。由于中央基層預算單位“條”型遍布于全國各地，中央專項資金“塊”狀分配到大江南北，而財政部機關這個中心點則依靠著具有利益博弈關系的中央部門和地方財政進行 “踩高蹺”式動態監控，管理框架尚不穩固，管理幅度尚不合理，迫切需要按照財政部部署，將財政部駐各地專員辦嵌入中央預算動態監控體系，對“條”“塊”分配的中央資金就地實施“兜底式”動態監管，從而夯實監控基礎，優化監控幅度，提升監控質效，構建起牢固的“鐵三角”式動態監控框架，整體推進我國現代財政制度建設。

一、中央預算執行動態監控體系的四大困惑

功能強大的中央預算執行動態監控體系，通過專線聯網并利用系統軟件智能化合成、自動化預警和綜合性分析，實時監控著預算指標、用款計劃、預算單位銀行賬戶、付款人、收款人、付款金額、預算科目、收支管理類型等30多項支付要素，按照鏈條型且可追溯工作流程，對違規問題及時進行核實、分析和處理，從而體現出四大功效：一是充分保障財政資金的安全性和規范性。近十年通過動態監控已查處中央部門違規支付資金約126億元，已責令違規單位調整賬務、撤銷違規賬戶，將21億元資金退回國庫。二是切實提高中央部門財務管理水平。通過動態監控的糾偏與威懾，形成強大的制度約束，促進中央部門重視財務管理和監督，積極預防違規問題發生。國庫集中支付違規資金比例持續下降，從2002年的4.16%下降到2011年的0.07%；違規資金退回率持續上升，從2002年的12.91%上升到2011年的76%。三是強化對中央轉移支付資金監管。通過中央補助地方專項資金動態監控，督促地方各級財政部門按規定及時足額撥付中央轉移支付資金，及時發現和糾正違規現象。僅2011年就發現違規或不規范支付記錄約9000筆，涉及金額約76億元。四是著重揭露和查處重點領域的違規行為。通過重點對“擴大內需”資金、“三公經費”、公務消費、現金使用等領域進行動態監控，已嚴肅查處頻繁大額提現、利用假發票報賬、肆意套取巨額財政資金等問題。

實踐充分證明，中央預算執行動態監控體系是規范預算執行、前移監督關口、防范資金風險的重要保障。由于該體系尚處于創新發展階段，從現代管理理論和建設現代財政制度分析，還存在四大突出問題：

（一）最為明顯的是監控效率問題

中央預算執行動態監控體系從發現疑點到核查處理，存在著核查任務繁重、時間滯后和程序復雜等問題，直接制約著動態監控功效。在2008年，動態監控中央部門支出約370萬筆，疑點記錄198.3萬筆，預警記錄23.1萬筆，但核實的疑點只有1.8萬多筆，僅占疑點記錄的0.9%，有些疑點是在發生之后1年多才進行現場核查，滯后查處方式偏離了事中糾偏保障預算執行的初衷，也難以挽回部分財政資金損失。到了2012年，動態監控支出達620萬筆，增幅68%；疑點記錄達359萬筆，增幅81%；通過督促中央部門核查處理違規支付資金僅3.51億元，委托3個會計師事務所僅僅實地核查7個部門18個基層單位，涉及金額4.9億元。因此，對于遍布全國各地的中央預算單位和中央專項資金而言，及時核查處理疑點問題已成為動態監控的首要薄弱環節，迫切需要授權財政部駐各地專員辦就地配合開展核查處理。

（二）最為核心的是利益博弈問題

自《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》（財庫【2001】53號）發布以來，經過十幾年積極探索，中央預算執行動態監控體系基本形成了以財政部機關為中心的二維結構：“條”型分配的資金，主要依靠中央一級預算部門對其所屬基層單位進行動態監控和核查處理疑點問題，即“配合財政部對本部門及所屬單位預算執行、資金的申請與撥付和賬戶管理等情況進行監督管理”；“塊”狀分配的資金，主要依靠地方財政部門進行動態監控和核查處理疑點問題。最近發布的《中央財政國庫動態監控管理暫行辦法》（財庫【2013】217 號）再次明確，“中央部門對所屬單位國庫集中支付工作負有監督管理職責，負責與財政部建立監控工作互動機制?！闭谘芯恐贫ǖ摹吨醒雽Φ胤綄ｍ椶D移支付資金國庫集中支付動態監控管理辦法》也是貫徹這種思路。按照博弈論基本原理分析，受部門利益、地方利益影響，不可避免會產生內部保護主義和地方保護主義。而財政部機關對于日常監控中發現的疑點問題，僅僅通過電話、約談或走訪方式了解核實，對于重大違規疑點才進行實地核查，必要時“可委托社會中介機構、財政部駐各地財政監察專員辦事處、預算單位主管部門、代理銀行總行等受托機構開展實地核查?！边@種松散型柔軟性外部監管，無法解決“在利益相互影響的局勢中使自己收益最大”的非合作博弈問題，進而影響著中央預算動態監控體系的總體功效。亟待實施帕累托改進，直接授權專員辦就地開展常態化核查，強化外部監管。

（三）最為關鍵的是制度設計問題

上述利益博弈問題，已初步顯現出制度設計缺陷。按照管理學基本原理分析，制度設計缺陷則更為明顯。在一定的組織規模下，管理幅度和管理層次成反比例關系。法國管理顧問V.A格蘭丘納斯強調：“過寬的管理幅度會使主管人員鞭長莫及而存在失控的風險，增加管理層次顯得尤為必要?！蹦壳埃斦繖C關在最高層面獨自實施著 “條”“塊”交織的中央預算執行動態監控，管理幅度太大，涉及的單位和地域太廣，表象上初步實現了“縱向到底、橫向到邊”的改革目標，但這種“踩高蹺”式敞口型動態監控模式，“縱”向缺少“兜底”，“橫”向缺少 “鎖邊”，鞭長莫及問題不可避免，并且會日趨嚴重，亟待從制度設計層面進行優化，增加管理層次，優化管理幅度，授權專員辦代表財政部在基層實施一體化監管。

（四）最為迫切的是健全機制問題

建立現代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全局、面向未來提出的重要戰略思想。財政部部長樓繼偉在《建立現代財政制度》一文中強調：“現代政府預算制度是建立現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容?！贬槍ω斦畔⒒ㄔO步伐偏慢，尤其是缺乏科學統一的預算監管信息平臺的問題，新一屆財政部黨組明確提出限期推進兩項工作，健全中央預算執行監管機制。一項是在兩年內構建覆蓋全部流程的完整業務生產系統，重點是 “以國庫集中收付系統為主體，以預算指標系統為龍頭，結合各項業務，逐步實現業務生產系統的整合統一、交互貫通，實現指標流、資金流、業務流的流程統一。從預算指標開始，形成順向相互支撐、有效制衡，逆向真實反饋、有效監督的完整體系?！绷硪豁検窃谌陜然就瓿蓪T辦工作轉型，重點是研究預算執行控制的重要環節和關鍵節點，改進財政工作流程，通過強化對預算執行過程的監督與控制，建立嵌入業務流程的財政支出監督機制。在部署2014年全國財政工作時，財政部黨組再次強調要“著力提升財政監督與專員辦工作對預算執行過程的監督與控制能力，加強對財政資金運行全過程的監管”，“專員辦要更加突出中央對地方專項轉移支付資金、中央在地方重大項目資金、中央基層預算單位重大項目資金的監督與控制?！?/p>

二、專員辦嵌入中央預算執行動態監控體系的四大優勢

專員辦是代表財政部在全國各地就地履行中央財政監管職責的派出機構，是財政部整體工作在地方的延伸，嵌入中央預算執行動態監控體系可有效破解上述四大難題，顯現出四大優勢。

（一）發揮執行力優勢，提升動態監控成效

財政部直接領導和指揮的1000多名專員辦干部，素以服從指揮、執行力強而著稱，既精于財政監督檢查又熟悉財政管理業務，既能承上啟下迅速執行財政部機關發出的預算執行動態監控指令，又能“條”“塊”結合對中央基層預算單位和地方財政部門實施就地監管，完全勝任中央預算執行動態監控工作：通過就地實施動態監控與綜合核查，減輕財政部機關宏觀監控工作壓力；通過執行財政部機關的工作指令，及時對重大疑點記錄和重要事項實施專題核查、動態報告，充實中央預算執行動態監控體系的鏈條型工作流程，從根本上解決當前存在的核查任務繁重、查處問題滯后等問題，更加充分地發揮動態監控體系的監督、警示、威懾和糾偏四大功效。

（二）發揮獨立性優勢，增強動態監控合力

專員辦是財政部的派出機構，人事、預算、業務等均由財政部直接領導管理，就地對中央基層預算單位、地方財政部門以及中央資金管理使用單位實施監管，具有天然的獨立性，不僅能夠從根本上解決當前中央預算執行動態監控體系二維結構中的利益博弈問題，而且能夠迅速提升外部監管力量，增強對“條”“塊”資金動態監控合力。從“條”上分析，財政部在2012年制定《關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的通知》，授權專員辦就地對中央基層預算單位預算資產財務實施全過程、全鏈條監管，并且囊括了專員辦已開展多年的預決算審核、銀行賬戶管理、國庫直接支付審核、非稅收入監繳等財政監管事項。從“塊”上分析，中編辦和財政部在1994年制定“三定”方案時已明確，專員辦就地履行中央財政監督和某些管理職能，包括“對申報中央財政專項支出資金情況進行初審核證，并對使用情況監督檢查。”最近幾年又陸續授權專員辦強化中央財政支出監管，尤其是在2009年制定《關于加強中央政府公共投資預算執行監管工作的通知》，要求專員辦動態跟蹤監督和分析中央專項資金預算執行和管理使用情況，強化日常監控和專項檢查。因此，在監管目標及對象完全一致的情況下，作為派出機構的專員辦有責任、有義務迅速加入中央預算執行動態監控系統，閉合動態監控二維結構的“基層線”，在基層實施“條”“塊”兜底式監控，有機延伸動態監控的動力臂，有效增強財政管理的作用力，有力破解利益博弈難題。

（三）發揮布局優勢，優化動態監控層次

改進中央預算動態監控體系的管理幅度，解決鞭長莫及乃至于失控風險問題，關鍵是要充分發揮專員辦承上啟下的機構特點和分布全國的機構特色，從而增加一個監控層次，構建起“兩級監控、上下聯動”動態監控模式：財政部機關分部門、分系統、分區域實施全國性宏觀動態監控，專員辦根據財政部的監控指令，通過與動態監控系統聯網，就地對中央基層預算單位和中央專項資金開展一體化動態監控，面向基層開展綜合監管，貼近一線開展監督檢查，動態向財政部報告情況，確保中央預算動態監控系統接地氣、立體化、高成效。財政部黨組多次強調，“對中央基層預算單位支出、中央對地方專項轉移支付、中央在地方重大支出項目，年初編制預算時就要明確需要專員辦參與控制的重點項目，預算執行中由專員辦通過控制關鍵節點發揮監督作用。”這其中強調對“基層”和“地方”強化監管，正是專員辦充分發揮身處基層和一線的優勢，全面嵌入中央預算執行動態監控體系的切入點和著力點。

（四）發揮兼容優勢，強化動態監控功能

專員辦是中央財政管理體系的延伸，具有基礎性、基層性、輔助性和機動性特點，擁有“萬金油”式兼容功能。一方面，按照公共財政管理體制基本結構分析，財政部業務司局承擔著預算編制和預算執行的基本管理職能，專員辦則可以就地履行與之配套的基礎性和輔助性監督管理工作，這種非決策性和非分配性的財政監管活動，以預算編制和預算執行為軸心，既可為預算編制提供真實反映基層情況的決策信息，也可就地監督預算執行。另一方面，按照金財工程的基本結構分析，財政管理信息系統（GFMIS）總體上由預算編制審核系統、預算執行監控系統和財政監督預警系統有機組成，而閉合這三大網絡系統的兜底線則完全可由專員辦實施。專員辦根據財政部的授權和指令，通過事前審核調研提供預算編制信息，事中動態監控核查保障預算執行，事后專項檢查和績效評價提升管理成效，從而既能從宏觀上全面整合中央財政管理資源，又能從結構上健全中央財政監管工作機制。

三、專員辦嵌入中央預算執行動態監控的四大步驟

在建立現代財政制度的偉大歷史進程中，專員辦作為財政部整體工作在地方的延伸，應以參與預算控制和執行，強化對中央基層預算單位和中央專項資金監管為重點，采取四大步驟嵌入中央預算執行動態監控體系，以此有效延伸中央財政管理鏈條，增強動態監控功效。

（一）完善制度，加固動態監控系統

概括地講，目前中央預算執行動態監控體系呈“一體兩翼”式構建：“一體”就是以財政部機關為主體，以國庫單一賬戶體系為基礎，代表中央政府實現控制預算執行、保管政府資產并實施宏觀調控等管理職能；“一翼”為中央部門，通過重點監控督促其加強監管基層單位預算執行情況；“一翼”為地方財政部門，通過重點監控督促其加強監管中央資金。為防止部門利益和區域因素干擾，解決利益博弈問題，專員辦的基本定位就是從基層閉合中央預算執行動態監控系統，充實主體、監控“兩翼”：一方面作為財政部機關的有機延伸，延長主體的動力臂，充實并增強主體的作用力；另一方面根據財政部動態監控指令，就地實施“條”“塊”一體化動態監控，面向基層對中央預算單位實施綜合監管，貼近一線對中央專項資金開展管理監督。為此，應修訂《中央財政國庫動態監控管理暫行辦法》第十一條等規定，把財政部“委托”財政部駐各地財政監察專員辦事處開展實地核查改進為“授權”，并據此制定《中央對地方專項轉移支付資金國庫集中支付動態監控管理辦法》。

（二）迅速介入，承擔疑點核查任務

中央預算執行動態監控系統已建立起“①系統預警→②人工監控→③實時查詢→④綜合核查→⑤問題處理→⑥要情報告→⑦部門整改→⑧跟蹤反饋”鏈條型工作流程，鑒于當前在核查、處理兩大節點的任務異常繁重，現階段可迅速啟動專員辦力量，直接從第④節點介入，根據財政部動態監控指令就地開展綜合核查及后續工作。同時，修訂《國庫集中支付疑點核查暫行辦法》等內部控制制度，規范專員辦開展疑點核查工作的目標、程序及要求，明確財政部機關在分類整理動態監控系統生成的疑點后，通過內部信息網定期發布提交給各地專員辦；專員辦著重圍繞疑點進行現場核查，動態報告核查情況，配合開展處理、報告及督促整改等相關工作。

（三）逐步聯網，拓展動態監控領域

主要分三步推進專員辦參與聯網并就地實施動態監控：一是與中央預算執行動態監控系統聯網，專員辦可以實時接收財政部關于疑點核查的指令，就地動態監控中央財政資金運行情況，通過智能化預警提示動態記錄并及時核實處理疑點問題，建立預算執行動態監控分析報告制度，以動態監控周報、月度監控信息、月度監控數據統計報表為基礎，以動態監控專題報告為重點，以年度分析報告為核心的動態監控分析報告體系，規范化向財政部報告動態監控及核查處理情況。二是規范聯網行為，重點是修訂《在線動態監控實施辦法》等管理制度，對監控主體、監控對象、工作流程及責任追究等方面作出具體規定，明確專員辦開展在線實時監控的職責要求，設置瀏覽和查詢的基本權限，確保動態監控系統規范化向基層延伸。三是拓展動態監控輻射領域，完善專員辦現有的中央非稅收入征收和監繳職能，實施網絡監控；完善財政部、專員辦和集中收付代理銀行之間的賬戶信息網絡平臺，推進對中央預算單位銀行賬戶動態監控；分步推進專員辦與行政事業單位資產管理系統、會計行業管理系統、財政扶貧資金監測信息系統縱向聯網，積極推進專員辦與當地財稅庫銀系統橫向聯網，為專員辦就地全方位履行中央財政監管職責奠定堅實基礎。

（四）積極轉型，強化信息化建設

在財政部黨組提出“推進信息系統一體化建設”、“逐步構建全國財政數據中心”的大好形勢下，推進專員辦工作轉型，應以網絡化、信息化為基本支撐，加大非現場監管力度，提升參與中央預算執行動態監控的能力和水平。一方面，加強隊伍建設，抓好信息技術、網絡管理、系統安全等專題學習培訓，適當引進專業人才，建立起既精通財政業務又掌握信息技術的干部隊伍，夯實人力保障，提供智力支持。另一方面，加強日常審核類和監督評價類軟件開發，積極運用到中央基層預算單位年初預算審核、中央財政專項資金申報審核、中央重大項目績效評價等主要業務工作之中，真正構建起事前審核、事中監控與事后評價有機結合的信息化監管機制，推進我國現代財政制度建設。

大數據時代已經到來，覆蓋四級財政和52萬個預算單位的全國預算執行動態監控體系正在構建，“加快嵌入業務流程的財政支出監督機制建設，切實抓好專員辦工作轉型試點”已作為頂層設計重要任務列入財政部2014年工作計劃，專員辦全方位融入財政主體工作的時機日臻成熟，專員辦嵌入中央預算執行動態監控體系已刻不容緩。