完善我國教育財政投入的對策研究

●劉國余 李 澆

教育作為人力資源開發的重要形式，可以提高勞動者綜合素質，改善和提高他們的知識水平和技術熟練程度，最終達到提高勞動生產率的目的（Taubman&Wales，1973）。根據人力資本理論，教育投資帶來的收益具有多層次性，是推動經濟增長增加個人收益的關鍵因素（OECD,2005）。

隨著中國經濟體系日益完善，要素稟賦結構的優化，知識的內生能力及消化吸收能力也得以增強。在不斷縮小與發達國家之間差距的同時，中國面臨的一個最大的問題即經濟發展中對高新技術的依賴。中國亟需推動技術的發明創造，通過技術的領先和進步反過來推動技術變革。而其中最關鍵的就在于教育的發展。James Heckman（注：James Heckman 2000 年諾貝爾經濟學獎得主，致力于勞工市場經濟學和收入分配模式選擇的研究，特別在勞工經濟學方面，發展出了自己的方法論，并在微觀計量經濟學理論和方法方面做出了杰出貢獻）在對中國教育投入現狀進行分析時指出，以中國當前的經濟發展態勢預測，中國教育投入的實際經濟收益可高達30—40%（James Heckman，2000）。

但教育是一種準公共產品：一方面，可以帶來巨大的私人收益。另一方面，也會帶來顯著的社會效益，最直接地體現為教育帶來的正外部性，即教育的外溢效益。受教育者在獲取私人收益的同時，有相當大的一部分收益以整個社會勞動生產率提高的形式外溢到整個社會。因此，如果教育的提供僅僅依靠私人供給者和有能力支付的個人，投資主體由于不能獲得外溢效應，教育的提供數量必然低于社會均衡水平，就不能得到全部的公共收益（Marshall，1890）。因此，教育的供給必須有政府以財政投入的形式介入。介入的比重，需要通過比較不同階段教育的邊際社會收益與邊際社會成本之間的相對關系來確定，使教育的供給在最大程度上滿足社會的需要。同時，政府介入教育投入的另一個目的是本著社會公平的政策目標，促進教育資源分配的均等化，確保每一個適齡公民都能接受與之相應的受教育機會。避免因教育機會不均等帶來的貧富差距的代際繼承，與不平等狀況的進一步擴大。

一、我國當前教育財政投入取得的成效

在十七大上，我國把人才培養戰略上升為國家的重點戰略，做出了“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略部署。隨著全國教育事業第十一個五年計劃的完成，及第十二個五年規劃的推行，我國教育財政投入取得了明顯的成效：教育投入絕對量明顯增加，相對增速加快；在基礎教育方面，義務教育全面普及，職業教育得到了一系列配套的政策和資金支持，實現重大突破，高中教育基本普及，毛入學率超過80%；高等教育方面，毛入學率達到30%，高等教育進一步提高了進入大眾化的水平（見表 1）。

表1 2005年—2012年全國各級教育發展情況

具體來說，我國教育財政投入取得的成效可歸結為以下幾點：

（一）教育財政投入保持較高增速，總量不斷增加

20世紀90年代以來，我國教育支出絕對數一直呈上升趨勢，增長速度也呈穩步上揚勢態（圖1）。從2004年到2012年，我國公共財政教育投入從4000多億元增加到21165多億元。財政教育投入占公共財政支出的比重從14.9%提高到16.13%，這一比重已經高于世界上大多數國家。到2012年，國家財政性教育支出占國內生產總值的比重首次超過了4.%，達到4.28%。

從教育財政投入增速來看，我國教育財政經費增長的速度明顯高于經濟增長的速度。近五年內，財政性教育投入年均增長超15%，占GDP的比重年均提高約0.17個百分點，且這一比重逐年有所提高，遠遠高于經濟增長速度。

圖1 2000—2012年我國教育財政支出、財政支出的變動情況

教育財政投入的增加及快速增長，為各級教育發展提供了較充足的公共教育經費。2012年全國各普通小學生、普通初中、普通高中生均財政預算公用經費分別比上年增長23.42%、24.38%和29.61%，達到了6128.99元、8137.00元和7759.40元。與此相伴的是中等職業生均教育經費和高等教育生均經費的高速增長。2012年兩者的增速分別23.03%和17.94%，絕對數分別達到了7563.95元和16367.21元。在教育財政投入不斷增加的支持下，為義務教育的全面普及、高中教育的基本普及、高等教育大眾化的進一步發展提供了物質保障。

（二）義務教育全面普及，高中教育基本普及，職業教育快速發展

財政教育經費投入絕對量和相對量的較快增長，為教育發展提供了有力支持：截至2012年，我國已將涉及1.6億學生的農村義務教育，全面納入公共財政保障范圍，全國所有的縣均實現了九年義務教育的普及，實現了城鄉免費義務教育。我國小學學齡兒童凈入學率達到99.4%，九年義務教育鞏固率達91.8%；在高中教育階段，毛入學率超過80%達到了85%，我國率先在城鎮實現了高中教育的基本普及；職業教育發展取得突破性進展，2012年中等職業教育和高等職業教育的在校生分別達到2205.33和958.85萬人。在規模上，分別占高中階段和高等教育的一半左右，職業教育規模居世界首位。通過建立和完善國家教育資助體系，在中等職業教育和高等教育階段設立獎助學獎金制度等，進一步促進了教育公平和教育機會均等化。

（三）高等教育大眾化水平進一步提高

除了義務教育和職業教育的快速發展外，高等教育也獲得了突飛猛進的進步，高等教育大眾化水平進一步提高。高等教育毛入學率從2005年的21%提高到2012年的30%，高校在校生總規模達3325.21萬人，位居世界第一。圖2描述了自改革開放以來我國高等教育的規模變動趨勢。從招生規模來看，從1978年的40.2萬人，一直增長到2012年的691多萬人，年均增長速度達到12.4%左右。與此相對應的高等學校畢業生數也相應增長。畢業生數由1978年的16.5萬人，增長到2012年680萬人，再到2013年的700萬人，年均增長速度超過14%，特別是1999年擴招以來，年均增長速度達到26%。高等教育的持續擴張使我國總人口中的大學生比重逐年上升，1978年我國每萬人口中大學生比重僅為0.089%，到1999年該比重上升為0.33%，到2012年僅普通高校大學生比重達到近3%，換言之，平均而言，每100人當中就有3人是普通高等學校的大學生，高等教育大眾化水平進一步提高。

圖2 2000-2012年我國高等教育培養規模變動

在大學教育迅速擴張的同時，研究生培養規模也達到了空前的增長速度。1978年我國研究生招生數僅為10708人，到1999年增長到92225人，2000年達到128484人，年增長率近40%，之后連續幾年研究生迅速擴招，2012年我國研究生招生數達59.0萬人，是改革開放初期的55.1倍。在教育財政投入的支持下，教育取得的成就進一步推動了我國由人口大國向人力資源大國和強國的轉變，為促進經濟社會良性發展提供了人力資源儲備。

二、當前我國教育財政投入存在的問題

（一）財政性教育投入占GDP比重偏低

近年，我國教育財政經費投入總量不斷增加，但占財政支出的比例不升反降。從1995年到2012年，中國財政支出占GDP的比例從11.7%上升到24.2%，但財政性教育經費占財政支出的比例卻從20.69%下降到16.13%。橫向比較來看，世界上其他同等發展水平的國家，2010年時，財政預算內用于教育的支出部分占財政支出的比重維持在15%左右，且波動幅度小，更具穩定性。與之相比可以發現，自1990—2012年，我國教育財政投入占財政支出的比重平均為14%，與其他國家的平均指標相比相差不大。但是，我國教育財政投入占GDP的比重卻相當低。之所以出現這種情況，主要可以歸結為，教育財政投入的增速低于財政支出的增長速度。

我國教育財政投入占GDP比重低，總量不足，直接導致了人均教育經費偏低。數據顯示，2012年我國人均公共財政教育經費不到270美元，而2006年時世界人均教育經費就已達到400美元，經濟合作與發展組織成員國的平均水平更高達1800美元。即便與發展水平相近的國家，如巴西、俄羅斯等國相比，中國的這一數據也排在末位。2012年，巴西的人均公共教育經費為2416美元，俄羅斯是4878美元。即便考慮中國人口基數大這一因素，中國該數據水平也是非常低的。這直接影響了各級教育的辦學條件和辦學質量。

（二）教育財政投入經費結構不合理

分析近年來教育財政投入中人員經費與公用經費的占比會發現，人員經費與公共經費的占比一升一降，人員經費占比大大高于公共經費比重。自20世紀90年代開始，教育財政支出中的人員經費所占比重平均維持在為3/4左右，而同期公用經費平均占比僅為1/4左右，2002年該比例僅為18.20%。而且從中央到地方，人員經費的占比有逐漸走高的趨勢，二者結構嚴重失衡。同時，公用經費自身的結構也不合理。這部分公用經費更多的被用于辦公費、學校運行成本支付等項目，而直接用于教師培訓等與教育直接相關部分的比重偏低。從地區來看，東部地區各級教育的生均公用經費遠高于中西部欠發達地區。人員經費與公用經費的結構失衡，及公用經費本分結構的不合理，不利于我國辦學條件的改善，不利于完善和維護教學儀器設備、提高實驗室水平，不利于平衡我國區域教育發展，這些因素必然影響到教育質量的總體水平。

（三）三級教育財政投入比例失調

教育財政投入是為一個國家未來發展進行人才儲備的投資，其在各級教育的分配比例至關重要，直接影響著教育資源的配置與社會經濟結構的調整。根據世界銀行和聯合國科教文組織的相關理論，一國的教育財政投入應該在保證基礎教育經費充足的前提下，合理地將教育資金投向中等和高等教育。在三級教育中，政府應該分別起著主導作用和推動引導的作用。在我國，長期以來都存在著三級教育投資分配比例失調的現象：高等教育投入相對偏高，初等教育投入嚴重不足。現階段，世界各國教育財政投入在初、中、高三級教育之間的分配比例，平均為47.01%、32.50%和20.49%。而我國三級教育的投入比例卻是38.01%、36.59%和25.40%。很明顯，我國教育財政投入體現出“重高等而輕初等”的特點。這一點可以從三級教育的生均教育經費之比看出。

表2 2000-2012年我國初等、中等和高等教育生均財政教育經費比

（四）教育財政投入的區域結構不平衡，省際差異明顯

在我國，由于地方政府承擔著更多的教育投入責任，而其用于教育投入的財政收入與當地的經濟發展水平密切相關，從而導致了我國公共財政教育投入具有明顯的區域特征：從東部到西部，呈現出明顯的依次遞減的梯級分布，且梯次之間的差距有逐漸擴大的趨勢。1992年，東部地區的教育投入是中西部投入總和的1.5倍，而到了1995年則擴大為2倍左右。以義務教育為例，現階段我國義務教育已經全面普及，但是對于中西部偏遠地區而言，這種普及還是低層次、低水平的。盡管針對這些地區的困難，國家出臺多項優惠措施，如“兩免一補”政策，在這些地區實施中小學校舍安全工程、農村義務教育薄弱學校改造計劃等項目，但是這種扶持遠遠不能滿足當地教育的需要。一些地區的生均公共教育經費不足100元，與東部發達地區相比差10倍之多。

表3 2011年東部、中部、西部教育財政投入總額

這就使得我國區域之間的公共財政教育投入出現了“馬太效應”：東部地區經濟發達，財政收入多，同時其他形式的教育經費來源，如教育費附加、教育基金收入等也多，教育財政投入的資金來源充裕。而在中西部貧困地區，教育投入更多地依賴于財政投入，而囿于當地的經濟發展水平低，財政收入不但總量少，增幅也小，使得教育經費嚴重短缺，而且是惡性循環。按照這種邏輯，我國東部、中部、西部地區之間的公共財政教育投入的差距會越來越大。

三、完善我國教育財政投入政策的建議

教育財政投入是教育投入的主體部分，是我國教育事業發展的最基本保障條件之一。保證教育財政投入的數量和質量是公共財政的重要職能，是各級政府首先要承擔的法定責任。雖然到2012年，我國財政性教育經費占GDP的比重已達4.28%，但這只是教育財政投入發展過程中一個階段性目標。為保障“十二五”期間教育經費投入的充足性，必須強化意識，多方合力保證實際增加教育財政性經費的投入。在保證教育財政投入量增長的同時，更要注重質。避免“就數字談數字”，不能為了提高數字比重而做表面文章，而是必須要保證教育財政投入寫入預算內，落到教育發展的實處，并體現在各級政府財政決算的審核和監督過程中。從某種意義上說，教育投入的充足與否，將直接影響到我國教育事業發展目標能否順利實現。鑒于我國當前教育財政投入中存在的問題，今后需要從以下幾個方面入手，完善我國的教育財政投入政策：

（一）拓寬教育財政投入經費的來源渠道

截止到2012年，我國的教育總經費支出為21165億元，與預測的未來我國教育經費的需要仍有很大差距。為切實實現增加教育財政投入這一目標，需要以政府為主，多渠道籌措教育經費。為了拓寬教育經費來源，可以考慮用教育稅代替現階段的教育附加，確保收入來源的穩定性；可以參考國際通行的做法，通過給予稅收優惠等措施，激勵個人、企業、社會團體捐贈和投資教育的積極性。對于企業捐贈教育的部分，可以按照一定比例，在一定年限內從應納所得稅額中扣除；另外，可研究在合適的時間發行教育公債，并可參考體育彩票、福利彩票做法，發行教育彩票，這些都是緩解教育經費不足，拓寬教育經費來源渠道的新思路。

（二）完善教育財政投入績效評價體系，提高教育經費使用效率

管好用好教育財政經費投入與增加投入同樣重要。目前一些部門和學校，不重視教育財政投入經費的使用效益，經費管理粗放，在教育資源的配置中隨意性強，沒有統一的標準體系供參考。在教育資源的配置中，只重視投入的數量，不重視對產出效果的預測，不重視評估配置的合理性，更不重視對教育投入進行效益分析。針對這些情況，應全面推進教育財政經費投入管理的科學化、精細化。在投入和分配過程中，組織專業人士成立獨立的評估小組，對教育經費從投入到產出進行全程跟蹤、收集第一手資料，對其進行成本—收益分析。以此為據，加大對教育財政投入的績效評價，切實提高經費使用效率。

（三）優化三級教育財政投入結構

要正視目前我國教育財政在三級教育中的投入比例失調的現實，為了發揮教育財政資源的最大效用，必須保證加大對初等教育的投入，提高其在教育財政投入中的比重。對于中等教育，要在鞏固和完善現有條件的基礎上，為其進一步發展提供更多資源，促進其持續健康發展。針對高等教育，要減少直接對其的教育財政經費支持。在優化三級教育財政投入結構的過程中，必須將教育財政投入目標細致化，結合我國經濟和社會發展的實際，更加重視初等教育發展帶來的長期效應，而非急功近利地追求高等教育帶來的立竿見影的效益。在全社會形成重視基礎教育，重視初、中等教育為教育事業發展提供的積淀作用，使教育真正地為社會大眾、為社會發展服務。

（四）完善教育財政轉移支付制度，促進教育的均衡發展

教育財政投入的轉移支付是指中央政府與地方政府間的財政收入，在教育上以下撥或者支出的形式進行的轉移。該制度的完善有利于調節地區間、城鄉間財政資源不平衡帶來的教育財政投入差距明顯的現狀。我國現階段，城鄉學生、沿海地區與西部地區的學生在分享公共教育資源方面有很大差距。鑒于我國的經濟發展存在的區域和城鄉差距，要求在進行教育財政投入時，結合不同地區的實際和教育財政投入的現狀，進行分類指導和扶持。可以允許中央在分稅制財政體制下，增強掌握的財力，然后通過轉移支付為欠發達地區的教育財政投入提供專項資金支持。同樣的，在這個過程中，先發展起來的東部，要積極支持西部。教育發展程度高的城市可以反哺農村。而此過程的順利進行，就需要中央政府完善教育財政轉移支付制度，縮小地區間教育財政投入水平的差距。