傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制中問題的分析及對(duì)策思考

□李新廣（塔里木河流域工程建設(shè)處）

傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制中問題的分析及對(duì)策思考

□李新廣（塔里木河流域工程建設(shè)處）

伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，我國(guó)水利工程項(xiàng)目建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，在這種形勢(shì)下，傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制也開始顯露出各種各樣的問題。為適應(yīng)當(dāng)前水利工程建設(shè)與發(fā)展的需求，推動(dòng)水利工程建設(shè)管理體制的改革，文章就傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制中存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，以供讀者參考。

水利工程；建設(shè)；管理；體制；對(duì)策

0 引言

水利工程項(xiàng)目在人們的日常生活與生產(chǎn)中起著舉足輕重的作用。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的不斷深入，社會(huì)對(duì)水利工程建設(shè)的要求也隨之提高，在這種形勢(shì)下，水利工程項(xiàng)目的建設(shè)以及管理也變得尤為重要。為使水利工程建設(shè)管理體制更好地適應(yīng)當(dāng)前水利工程的發(fā)展需求，文章就傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制中存在的問題進(jìn)行分析，提出具有針對(duì)性且合理的對(duì)策。

1 傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制中存在的問題

1.1 管理體制存在的問題

1.1.1 建設(shè)單位自身的管理體制存在很大缺陷

在傳統(tǒng)的水利工程建設(shè)管理體制下，很大一部分建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位，且不需償債，在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，易從自身利益出發(fā)，在未通過政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)下，就私自將建設(shè)規(guī)模隨意擴(kuò)大，使建設(shè)內(nèi)容增加，造成項(xiàng)目投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出預(yù)算。除此之外，在水利工程項(xiàng)目的建設(shè)過程中，資金浪費(fèi)與投資效率低等問題也越來越嚴(yán)重。

1.1.2 投資主體較為單一，且缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和約束制度

目前我國(guó)建設(shè)的很大一部分水利工程項(xiàng)目均為非盈利公益性項(xiàng)目，比如水土保持工程、防洪工程或者排澇工程等，盡管有些工程項(xiàng)目也會(huì)有收益，但是投資的收回均比較困難，或者回收時(shí)間較長(zhǎng)等。正是由于水利工程項(xiàng)目自身所具備的這一公共屬性，可知水利工程項(xiàng)目投資的主體為國(guó)家，同時(shí)也可知水利工程建設(shè)管理體制一般為政府主導(dǎo)，政府將財(cái)政資金通過撥款這種方式來實(shí)施水利工程項(xiàng)目的建設(shè)。然而在實(shí)際建設(shè)中，未有一個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門來代表政府實(shí)施管理與監(jiān)督，再加上水利工程項(xiàng)目單位自身不承擔(dān)資金籌措與運(yùn)作等責(zé)任，因此最終導(dǎo)致項(xiàng)目的投資得不到有效地管理與控制，加大了項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃安排以及全局平衡的難度。

1.1.2 建設(shè)管理隊(duì)伍的組建不夠科學(xué)、合理

在傳統(tǒng)水利工程的建設(shè)管理中，管理體制一般采取的是“一次性業(yè)主”。所謂“一次性業(yè)主”，就是在建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)構(gòu)建一個(gè)相應(yīng)的管理隊(duì)伍，待工程項(xiàng)目完成以后，該隊(duì)伍就會(huì)解散，基于這種方式的實(shí)施，很容易使業(yè)主各項(xiàng)職責(zé)或者責(zé)任落不到實(shí)處。此外，該管理隊(duì)伍中成員通常由地區(qū)或者單位行政領(lǐng)導(dǎo)來?yè)?dān)任，這些行政領(lǐng)導(dǎo)缺乏專業(yè)且科學(xué)的管理知識(shí)，因此，管理成效較為低下。

1.2 管理體制的發(fā)展

1.2.1 指揮部管理體制

即通過管理結(jié)構(gòu)的臨時(shí)組建來實(shí)施管理工作，在該結(jié)構(gòu)中一般有領(lǐng)導(dǎo)小組與工程指揮部等，這種體制在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，還是取得了較為顯著的成效，但是由于未明確分配、投入以及產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，當(dāng)項(xiàng)目工期、資金或者質(zhì)量等發(fā)生問題時(shí)，就很難進(jìn)行主體責(zé)任的明確與追究。

1.2.2 投資包干責(zé)任機(jī)制

為使指揮部體制在投資上所存問題得到有效的解決，在20世紀(jì)80年代初期，開始實(shí)施投資包干責(zé)任機(jī)制，該機(jī)制對(duì)建設(shè)中參與單位的制約機(jī)制進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，尤其是中下級(jí)對(duì)于上級(jí)的責(zé)任機(jī)制。然而這種投資包干責(zé)任機(jī)制與指揮部機(jī)制在本質(zhì)并無區(qū)別，均屬于自營(yíng)制的建設(shè)管理方式，簡(jiǎn)而言之就是由國(guó)家來指派相應(yīng)的建設(shè)單位來施工，在工程項(xiàng)目完成后再移交給生產(chǎn)單位。這種建設(shè)管理方式的特點(diǎn)為建管分離與收支分離，在后續(xù)項(xiàng)目的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程中，建設(shè)單位均不參與，由此可見，這種管理模式仍舊不可有效解決項(xiàng)目設(shè)計(jì)、生產(chǎn)以及建設(shè)等各環(huán)節(jié)所存在的各自為政問題，同時(shí)這些部門也均不能負(fù)責(zé)該項(xiàng)目在整個(gè)投資過程中所產(chǎn)生的綜合效益，最終導(dǎo)致“業(yè)主缺位”問題發(fā)生。

1.2.3 項(xiàng)目法人責(zé)任機(jī)制

為有效解決“業(yè)主缺位”問題，20世紀(jì)90年代開始實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革，很多建設(shè)單位均改制成為了獨(dú)立法人，建立了一種項(xiàng)目法人責(zé)任制的建管模式，這種制度的特點(diǎn)是“建管結(jié)合與貸還結(jié)合”，以此將基于自營(yíng)制下所分離的運(yùn)營(yíng)以及建設(shè)等環(huán)節(jié)，借助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種形式，通過業(yè)主來實(shí)施整合。該制度明確了在項(xiàng)目整個(gè)投資中業(yè)主所處的地位以及作用，將建設(shè)監(jiān)理制度、業(yè)主負(fù)責(zé)制度以及招標(biāo)承包制度這三種制度作為建管所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)制度。盡管這種制度相對(duì)于之前兩種制度較為合理與科學(xué)，且可有效解決水利工程建設(shè)管理所存在的問題，但是仍舊存在不足，即項(xiàng)目法人職責(zé)虛位與權(quán)責(zé)空化等，簡(jiǎn)而言之就是項(xiàng)目法人不可有效履行以及承擔(dān)自身所有的權(quán)責(zé)。

2 水利工程建設(shè)管理體制改革的相關(guān)對(duì)策

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，信息技術(shù)水平的提高，水利工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模以及技術(shù)難度也逐漸加大，在這種形勢(shì)下，出現(xiàn)了一種新建設(shè)管理體制，即專業(yè)化建設(shè)管理體制。該體制從之前的“設(shè)計(jì)—建設(shè)”這一模式發(fā)展成為當(dāng)前的“代理—建設(shè)”模式，即政府借助于相關(guān)制度對(duì)所要投資的這一建設(shè)項(xiàng)目予以明確規(guī)定，采取代建管理模式來實(shí)施建設(shè)，同時(shí)在制度規(guī)定范圍內(nèi)規(guī)范代建人行為。投資人或者政府借助于招標(biāo)等方式，優(yōu)先選擇具備獨(dú)立法人資格的專業(yè)化項(xiàng)目管理單位來代理業(yè)主實(shí)施管理工作。鑒于此，下面筆者就專業(yè)化建設(shè)管理體制的完善與優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行闡述。

2.1 加大專業(yè)化監(jiān)管市場(chǎng)的培育力度

在專業(yè)化建管中，明確要求經(jīng)營(yíng)、投資、設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及建設(shè)管理等一系列的專業(yè)化單位必須要將市場(chǎng)機(jī)制作為基礎(chǔ)，基于市場(chǎng)規(guī)律公平、公正的原則，結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)的實(shí)際需求合理定位，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。專業(yè)化建管市場(chǎng)由工程承包商、代建單位、監(jiān)理單位、政府以及設(shè)計(jì)單位等構(gòu)成，在整個(gè)建管市場(chǎng)中，這些要素各自起著不同作用，且互相依賴、制約。由此可見，專業(yè)化建管中市場(chǎng)的培育和完善是非常有必要的，通過市場(chǎng)合理調(diào)節(jié)資源在這些要素間的具體分配。此外，政府也應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范這些要素的具體行為，有效監(jiān)督和管理整個(gè)建管市場(chǎng)。

2.2 將代建制引入至水利過程項(xiàng)目的建管工作

通過代建制的實(shí)施，不僅可使法人機(jī)構(gòu)得到簡(jiǎn)化，同時(shí)還可借助于市場(chǎng)對(duì)于管理各要素實(shí)施合理的配置，達(dá)到專業(yè)化管理的目的，有效解決之前所存在的責(zé)任虛位這一問題。基于代建制下，水利工程項(xiàng)目管理單位、投資單位以及政府之間屬于一種合同關(guān)系，依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來獲得相應(yīng)的發(fā)展動(dòng)力，繼而將自身價(jià)值體現(xiàn)出來。

2.3 加快代建單位的構(gòu)建以及發(fā)展

就我國(guó)當(dāng)前代建單位的發(fā)展情況來看，有很大一部分代建單位均是以前事業(yè)單位所改制的，在這種情況下，避免不了會(huì)繼承事業(yè)單位以往所有的陋習(xí)。鑒于此，在今后水利工程項(xiàng)目的建設(shè)過程中，可適當(dāng)?shù)貙⒋▎挝粶?zhǔn)入條件降低，以鼓勵(lì)相關(guān)建設(shè)單位積極參與到水利工程項(xiàng)目的建設(shè)中來，從而推動(dòng)代建單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，繼而進(jìn)一步提升代建單位的建設(shè)水平。除此之外，針對(duì)目前我國(guó)現(xiàn)有部分代建單位在建設(shè)過程中工作較為單一這一特點(diǎn)，僅局限于水利工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理與周圍矛盾的解決，且在安全控制、技術(shù)方案明確、工程質(zhì)量控制以及設(shè)計(jì)優(yōu)化等均存在不足，筆者建議，政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，采取相應(yīng)的措施，予以相應(yīng)的政策支撐與資金支撐，以推動(dòng)代建單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的拓展，以此增強(qiáng)代建單位建設(shè)水平。

3 結(jié)語

綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，信息技術(shù)水平的提高，水利工程項(xiàng)目的建設(shè)也隨之增多，而這也使得工程建設(shè)管理變得尤為重要。文章就傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制所存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策，希望通過闡述，為今后我國(guó)水利工程項(xiàng)目的建設(shè)管理提供相應(yīng)的參考依據(jù)，從而進(jìn)一步保障水利工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

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