霧霾下的京津冀

文《法人》記者呂斌

大量的研究和數據表明，北京的環境污染問題，必須要從京津冀整個區域著手，甚至于加上山東、山西、內蒙等省份

3 月27日，京津冀再現大范圍霧霾，根據北京市環保監測中心的監測顯示，上午10時，北京城六區PM2.5為303微克/立方米，屬于六級嚴重污染。

臨近的河北省會石家莊市，情況則同樣糟糕。根據石家莊市環保局發布的每日空氣質量報告，3月27日，石家莊空氣質量同樣為六級嚴重污染，石家莊市氣象臺繼續發布霾黃色預警信號。而同等級的天氣數量，石家莊遠多于北京。

霧霾，對于京津冀地區來說并不是個新鮮的話題，多年來，三地飽受霧霾之苦。每年全國兩會期間涉及環境的提案也總是占到大頭。今年全國兩會也不例外，由于2013年霧霾天氣有增無減，“霧霾提案”躍升為兩會第一大提案。

值得一提的是，李克強總理在兩會《政府工作報告》中表述，“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”。可見治污成為我國經濟社會發展中將長期堅持的重大方針。但在政府和全社會高度關注的態勢下，霧霾卻越治越污，屢屢爆表。治霾，已經陷入到一個怪圈。

與京津冀經濟一體化相伴生的，是京津冀霧霾的一體化，北京作為首都和經濟中心之一，在治污投入上津冀無法比擬。但僅靠北京一地治污，臨近的天津及河北卻相對乏力的情況下，治污也好，治霾也罷，只能是徒勞。

李克強在《政府工作報告》中指出：促進節能減排和低碳發展，推動改善生態環境

有兩組數據很能說明問題，一方是北京市計劃投入7600億治理污染，另一方則是將北京環繞其中的河北在去年空氣質量最差的十大城市中占據七席。

由此可見，治霾需從整個區域的產業結構調整、經濟轉型、治污聯動等多個方面著手，京津冀治霾只有一體化，才可能達到預期。

京津冀治霾一體化

據環保部網站3月18日發布的2月份重點區域和74個城市空氣質量狀況報告，2月份空氣質量相對較差的前10位城市分別是邢臺、石家莊、保定、唐山、邯鄲、西安、廊坊、衡水、濟南和北京，除西安和濟南外，其余8個城市均屬于京津冀地區，而河北一省占據七席。

“京津冀地區一直是我國大氣污染最嚴重的區域，2013年排名中，除河北省7個城市外，天津和北京也緊隨其后分別排在第11和13位。”綠色和平氣候與能源項目資深主任方立鋒在接受《法人》記者采訪時表示。

河北霧霾，京津遭殃——這已成污染規律，盡管北京在政策執行的嚴格程度及大手筆投入方面，遠優于河北，但北京和天津作為直轄市，面積十分有限，兩市完全被河北省環繞其中。若在治霾方面無法做到京津冀一體化，京津的巨額投入會被河北的污染消化殆盡。

綠色和平與英國利茲大學研究團隊于2013年底發布的《霧霾真相——京津冀地區PM2.5污染解析及減排策略研究》報告顯示，京津冀三地的燃煤發電是PM2.5排放最大的單一工業源。而與此同時，北京地區交通行業對PM2.5的貢獻高于河北和天津，津冀兩地包括鋼鐵、水泥、制磚等在內的工業生產過程對PM2.5的貢獻則明顯高于北京。

北京霧霾

嚴重的環境空氣質量污染，產生的主要原因是污染排放量遠超過了環境容量，而造成這種現象的原因可以歸納為三種：一是污染物排放量大，包括燃煤污染、機動車排放、工業污染和揚塵等；二是污染物擴散條件的不利，京津冀地區的城市群大多處于此類地理和氣候環境；三是區域污染和本地污染貢獻疊加，如今年年初北京周邊地區大范圍、大區域內污染物的輸送和北京本地排放污染物相疊加，使得PM2.5污染物濃度水平得到了進一步升高，加重了北京地區的污染水平。

方立鋒介紹說，自去年9月國家的大氣行動計劃出臺之后，京津冀及周邊區域的協作機制也隨之啟動。但是，在此次持續的霧霾面前，現有的協作機制顯然發揮的作用有限。而分析原因不難發現，目前的機制只停留在大氣污染協商、通報、預警、聯動和常規的末端治理的防控。

“沒有從污染源頭入手，沒有明確各個地方的角色，沒有污染上下游之間的補償機制，正是現有協作機制難見成效的原因。”方立鋒說。

7600億與污染鄰居

在空氣污染治理方面，北京作為首都，走在了全國的前面。3月1日起實施的《北京市大氣污染防治條例》成為全國首部地方治理大氣污染的法規。

與此同時，北京市市長王安順也對外透露，北京計劃投入7600億元治理PM2.5。7600億這一天文數字，顯示了北京在治霾方面的決心和實力，但接受《法人》記者采訪的數位專家均對北京未來的治霾效果持謹慎態度。

廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強認為，北京這么多錢投下去肯定是有好處，但是如果河北治理的不好，就很難有明顯的效果，至少可以說7600億解決不了根本的問題。

“治理污染需要京津冀互相的配合。但是各地投入的能力確實不一樣，北京能做到的，河北可能做不到。”林伯強告訴《法人》記者，這從某種意義上也說明了中國治理霧霾的困境——區域之間經濟發展程度不一樣，支付意愿也不一樣。

目前，北京市的產業結構相對較為科學，首鋼等重工業企業也已搬遷至河北，所以除燃煤發電、冬季供暖等常規污染源之外，北京市工業生產對PM2.5的貢獻量低于河北和天津，但作為汽車保有量全國第一的省市，北京交通行業對PM2.5的貢獻明顯。

河北省的情況則截然不同，河北是鋼鐵大省、水泥大省。就整個京津冀地區污染源而言，河北省的污染物排放總量最大，產業結構偏重，鋼鐵水泥等行業的燃煤污染以及民用、商用小鍋爐污染嚴重，這無疑是治理的重點。河北的鋼鐵產能一度占到全國的四分之一，而省會石家莊周邊的水泥廠一度多達數百家。不科學的產業結構，加之產業水平低、排放大、能源消耗大，河北的治霾效果多年來一直有點拿不上臺面。

“在過去的各種資源供給或污染治理中，我們的慣性思維往往是優先供應或治理大城市。但在京津冀地區的治理過程中，必須快速有效地降低河北省大氣污染物的絕對排放量，否則整個區域的空氣污染治理都會大打折扣。”方立鋒告訴《法人》記者。

霧霾不是種田，可以清晰劃分轄區界限，縱橫阡陌，大氣的擴散不會以省市為邊界，這已是常識。但在日常對霧霾的抗爭中，往往是臨近省市之間投入和政策執行千差萬別。

“北京有財力去做一些積極的承諾，比如北京市在全國第一個提出要減少煤炭消費總量。但河北過去幾年重工業的發展，尤其是鋼鐵、水泥這樣的行業仍在快速增長，成為整個區域的氫氣環境惡化的一個推力。”綠色和平氣候與能源項目經理李雁告訴《法人》記者，大規模的重工業集群，對于河北減霾來說，是個巨大的挑戰。

治霾如何聯動

大量的研究和數據表明，北京的環境污染問題，必須要從京津冀整個區域著手，甚至于加上山東、山西、內蒙古等省、自治區。

京津冀地區中，河北的污染最為嚴重，這從其糟糕的空氣質量排名就可得出結論。河北也因此已經付出很多社會、經濟方面的代價。無非這種代價沒有像北京這樣引起公眾的強烈關注。

走在石家莊街頭，戴口罩的行人極為罕見，而北京則不一樣，其實北京的空氣質量盡管數據也十分難看，但比起石家莊來還算尚好。

方立鋒介紹說，北京在清潔空氣行動計劃中提出“實現電力生產燃氣化”來關停現有的燃煤機組，意味著天然氣將優先供應北京。其實，北京的燃煤機組已經采用了最先進的工藝，污染物排放量相對于河北的小鍋爐和小工業的散燒煤炭要小得多。相反，天然氣如果優先供應河北，那么治霾可以起到事半功倍的效果。

“即使北京每年近2000萬噸的煤全部替換成天然氣，只要河北情況沒有改善，那么北京污染依舊。”方立鋒表示。

“要真的把產能壓下去，我覺得同時也需要創造一些不一樣的發展機會給河北。”李雁認為，解決的根本在于改變地區發展不均衡、不可持續的發展模式。

在區域聯防聯控過程中，各地明確各自治霾角色之后，需建立區域補償的機制。作為主要污染源頭的河北省，為了實現整個京津冀地區的空氣質量達標，勢必關閉大量兩高行業而影響當地就業和GDP。同時，北京在經過一段時間本地治霾努力之后，繼續減少PM2.5排放的成本會比河北要高很多。因此，應該建立一個有效的補償機制，并將治理和扶持的重點向河北省傾斜。北京的政府企業拿出一些資金來幫助河北減排，這要比在北京本地減排更有效，成本效益比也更好。

方立鋒認為，京津冀地區人口多，工業負荷重，污染物的環境容量相對較少。治理大氣污染過程中，京津冀各地需明確各自角色，尋找“共振點”“共贏點”，不能打小算盤，以一地之小私而損三地之大公。唯有科學的聯防聯控機制才能保證治霾成效，實現京津冀協同發展。

除生態補償等常規機制之外，“造血”機制的確立更具意義。李雁介紹說，目前河北張家口是國內最大的風電基地之一，河北保定也有相當大的新能源產業集群，今后新能源產業或可成為河北“造血”方式之一。

“轉型需要成本，河北能否承受這個成本？北京和天津又能拿出多少來支持河北？這都是問題的核心。”林伯強亦對《法人》記者表示，僅靠市場等外部性因素治理不了霧霾，只能靠政府牽頭，要先進幫助落后。

環境執法困境

“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰。”今年的政府工作報告此項表述振奮人心。建設生態文明社會，是我國經濟社會發展中需要長期堅持的重大方針，也是近年來討論較多的話題。

北京市市長王安順也對媒體表示，治理北京大氣污染必須有股“狠勁兒”，而且他已經和中央簽署了責任狀。他還自嘲，若完不成治理大氣污染任務，領導要他“提頭來見”。

當然，“提頭”只是個形象的說法，不會真正發生，但“問責”卻是完全可以有的。國內的環境執法問題已是老生常談，早在上世紀90年代政府就有明確評價，但時至今日，問題依舊。

河北一位縣級公務員告訴《法人》記者，該縣數年來一直組織各單位公務人員聯合包組，對于縣域內的污染企業都做到政府人員承包責任制，全天候24小時監督其治污，甚至一度要求公務人員輪流在企業值夜班。

“這本是環保部門的事，現在幾乎讓全縣的公務人員都參與監督，而且是蹲點監督，說明政府對于治污的力度和決心。”該人士表示。

不過，對于治污效果，他并不樂觀。

“你不可能24小時走遍企業的邊邊角角，加上很多人只是在現場盯著，其實對于治污設備并不了解。很多情況是，你在場他會把設備打開，你走了他就關上。”該人士稱，對于企業來說，很難對治污有積極性，畢竟凈化設備一開機，每天的消耗都數以萬計。

這一案例著實有代表性，在政府強制命令之下，讓企業家花些錢購置減排設備難度并不大，難的是在環保設備工作成本較高的情況下，如何保證企業能實時啟用。在這一方面，監督的策略和追查、處罰力度，很多地區還停留在原始階段。

不久前，石家莊一位市民因為持續霧霾而將石家莊環保局告上了法庭。他認為，在霧霾當中，每一位公民都是實實在在的受害者，不僅是健康受到威脅，經濟也遭受損失，而這個損失是應該由政府、由環境管理部門來承擔的。

民間的問責并不會產生多少實際的效果，但是制度性問責就有必要建立起來，當從上至下、從媒體到司法機關都積極監督和問責之后，企業及執法部門對于治污的原動力才會被調動起來。

中國人民大學法學院環境資源法教研究主任周珂在接受《法人》記者采訪時表示，環境執法問題之所以多年難以根除，主要源于兩方面原因。

一方面是現有法律中缺少必要的制度，如問責制度、環境污染追償制度、公益訴訟制度等等；另一方面則是體制的問題。

“應該從體制上來深刻分析一下。最近正在修改中的環境保護法也在這些方面下了很大功夫。”周珂告訴《法人》記者，建立統一的環境監管模式、獨立的監督權力、垂直負責制等，都是亟需的變革。

關于環境執法改善及問責制度的建立，周珂建議：

中國北方部分地區出現的嚴重霧霾天氣，嚴重威脅到當地居民的身體健康，空氣污染問題不只在中國社會產生了較大的反響，也使得那些仍處規劃階段的全球大型煤炭項目面臨擱置風險

首先應把環保法律的等級提升起來。

與經濟領域許多法律不同，環保法是由全國人大常委會制定而非全國人大。周珂認為，這實際上意味著法律等級的區別。而可能對環境產生影響的領域的立法，在針對環境保護的功能上極為有限，那就需要有其他法律來制衡。那么制衡性的法律等級不宜低于被制衡的法律。

其次是要明確問誰的責？

周珂認為，過去一直盯著環保部門，說他們失職。但是很多情況下，環保部門要聽命于地方政府，問題的根源還是在各級地方政府，所以針對各級政府的問責應該成為問責制度的重點。

第三，問責的范圍應進一步擴大。

除環保部門的監管之外，許多經濟管理部門都應承擔起環保監管的責任，如發改委、國土部門、海洋部門、交通部門、工業部門等，這些經濟領域的主管部門如在環保方面失職，都應被問責。

艱難的任務

2013年11月，北京市和河北張家口聯合提出申辦2022年冬奧會。而相關研究顯示，京津冀地區如果要在2022年冬奧會時空氣質量達標，至少要達到或接近國家空氣質量二級標準（PM2.5濃度降至35微克/立方米）。

《霧霾真相——京津冀地區PM2.5污染解析及減排策略研究》報告指出，京津冀地區要想在十年內達到或接近國家空氣質量二級標準，需要在2022年實現削減當前80%的PM2.5直接排放、60%的二氧化硫排放、75%的氮氧化物排放、85%的氨排放。

《報告》就此給出四點建議：一是大幅度限制燃煤使用，尤其是電力行業煤炭使用，不再新建燃煤發電廠，最大程度發掘區域及周邊可再生能源潛力，用可再生能源發電替代燃煤發電；二是關停、整治水泥廠、煉鋼廠等高污染高能耗產業，大力推廣燃氣鍋爐替代燃煤鍋爐；三是全面改造民用和小規模商業爐灶，使民用燃料由燃煤向燃氣轉化，禁止農業廢棄物燃燒；四是進一步提升油品質量和汽車排放標準。

該四點建議中的后兩項，在京津冀地區逐步推進阻力相對較小，但第一點需要諸多產業政策的配套及政府和企業的巨額投入，第二點則直指鋼鐵、水泥大省河北的“命門”。在河北很多地區，鋼鐵、水泥、焦化等一直是經濟支柱，大規模的改造還涉及資金投入、勞動就業甚至稅收、消費等一系列問題，談何容易。

“治理霧霾其實都是錢的問題，技術上沒什么問題。”林伯強告訴《法人》記者，霧霾的治理，需要進行大規模替代，如新工藝替代舊工藝、新能源替代傳統能源等，一旦考慮到替代的成本問題，可選擇的余地就不多了。

李雁亦認為，要解決河北省的污染問題，一個重要的方案是削減和淘汰其工業產能，特別是比較落后的部分，這也是整個京津冀治霾的最大的一塊“硬骨頭”。但節能減排最終只能淘汰一部分的產能，還是會有相當部分的工業產能保留下來，這部分產能的清潔化，才是最大的挑戰。在很多地區，污染大戶往往也是納稅和就業大戶，而與因污染被處罰相比，企業達標排放的成本要高得多。鑒于這些排污企業對于當地政府來說有著非常實在的利益，治污及產業政策的推行，往往可能打折扣。

“在執行標準方面能否達到削減和淘汰的目標？能否有透明、可信的數據披露，可以發揮更有效的社會力量去監督？”李雁說，十年——是京津冀地區治霾的一個重要節點。要想在2022年空氣質量達到要求，政府、企業及公眾需要付出的艱辛是難以想象的。一個可喜的現象是，公眾對于空氣質量的關注度在日益提高。相比幾年前，現在公眾對于PM2.5數據更為敏感，對于好空氣的渴望和需求也越來越強烈，這無疑會對政府部門形成壓力。

“我覺得還是有希望的，現在采取的很多方案、政策相當的積極，哪怕在三年前都很難想象會有這樣的目標和想法。”李雁說，與困難和挑戰相比，積極的因素也十分明顯。