關于上海市閔行區推行“公共政策評估”項目的調研報告

◎本課題調研組 執筆：吳先寧

關于上海市閔行區推行“公共政策評估”項目的調研報告

◎本課題調研組 執筆：吳先寧

2014年6月29日，民革中央理論委—上海師范大學“協商民主與公共政策研究中心”調研組一行，在中心主任修福金（全國人大常委會外事委副主任、民革中央副主席）帶領下，來到上海市閔行區，就該區推行的“公共政策評估”項目進行專題調研。調研組在區政府會議室與中共閔行區委、區政府有關領導、區民主黨派組織有關領導進行了座談對話，聽取了他們對于推行“公共政策評估”項目情況的全面具體的介紹，并就有關問題進行了深入對話和探討，獲得了對這一項目較為完整和深入的認知。

調研組認為，中共十八大、十八屆三中全會做出了關于“推進協商民主廣泛深層制度化發展”的重大部署，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出了“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”的具體要求。上海閔行區推行的“公共政策評估”項目，從協商民主的角度看，屬于行政協商的范疇，但又融入了民主協商、參政協商、社會協商的要素，是貫徹十八大、十八屆三中全會精神的重大創新實踐和有益的探索。閔行區在國內同級政府中率先對公共政策評估作出制度性安排，經過近兩年的運作，已取得了十分令人振奮的成果和經驗。認真總結這些經驗并加以完善，從而形成一個行政協商的具體模式，無疑具有重要的推廣價值。

現就本次調研的基本情況與我們對推進和完善該項目的意見、建議報告如下。

一、閔行區推行“公共政策評估”的基本做法

（一）正式啟動

閔行區推行“公共政策評估”項目啟動于2012年12月。該月10日，中共閔行區委辦公室、閔行區人民政府辦公室下發了《關于印發〈關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）〉的通知》?！锻ㄖ芬笏鶎俑麈傸h委和人民政府，各社區（街道）黨工委和辦事處，區委、區人民政府各部、委、辦、局，各區級機關等，認真貫徹執行五屆區委第十五次常委會討論通過的《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》?！锻ㄖ返南掳l，標志著閔行區推行“公共政策評估”項目的啟動。

（二）背景與目的

從2008年開始，中共閔行區委、區政府就在關于建立科學決策機制方面，不斷進行探索創新。2008年實行了區委全委會運行機制的改革，2013年開展了完善基層黨委決策機制研究，切實提高了黨內民主決策、科學決策的水平。正是在這些改革探索和經驗總結的基礎上，區委、區政府出臺了《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》（閔委辦發〔2012〕31號），對全區公共政策的評估作出了系統性的制度安排，推動公共政策的決策從傳統經驗型向現代科學化、民主化轉變。其目的，是為了適應建立法治政府、責任政府的要求，提高政府效能，保證公共政策的權威性、科學性和有效性，促進政策資源的優化配置，更好地發揮公共政策推動經濟社會發展、解決發展中存在問題、維護社會公平的調控引領作用。

（三）推行“公共政策評估”的制度安排

為對公共政策評估作出系統性制度安排，閔行區制定了《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》、《閔行區推行公共政策評估實施辦法的操作細則》（閔政評辦〔2013〕2號）、《關于完善公共政策制定規范的意見》等規范性文件，對公共政策評估的組織機構、范圍內容、機制程序、評估原則和要求等多個方面，做出了具體明確的規定。主要是：

在組織機構方面，建立區公共政策評估領導小組、領導小組辦公室、公共政策評估專家庫，作為公共政策評估的領導機構、辦事機構和咨詢機構。

由區委、區政府分管領導擔任組長，區人大常委會、區政協分管領導擔任副組長，區委辦公室、區委研究室、區人大辦公室、區政府辦公室、區政協辦公室、區發改委、區監察局、區財政局、區審計局、區政府研究室等部門主要領導任領導小組成員。領導小組主要負責統籌部署全區公共政策的評估工作，甄選評估對象，確定評估時序，審查評估報告，監督評估工作。

領導小組辦公室（簡稱“評估辦”），設在區政府研究室（后改設在區發改委），成員單位由區委研究室、區政府研究室、區發改委、區財政局和區審計局組成。評估辦主要負責領導小組日常工作和具體協調事宜，制定年度評估計劃，提出評估對象和評估時序建議，組織開展政策評估工作。

公共政策評估專家庫是從市相關職能部門、區人大常委會相關工作委員會、區政協專門委員會、區相關職能部門、高校和科研院所、社會組織中邀請一批具有豐富理論和實踐經驗的專家組成。開展評估時，根據需要從專家庫中選擇部分專家，對政策評估方案、評估指標體系、評估方法和評估報告進行評審。

相關文件還規定，公共政策評估所需資金納入年度財政預算，專項用于公共政策評估工作。

在評估的范圍和內容方面，相關文件明確規定，凡區內制定的、涉及全區經濟社會發展全局，與人民群眾利益較為密切相關，具有全區指導意義和普遍約束力的分配性規定和管制性規定，都須納入公共政策評估范圍。

具體而言，有關經濟發展的，主要是對全區經濟發展有重大影響的產業扶持、中小企業扶持、科技創新、財政金融等方面的公共政策；有關社會民生與社會管理的，主要是涉及較大范圍人民群眾的就業、教育、醫療、文化、體育、住房保障、社會保障、社會救助、社會福利和社區管理、社會組織培育等領域的公共政策；有關城市建設與管理的，主要是對區域整體發展有重大影響或可能在較大范圍內對人民群眾生產生活造成重大影響的土地征用、市政規劃、市政設施建設、舊區（包括城中村、舊小區、舊村宅）改造、綠化市容、公共交通、環境保護、公共安全等領域的公共政策；有關“三農”方面的，主要是涉及農村改革、農業生產及發展、農民增收等利益方面的重大公共政策。

除上述四個方面的內容以外，區委、區政府認為其他重大公共政策也須納入評估。根據閔行區實際情況，規定凡涉及財政支出超過1000萬元/年，或者涉及相關主體超過10000人（戶）的公共政策，都屬于重大公共政策，須納入評估范圍。

在評估的機制程序方面，閔行區相關文件根據公共政策的內容和等級，制定了兩套具體明確的評估程序，即“重大公共政策評估程序”和“一般公共政策簡易評估程序”，并對完成程序的時間分別做出了規定。以下重點介紹前者的內容。

從整體看，閔行區“重大公共政策評估程序”大致分為三個部分。第一部分是關于評估對象的甄選和評估的啟動。閔行區《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》規定，由區公共政策評估領導小組甄選并提出需要開展評估的重大公共政策，包括“擬出臺”、“執行中”、“將到期”三類，根據三類公共政策的不同情況分別啟動評估工作。這一規定，從靜態看，評估范圍包括了所有重大公共政策，從動態看，包括了公共政策的制定、執行、和效益評估三個階段，涵蓋十分周全。

第二部分，是關于評估的具體過程。閔行區有關公共政策評估的文件規定，區公共政策評估領導小組確定需開展評估的重大公共政策后，即由公共政策制定或實施部門把公共政策的制定或執行過程進行梳理總結，寫成政策制定報告或政策執行報告，向評估辦提交。評估辦收到報告后，通過公開招投標的方式，委托社會第三方評估機構開展專業評估，同時廣泛收集和聽取意見。收集和聽取意見的渠道是專家評審會、專題座談會、聽證會、閔行門戶網站、官方微博、社情民意聯絡溝通平臺等，收集和聽取意見的對象包括區人大常委會相關工作委員會、政協專委會、本行政區內民主黨派組織、人大代表、政協委員、社會組織，和公共政策涉及的相關主體。然后，評估辦在社會第三方評估機構提出的專業評估報告的基礎上，整合各方的意見和建議，形成綜合評估報告。

第三部分，是關于綜合評估意見的處理和落實。評估辦將綜合評估報告提交區公共政策評估領導小組，經審議通過后，反饋給公共政策制定部門或實施部門，由部門調整、修正政策方案或制定新一輪政策。此一政策方案或制定的新一輪政策，復由評估辦連同綜合評估報告一并提交區人大、區政協征詢意見，并進一步完善。然后上報區委、區政府最終決策。最終決策做出后，評估辦適時向社會公眾公開綜合評估報告及其處理落實的情況。至此，完成一輪公共政策的評估過程。

（四）閔行區“公共政策評估”項目的運行和成效

閔行區推行“公共政策評估”項目以來兩年左右的時間里，按照《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》等規范性文件，對9個單項政策展開了評估，其中包括一個重大公共政策，啟動“重大公共政策評估程序”予以評估，在實踐中取得了良好的成效。

一是提高了公共政策的質量和水平，增強了政策的針對性、有效性和可操作性。比如，在對“促進就業崗位凈增”政策的評估時，發現此一政策預期效果不明顯，且與已實施的“加強就業援助”政策的目標、對象有相當的重疊，因此建議暫緩出臺，使該政策計劃使用的2400萬元/年財政資金得到節約。又如，對“加快發展現代都市農業”政策的評估，指出種田農民直補政策與鼓勵農業就業政策有所重復，建議歸并調整，節省了政策資源。又如，對“加強就業援助政策”的評估，原定社保費補貼的兌現辦法，是通過企業向困難就業人員進行補貼。評估意見建議，把這一辦法改為直接向困難就業人員發放“社保補貼券”，企業憑錄用人員的“券”兌現補貼。政策制定部門采納了這一建議，很大程度上提升了這部分群眾的感受度和滿意度。

二是規范了公共政策的制定、執行和評估等環節，推進了政府部門加快職能轉變，提升了工作效能。研究制定和實施公共政策，是政府部門的一項重要職能。公共政策的制定水平，直接反映部門的管理水平和工作水平。特別是對每個單項政策，都注重對于權力配置合理性、監督制約措施合理性、自由裁量權合理性、責任追究機制健全性、責任懲戒執行率等5個方面的廉潔性評估，查找和消除政策中可能滋生腐敗的漏洞和缺陷，這就強化了對權力運行的監督制約，從源頭上遏制了腐敗的產生。

三是推行“公共政策評估”項目，為社會各界包括專家、人大代表、政協委員、黨派組織和政策直接相關的群眾參與政策制定、實施，提供了制度化的渠道，促進了公共政策的科學化、民主化。評估項目啟動以來，除第三方評估機構之外，共聽取了包括政策涉及的市民、企業、社會組織等利益相關主體之內的2200余名公眾對9個單項政策的意見（9個單項政策評估共提出了近100個方面的具體意見），在此基礎上，把合理化建議全面、客觀地體現在評估報告中，為決策的科學化、民主化提供了基礎。

二、閔行區“公共政策評估”項目的特點及其意義

特點之一，是以“公共政策評估”作為切入點，推進決策的科學化、民主化，抓住了促進政府職能轉變和治理能力提高的關鍵，為推進國家治理體系和治理能力的現代化建設，找到了一條切實的路徑。

公共政策是執政黨和政府管理社會的工具，是公共管理的主要手段，其與生俱來的價值與資源的分配功能，使其在現代政府中占有基礎性、關鍵性的地位。當前，經過三十余年的經濟高速發展，我國的社會格局發生了深刻的變化，多元利益格局已經形成，協調各方利益的難度日益加大，迫切需要不斷優化公共政策制定、實施的過程，從而有效地優化社會資源的配置，更好地發揮公共政策協調社會利益關系，促進社會問題解決，推動社會進步和發展的關鍵作用。閔行區推行“公共政策評估”項目，對公共政策的制定、實施和成效的全過程實施評估，對于優化政府公共管理主要手段，推進國家治理體系和治理能力的現代化，具有重要意義。

特點之二，是為“公共政策評估”建立了一套系統的公共政策評估制度，在促進決策的科學化、民主化的制度保障方面，做出了重要的創新實踐。與零星的、隨機的聽取意見不同，閔行區為推行“公共政策評估”，制定了一系列規范文件，對于評估的領導、組織機構、原則、對象、評估參與、評估程序、評估意見的處理等，每個環節都做了相當具體的制度規定，已經形成一個相當成熟的模式。這是他們的評估項目得以有序開展并取得顯著成效的重要原因，具有極大的示范意義。

特點之三，是閔行區“公共政策評估”的制度模式突出體現了民主參與和社會協商的精神。在這一制度模式中，關于評估主體引進了專業的第三方評估機構，區人大常委會相關工作委員會、政協專委會、本行政區內民主黨派組織、人大代表、政協委員、社會組織，和公共政策涉及的相關群眾，參與的范圍十分廣泛。關于評估方式不但有第三方評估機構的報告，還開辟了專題座談會、聽證會、閔行門戶網站、官方微博、社情民意聯絡溝通平臺等溝通渠道。有關評估過程，則體現了多方協商、反復協商、真誠協商的特點。從協商民主的角度看，這一制度模式屬于行政協商的范疇，但又融入了民主協商、參政協商、社會協商的要素，是貫徹十八大、十八屆三中全會精神的重大創新實踐和可貴探索。對于如何開展行政協商，推進社會主義協商民主，具有重要意義。

特點之四，是閔行區公共政策評估制度模式，注重把本地區民主黨派組織納入公共政策評估的主體范圍，積極發揮民主黨派組織的作用。由于這一制度規定，大大促進了民主黨派參政議政意識的增強，各民主黨派區委會都把參與公共政策的協商看做是黨派生命力之所在，全面推動了黨派組織參政議政的機制、機構、能力建設。黨派成員的政治安排和實職安排都得到了加強。這就為多黨合作制度在地方的運作，增加了豐富切實的內容，對于發展和完善中國共產黨領導的多黨合作制度，具有十分積極的意義。

三、關于完善和推廣閔行區“公共政策評估”項目的若干意見和建議

通過調研，本調研組對于閔行區“公共政策評估”項目所作的創新探索和取得的成效感到十分振奮，同時也擬提出若干意見和建議，供有關方面參考，以利于此項目的完善和推廣。

1.要從推進協商民主、加強國家治理體系和治理能力現代化建設的高度，進一步完善閔行區“公共政策評估”項目的制度設計。比如明確人大和人大常委會的定位和作用。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條、第四十四條規定所列縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會行使的職權，皆包含“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學文化衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。閔行區委、區政府關于“公共政策評估”項目的系列文件規定了“聽取區人大常委會相關工作委員會對公共政策及其制定執行情況取得成效的意見建議”，顯然，這一規定事實上已經考慮到了與上述法律條款的銜接，但如何在法理上闡明、在實踐中理清其關系，還需要進一步探索和研究。又比如可以研究黨派組織、人大代表、政協委員等制度化評估參與者，在評估議題的提出上進一步發揮作用。

2.關于發展和扶持社會第三方專業評估機構。在調研中我們了解到，閔行區推行“公共政策評估”項目，一個比較現實的困難是難以找到符合要求的、專業的社會第三方評估機構。事實上，這樣的第三方專業評估機構目前也很少。為順利推行公共政策的制度化評估，應在一定層面出臺政策，發展和扶持社會第三方專業評估機構，以利于“公共政策評估”制度模式的推廣。

3.民主黨派要把參與公共政策評估，增強公共政策評估的能力，作為參政議政的重要任務。為此，要為民主黨派地方組織進一步提供必要的物質和智力條件，黨派組織自身也必須不斷加強能力建設，提高參與能力。

4.閔行區人大或其常委會在適當的時候，對《關于推行公共政策評估的實施辦法》等文件的實施做出決議，使之進一步制度化，以期長期實行。

（調研組成員：修福金、張獻生、吳先寧、劉曉敏、黃福壽、蔡永飛、季正聚、毛壽龍、李健、賈西津、徐繼耀、黎琳、萬建中、張解放、云立新/責編金綺寅）