政黨協商在我國協商民主中的性質與功能

◎祝靈君

政黨協商在我國協商民主中的性質與功能

◎祝靈君

黨的十八大報告提出，“要通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。2014年9月21日，在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上，習近平同志指出：要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，完善工作機制，搭建更多平臺，為民主黨派和無黨派人士在政協更好發揮作用創造條件。要提高合作共事能力，發揚求同存異、體諒包容的優良傳統，貫徹民主協商、平等議事的工作原則，尊重和包容不同意見的存在和表達。因而，在廣泛的協商民主實踐中，政黨協商是不可或缺的組成部分，是推動我國協商民主的重要觀察指標，扮演著越來越重要的角色。當前，立足于統一戰線組織——人民政協這個最大的平臺，積極拓展、不斷創新政黨協商的形式和內容，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。

一、政黨協商是我國協商民主的重要內容

產生于西方土壤的協商民主理論主要是為了彌補自由民主、選舉民主中的不足。在西方現代國家治理中，選舉民主曾經對政治發展產生過積極作用。然而隨著金錢對選舉的深度介入（以美國為例），選舉民主的弊端日益顯現：政治腐敗公開化、程序化，選民投票率的長期低迷，選民在“休眠期”難以被激活，利益集團游說能力與操控能力的增強，公共政策被綁架，競相承諾以及政府擴大財政赤字，“為反對而反對”形成的政黨對立和相互傾軋，等等。政治活動愈來愈追逐程序的表面公正而逐步背離“公共的善”的本質。于是，在一些英語國家率先興起了以矯正這些弊端為目的的協商民主實踐，并逐步擴展到其他非英語國家。協商民主主要體現在三個領域：國家層面的協商、地方政府協商、公民性論壇，其中，最廣泛、最經常、最實用的協商民主形式還是基層的公民性論壇。

我國古代政治理論強調對人民無為而治，政治活動幾乎與人民無關。由此形成了幾千年來中國的老百姓“耕田而食、鑿井而飲，帝力何有于我”的消極心理，人民對政治不感興趣，也就不關心國家的事情。于是，政治長期被士大夫階層所壟斷，他們不愿意更不善于與人民對話，幾千年來的中國政治就處于這樣一個封閉的循環狀態。自從有了中國共產黨，我國的政治理論發生了深刻的革命，一切政治活動的主體是人民群眾，政治是群眾的事業，于是，黨員干部要學會與人民群眾對話，廣泛吸納并聽取人民群眾的意見以改進我們的工作；同時，最大程度、最有序地吸引人民群眾參與公共事務。這意味著，在當代中國，將會在一個相當長的時期內培養黨員干部與人民群眾“說話”，同時，也需要在一個相當長的時期內培養廣大人民群眾的參與意識、合作意識、主體意識，而這恰恰是人民真正“當家作主”必不可少的環節。我國協商民主就是產生于這樣的一個大背景，因此，黨的十八大將我國的協商民主定位為：“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”

當前，我國的協商民主實踐主要有三個平臺：政治協商會議（政治協商）是協商民主在國家治理層面的體制性（systematic）平臺；政黨協商是協商民主在國家治理中的制度性（institutional）平臺；廣泛的基層協商是協商民主在國家治理中的機制性（mechanic）平臺。其中政黨協商是我國協商民主的重要組成部分和重要內容，主要有四個特點：（1）它是一種咨詢性協商。協商在中國具有豐富的文化土壤。無論承認與否，一個民族的文化基因對它在當代的政治實踐一定會有很大的影響，因為，民族的思維模式和行為模式決定了政治模式，這符合馬克思主義的辯證法思想。“和合”文化是我國協商的文化基因，早在西周時期就有“共和”的思想。在各個不同朝代，都有龐大的決策咨詢機構、諫官制度、幕僚制度，在許多重大問題上，皇帝與文武百官共同商議并最終由皇帝拍板，主官向幕僚尋求咨詢，這是一種典型的咨詢型協商。我國的政黨協商當然不同于封建王朝的問政型協商，但或多或少都具有一定的咨詢性特征。（2）中國共產黨的性質和憲法賦予的領導地位、執政黨地位決定了我國的政黨協商主要是一種決策型協商，即防止作為執政黨的共產黨在重大決策方面犯錯誤。（3）中國共產黨與各民主黨派在歷史上形成的民主、團結的統一戰線實踐決定了政黨協商也是平等協商。（4）現代國家治理的基本規律顯示，在市場經濟條件下，受人們利益多元化所帶來的價值多元化的影響，我國的協商民主越來越呈現出開放性、包容性的特征，政黨協商也不能不具備這樣的特征。

按照目前各民主黨派活動的空間看，政黨協商很少參與到基層群眾協商中去，也很少使用基層協商的平臺與形式，但并不意味著將來政黨協商不與基層協商發生關系。政黨協商與政治協商具有緊密的聯系，又有典型的區別。從聯系上看，政黨協商可以用政治協商的方式表現出來，比如政治協商會議，而政治協商的重要方式也是政黨協商。政黨協商和政治協商一樣都是堅持平等協商原則，不實行民主集中制，不搞少數服從多數。從區別上看：政治協商的范圍更大，是包括政黨、無黨派人士在內的界別協商，而政黨協商主要是執政黨和民主黨派、無黨派人士之間的協商，范圍相對較小；政治協商具有政治性、嚴肅性，而政黨協商相對可以生活化、非正式性；政治協商往往是重大問題，政黨協商可以是大問題，也可以是較小的問題；政治協商實現的是內部監督（即政協平臺上的相互監督，無法對政府直接進行質詢和監督），而政黨協商可以起到各政黨彼此相互監督的功能，相對于各政黨來說則屬于外部監督。

二、政黨協商在當代國家治理中的作用

政黨協商的重要平臺是中國人民政治協商會議。政協的職能基本決定了政黨協商在國家治理中的地位。1949年9月22日，周恩來在政協第一屆全體會議上提出政協的主要職責是“對中央政府的工作起協商、參謀和推動的作用”。建國初期，毛澤東提出政治協商活動的主要任務是“協商、協調、提意見”，其主要目的是在黨的重大方針政策出臺前凝聚共識，發揮統一戰線的作用。因而，政治協商活動“可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質詢和監督”。1982年政協五屆五次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》明確規定政協的主要職能是“對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，通過建議和批評發揮民主監督作用”。如果說，人民代表大會履行國家大政方針的決策權和政府的監督權，人民政協則只是通過平等對話、討論、傾聽、表達、調查、審議，通過協商的方式取得廣泛共識，或對黨和國家的決策與執行進行批評、建議。

建國以來，除了政治協商會議這個大平臺之外，中國共產黨還和各民主黨派一道設計了許多實用的協商平臺，如：最高國務會議、雙周座談會、協商座談會、民主黨派調研，等等。改革開放以來，政黨協商平臺逐步擴大，協商的頻率增加。協商的主要議題包括國家和地方重大問題，如每年一次的中央主要領導人與民主黨派的民主協商會、中共主要領導人不定期邀請民主黨派主要領導的小范圍談心會、每兩個月舉行一次的情況通報會、委托全國政協黨組組織的座談會、民主黨派約請中央負責人交流會等，協商的議題主要集中在國家重大方針政策、國家領導人選產生、某些重要專題。這些平臺大都具有咨詢性、開放性、平等性的特點。

在基層政黨協商方面，當前在浙江等經濟發達和知識分子、海外歸僑、留學人員匯聚的省份，也有不少地方在縣一級建立了民主黨派的支部，這些民主黨派的基層組織與中共在街道和社區的黨支部一起彼此協商、精誠合作，廣泛地參與了勞資協商、社會救助、智力扶貧、聯系群眾等領域的活動，開辟了一個新的具有廣泛發展潛力的政黨協商平臺。

政黨協商是指政黨通過彼此之間的信息交流與溝通，實現政黨功能，履行治國理政的根本職責，最終實現好發展好維護好全國各族人民的根本利益的政治活動。2007年頒布的《中國政黨制度白皮書》賦予了我國政黨五項功能，分別是：政治參與功能、利益表達功能、社會整合功能、民主監督功能、維護穩定功能。其中，政治參與和利益表達是全世界所有政黨都有的功能，民主監督是我國政黨獨特的功能，維護穩定、社會整合是改革開放以來賦予政黨的新功能。政黨協商貫穿于全部，因而，政黨協商首先是實現我國政黨功能的重要制度，它把五項功能貫穿在了一起。其次，政黨協商也是我國國家治理體系的一種重要體制設計：民主黨派是參政黨，通過“一個參加、三個參與”與執政黨一道履行治國理政的職責。此外，政黨協商不僅是中國共產黨與各民主黨派協商，也是各民主黨派之間的協商，因而形成的不僅是直線雙向的信息溝通與交流機制，也是“網絡化”的信息溝通與交流機制，保證了保持共產黨領導核心的一元性與各民主黨派結構多元性的統一。

當前，政黨協商在我國政治生活中的地位越來越重要，在政協、人大、政府三者之間的協調中發揮了很大的作用。政協在決策前協商、人大在協商后決策、政府在決策后執行，黨的領導貫穿于政協、人大、政府活動的全過程。除了“決策之前”需要政黨協商外，黨的十八大增加了在“決策之中”的政黨協商環節，在協商的具體形式上明確了“專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”四個方面。黨的十八屆三中全會對于政黨協商作了具體規劃：“完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據年度工作重點提出規劃，采取協商會、談心會、座談會等進行協商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。”可以說，政黨協商既是中國共產黨領導活動的重要內容，又是中共執政活動的重要內容，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

三、對完善政黨協商的幾點思考

協商是決策活動最重要的前置環節。決策動議的共識性越高、批評與建議越徹底，決策的科學性越強。因此，協商民主是保障我們黨科學執政、民主執政、依法執政的重要手段和基礎性環節。我國的協商民主大致可以分為立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等種類。其中，立法協商主要發生在人大，行政協商主要發生在政府，參政協商主要在政協，社會協商主要在基層和企事業單位職工群體中，民主協商主要發生黨內民主和人民民主中。從理論上講，我國當前的八個民主黨派和無黨派人士、工商聯可以廣泛地參與各種形式的協商民主實踐。

然而，由于諸多原因所致，我國的民主黨派參與協商民主實踐還面臨著許多問題。例如，由于發展成員的趨同以及指導理論的趨同而出現的表達意見能力下降的趨勢，由于受制度環境的制約以及自身能力素養的制約民主黨派的民主監督功能（主要對中共的監督）弱化的趨勢，由于政治競爭水平相對較低而導致的民主黨派政治活力下降的趨勢，等等，并由此引發了黨派整體性功能難以發揮、黨派中出現政治功利主義等問題。這些都制約了民主黨派參與生動活潑的協商民主實踐。

因此，為了提高政黨協商的水平與質量，黨派人士參與我國的協商民主實踐應該強調以下原則：（1）政黨協商主要圍繞黨和政府的重大決策進行，貫穿于決策前、決策中、決策后。（2）咨詢型協商與討論式協商并重。所謂咨詢型協商即為中共某個方面決策聽取意見和建議而設，因而協商的主題明確，并往往由中共發起；討論式協商則不設主題，在討論中任何政黨都可以批評、建議，協商的發起人并不固定。隨著我國民主黨派政治功能的逐步擴展，協商不應該僅僅是咨詢型協商，也應該是討論式協商，協商的發起者既可以是中共，也可以是民主黨派。（3）協商的平等性。中共與各民主黨派是平等關系，在協商時應該充分體現這個原則。（4）協商的包容性、開放性。政黨協商可以有結論，也可以無結論。可以有固定議題，也可以隨時增加或減少議題。（5）協商的藝術性，民主黨派在提意見時應該堅持“尖銳而不尖刻”的原則，充分考慮接受者的情緒與心理。（6）協商結果接受監督原則。協商后如有明確的結果，該結果就應得到執行，各政黨都有權對執行的效果進行評判。

為此，需要做好以下幾項工作：一是，發揮好政協這個決策前協商的工作平臺，為人大協商把好第一關，按照“從群眾中來，到群眾中去”的信息流通邏輯，不妨可以探索政協會議、黨代會、人大會議、政府工作會議在會議召開上的合理時間順序。二是，建立由黨派組成的各界別與人大有關專門委員會組成的聯席會議機制，互通有無。人大在立法、重大決策動議以前，可事先征求黨派組織的意見。三是，黨派政協委員與人大代表組成聯合調查小組，就共同關心的問題進行展開調研，并向有關部門提出政策建議。四是，在國家層面，各民主黨派中央與人大各專門委員會結對子，建立日常聯絡機制。在基層，探索大人大代表工作室與政協委員聯絡站“一塊牌子，兩套人馬輪流進駐”的工作機制。如遼寧撫順市近年建立人大代表、政協委員進社區制度，成立了“代表、委員之家”作為活動平臺。

在行政協商方面，民主黨派參與協商可以在以下幾個領域著力：一是以制度的形式硬性規定，政府首長在做出重大決策出臺前，必須邀請民主黨派參與重大決策的調研、咨詢、討論、建議，并作為重大決策前的規定程序。同時，明確“重大決策”的類別和準確涵義。二是提高提案質量，確保高質量的提案在政府中能真正得到落實。政協成立專門部門對提案進行梳理、歸并，提高提案質量，降低提案數量；政府有關部門成立專門的提案交辦、督查機構，政協委員、人大代表可以隨時對這些督辦機構進行監督、詢問。三是成立各級政府的政務咨詢委員會（1989年深圳市曾經成立過），積極發揮政府中民主黨派成員作為顧問、參事的作用。四是加大政府有關部門與民主黨派對口聯系力度，使對口聯系聯到實處。

（祝靈君，中共中央黨校黨建部教授，博士生導師，政黨制度室主任/責編盧淼）